Control function of the Parliament: parliamentary inquiry commissions and audit chambers.pdf Процесс становления парламентаризма в современной России на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации постоянно привлекает внимание российских и зарубежных исследователей. Наряду с определенными успехами развития демократических политических институтов в этом направлении во многих работах отмечается слабость российского парламентаризма, постоянно возрастающая зависимость российских легислатур от структур исполнительной власти, от Администрации Президента РФ на федеральном и от глав администраций на региональном уровне [1. C. 3; 2. С. 273]. Важным направлением анализа работы российских парламентов является рассмотрение эффективности реализации возложенных на них функций. Отметим, что общепринятого списка функций парламентов пока не выработано. Так, Ю.А. Тихомиров выделяет пять таких функций: законодательную, представительную, конституционную, внутриорганизационную и контрольную [3. C. 144]; И.А. Макаров - три функции: законодательную, представительную и контрольную [4. С. 67]; Ж.И. Овсепян - только две: законодательную и контрольную [2. С. 273]. Необходимость выделения контрольной функции признается всеми авторами. Различают следующие формы парламентского контроля: информативный (консультативный) контроль, санкционирующий (резолютивный или решающий) контроль и бюджетно-финансовыйконтроль [5. С. 12]. Под парламентским контролем мы будем понимать, следуя подходу М.М. Утяшева и А.А. Корнилаевой [6. С. 30], осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс мер по мониторингу и проверке деятельности системы государственного управления, а также по выработке предложений по устранению выявленных нарушений и причин и условий, способствовавших совершению таких нарушений. Парламентскому контролю и его развитию в современной России посвящено значительное число исследований, однако большинство из них имеет чисто юридический характер, в них анализируются нормативные акты, но достаточно редко изучаются проблемы правоприменения [7, 8, 9]. В первом приближении можно выделить два основных типа реализации парламентского контроля: контроль, осуществляемый непосредственно депутатами, и контроль посредством специально созданных органов и структур. Первый тип депутатского контроля реализуется с помощью специальных процедур, среди которых основное место занимают направление парламентских и депутатских запросов, заслушивание на сессии отчетов и информации руководителей и должностных лиц органов исполнительной власти, проведение парламентских расследований в отношении наиболее резонансных событий общественно-политической жизни страны, включая случаи грубых и массовых нарушений прав человека [10, 11, 12], и, как крайняя форма, объявление вотума недоверия правительству и президенту (губернатору), а на уровне Государственной думы - выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности (импичмент). Второй тип парламентского контроля связан с созданием специальных, постоянно действующих органов, структур или институтов. В российской практике такими структурами являются Счетная палата Федерального Собрания РФ и контрольно-счетные палаты на уровне субъектов РФ как органы финансового контроля, с одной стороны [13. C. 44-47; 14. С. 33-35], и институт Уполномоченного по правам человека как разновидность института парламентского омбудсмена [15], с другой. В данной работе мы кратко рассмотрим развитие в современной России процедур каждого типа и практику их применения: деятельность депутатских комиссий по расследованию и счетных палат. 1. Депутатские комиссии по расследованию Эта форма реагирования депутатов региональных парламентов на наиболее значимые события общественно-политической жизни страны возникла в процессе работы советов разных уровней, избранных в последний период существования СССР, в 1989 г. - на Съезде народных депутатов СССР и в 1990 г., после избрания народных депутатов РСФСР, городских и областных советов. Серьезной нормативной базы для появления таких комиссий не было, парламентские комиссии по расследованию возникали ad hoc в качестве реакции на резонансные события политической и общественной жизни. Ярким примером на общесоюзном уровне может быть депутатская комиссия по расследованию событий в Тбилиси 9 апреля 1989 г., когда во время силового разгона массового митинга жителей грузинской столицы погибли 15 человек. Председателем этой комиссии бы избран ленинградский профессор права Анатолий Собчак, секретарем - Сергей Станкевич, в состав комиссии вошло 24 народных депутата СССР. Комиссия выезжала в Тбилиси, выясняла обстоятельства событий апреля 1989 г. и подготовила заключение, представленное на Втором съезде народных депутатов в ноябре 1989 г. Важным выводом этой комиссии было заключение о неправомерном использовании роты воздушно-десантных войск, применявших для разгона митинга саперные лопатки, а также об использовании газа «Черемуха» [17]. Примером депутатской комиссии по расследованию на региональном уровне является Комиссия по депутатскому расследованию обстоятельств государственного переворота на территории Ленинграда, созданная решением Президиума Ленинградского горсовета 23.08.1991 г., т.е. сразу после провала ГКЧП. В состав этой комиссии вошли тринадцать депутатов Ленсовета и два депутата Ленинградского областного совета, ее председателем был назначен заместитель председателя Ленсовета Б.А. Моисеев. В решении Президиума Ленсовета задачи комиссии были определены так: - восстановление объективной картины развития событий в городе 1921 августа 1991 г.; - оценка действий должностных лиц, общественных объединений, организаций и их органов в указанный период; - установление фактов выполнения должностными лицами актов и распоряжений Государственного комитета по чрезвычайному положению, его членов, а также созданных во исполнение его постановлений органов на местах; - установление фактов противодействия распространению и исполнению указов Президента РСФСР, решений, распоряжений и иных актов Верховного Совета РСФСР, Совета министров РСФСР, Ленсовета, его Президиума, мэра и вице-мэра Ленинграда. В составе комиссии было создано семь рабочих групп: по проверке деятельности КГБ; по проверке деятельности должностных лиц предприятий, организаций, учреждений; по проверке деятельности должностных лиц средств массовой информации и связи; по проверке деятельности должностных лиц государственных учреждений и организаций; по изучению деятельности военного командования Ленинграда; по изучению деятельности чрезвычайного комитета на территории Ленинграда; по изучению деятельности организаций КПСС и иных общественных организаций на территории Ленинграда. В состав этих групп, наряду с депутатами Ленсовета, вошли также представители демократических движений и научного сообщества Ленинграда. Так, в состав последней рабочей группы входило двадцать человек, из них семеро были депутатами Ленсовета [18]. Итоговый отчет Комиссии был подготовлен, представлен на Президиуме Ленсовета и затем опубликован в «Вестнике Ленсовета» [19. С. 27-32]. В одобренной на референдуме Конституции РФ 1993 г. рассматриваемый аспект контрольной функции российского парламента не получил отражения, комиссии по парламентскому или депутатскому расследованию почти двенадцать лет действовали без нормативного закрепления на федеральном уровне. Первая попытка принять Федеральный закон «О парламентских расследованиях» в 2002 г., инициированная группой депутатов [20], закончилась неудачей. Показательно, что противники принятия закона в обоснование своей позиции ссылались на то, что институт парламентских расследований не вписывается в существующую систему разделения властей и превратится в фискальный орган [21]. В сентябре 2005 г. новый проект Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» был внесён в Государственную думу во исполнение поручения Президента России по реализации основных положений Послания главы государства парламенту. В декабре того же года закон был принят и вступил в силу с момента его официального опубликования. Одной из предпосылок послужила деятельность созданной ad hoc парламентской комиссии по расследованию обстоятельств теракта в городе Беслане. Наряду с общим заключением комиссии о том, что все антитеррористические действия силовиков были полностью обоснованы, по материалам депутатского расследования было подготовлено особое мнение члена комиссии, депутата Государственной думы Юрия Савельева, из которого следует, что взрывы в захваченной боевиками школе были вызваны действиями силовиков [22]. Однако на региональном уровне правила проведения депутатских расследований появились раньше, чем на федеральном. В 2002 г. был принят закон «О депутатских расследованиях на территории Калининградской области». Существенную роль в его появлении сыграл фонд «Региональная стратегия». Спустя два года аналогичный закон был разработан и принят в Московской области. Вступление в силу федерального закона привело к активизации регионального законотворчества: в 2006 г. был принят закон Брянской области «О депутатском расследовании», в 2007 г. - законы «О депутатском расследовании Законодательного Собрания Пермского края» и «О депутатском расследовании Курской областной Думы», а также законы Воронежской области и Еврейской автономной области «О депутатском расследовании» и закон Чеченской Республики «О парламентском расследовании», в 2008 г. - закон «О депутатском расследовании в Томской области» и закон Кабардино-Балкарской республики «О парламентском расследовании»; в 2010 г. - закон «О депутатском расследовании Законодательного Собрания Нижегородской области», в 2011 г. - закон «О депутатском расследовании Думы Астраханской области». В отдельных регионах институт депутатского расследования закрепляется не в специальном законе, а в законе о статусе депутата (например, статья 13 закона «О статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия», статья 16 закона «О статусе депутата Народного Совета Удмуртской Республики»). В ряде субъектов РФ законы о парламентском расследовании так и не были приняты, несмотря на усилия депутатов из оппозиционных «Единой России» фракций (такие попытки предпринимались в Ставропольском крае, в Санкт-Петербурге и в других регионах). Вместе с тем в Санкт-Петербурге с 2002 г. действует рамочный закон «О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», в котором закреплена возможность создания контрольной группы для проверки исполнения регионального законодательства и рассмотрения поступивших сведений о фактах коррупции. Следует согласиться с мнением В.В. Эмих, что предпочтительной формой регулирования является именно принятие отдельного закона субъекта Российской Федерации о депутатском (парламентском) расследовании [23]. Региональное законодательство о депутатских расследованиях строится на общих принципах и практически не отличается от субъекта к субъекту. Во всех законах решение о создании депутатской комиссии по расследованию принимается большинством от списочного состава депутатов, однако в них по-разному определены инициаторы такого решения. Согласно Федеральному закону «О парламентском расследовании» с инициативой должна выступить группа депутатов численностью не менее одной пятой от состава верхней или нижней палаты. Аналогичная норма содержится в законах Пермского края и Курской области, близкая к ней по смыслу - в законе Томской области (здесь требуется инициатива не менее 10 депутатов). В ряде субъектов РФ, например в Астраханской и Воронежской областях, для инициирования вопроса о создании депутатской комиссии по расследованию требуется инициатива не менее одной трети депутатов. В законах, принятых до появления Федерального закона - в Калининградской и Московской областях, а также в законах Чеченской Республики и Брянской областей, -процесс инициирования создания комиссии по расследованию может быть начат всего пятью депутатами регионального парламента. На наш взгляд, такой подход является оптимальным, поскольку даже при недостаточном уровне соревновательности в парламенте он позволяет инициировать расследование при наличии предусмотренных в законе оснований. Однако наличие принятого закона не влечёт автоматически применения его положений на практике. Так, на федеральном уровне после принятия специального закона была создана всего одна комиссия парламентского расследования - после аварии на Саяно-Шушенской ГЭС. В феврале 2014 г. в Государственной думе по инициативе фракции КПРФ была предпринята попытка создания парламентской комиссии в отношении Анатолия Сердю-кова вскоре после распространения в СМИ информации, что бывший министр обороны «попал под амнистию». Эта инициатива была поддержана фракциями «Справедливой России» и ЛДПР, за нее проголосовали и два члена «Единой России», в итоге за создание комиссии высказались 214 депутата Государственной думы, т.е. решение не было принято [24]. На региональном уровне ситуация отличается в разных регионах. В Калининградской областной думе накоплен большой опыт создания депутатских комиссий по расследованию. Так, например, в марте 2014 г. проводилось депутатское расследование на территории Багратионовского района Калининградской области по поводу хищения средств, предназначенных для создания мелиоративной системы [25]. Проблема злоупотреблений при строительстве очистных сооружений уже была предметом депутатского расследования в 2013 г., результатом стало вскрытие фактов неправомерного расходования десятков миллионов рублей. Но, по оценке депутатов, результаты расследования никак не повлияли на деятельность следственных органов, которые не усматривают оснований для возбуждения уголовного дела [26]. Можно отметить также проблему доступа к результатам депутатских расследований. Так, результаты расследования фактов нарушения законодательства при распоряжении кредитом DresdnerBank, а также имуществом Регионального фонда развития и ЗАО «Балтптицепром», проведенного в 2006 г., оказались засекреченными, поскольку содержали коммерческую тайну и служебную переписку [27]. Материалы расследований далеко не всегда размещаются на сайтах представительных органов. Но существуют и удачные решения. Например, в Свердловской области еженедельно выходит специальная телевизионная программа «Депутатское расследование» [28]. В качестве основных недостатков регулирования проведения депутатских расследований можно назвать: - ограниченный перечень событий, подлежащих парламентскому рас- 1 следованию ; - отсутствие механизма учета результатов проведенных расследований; - недостаточный уровень прозрачности деятельности депутатских комиссий по расследованию. Предметом серьезного политологического анализа должны стать существующие различия в подходах к организации и проведению парламентских расследований в субъектах РФ, а также вопрос об учете предложений депутатских комиссий об устранении выявленных нарушений и причин и условий, способствовавших их совершению. 2. Счетные палаты Переходя от временных депутатских комиссий к постоянно действующим контрольным органам, создаваемым депутатскими ассамблеями, мы должны, прежде всего, обратить внимание на Счетную палату, созданную в соответствии с Конституцией РФ при Федеральном Собрании. Деятельность Счетной палаты направлена на проведение контрольно-аналитических мер в отношении намечаемых, осуществляемых и уже произведенных государственных расходов, иначе говоря, это контроль исполнения бюджета, причем не столько с формальной, сколько с сущностной стороны. Так, в ее функции входит, например, оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Поэтому в составе Счетной палаты РФ создаются различные специализированные структуры, к ее работе привлекают специалистов высокого класса, способных реализовать очень серьезный уровень сущностного контроля финансовых потоков, разумности запланированных расходов. В субъектах Российской Федерации региональные парламенты также создают свои палаты для контроля обоснованности бюджетных расходов, на уровне краев и областей примерно в двух третях случаев они носят название контрольно-счетных палат, а в оставшейся трети - просто счетные палаты. Что касается республик в составе РФ, то соотношение меняется на 50:50. При этом встречаются и такие единичные названия парламентских органов финансового контроля, как Государственная счетная палата Республики Марий Эл, Государственный контрольный комитет Удмуртской Республики. В отличие от законов о депутатском расследовании, законы о счетных (контрольно-счетных) палатах существуют во всех субъектах РФ, и в соответствии с этими законами такие палаты созданы и активно работают. Несмотря на различия названий, все счетные и контрольно-счетные палаты действуют сходным образом, выявляя в своих докладах и отчетах проблемные места или явные нарушения в бюджетно-финансовой сфере. Предпринимать же конкретные действия на основе докладов счетных палат должны уже другие органы - депутатские ассамблеи, прокуратура, другие государственные контрольные структуры. Как и в случае парламентских комиссий по расследованиям, важной характеристикой счетных палат является процедура их создания, в этом случае - процедура назначения их руководства. Это особенно важно, так как счетные палаты создаются для постоянной работы, как правило на долгие годы. На федеральном уровне счетная палата создается решениями обеих палат - председатель палаты назначается решением Государственной думы на срок 6 лет, а его заместитель -решением Совета Федерации также на срок 6 лет. В субъектах РФ этот срок может различаться, но он всегда превышает срок полномочий ассамблеи, так, например, в Республике Татарстан и в Калининградской области счетные палаты создаются на 6 лет, а в Астраханской области и Санкт-Петербурге - на пять лет. Следующим важным аспектом является круг субъектов выдвижения кандидатур в счетные палаты. В региональном законодательстве в подавляющем большинстве случаев правом выдвижения кандидатов на пост председателя этих палат обладают председатель депутатской ассамблеи, группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов, а также глава субъекта РФ. На наш взгляд, это вполне оправданная процедура создания органа государственной власти, призванного осуществлять парламентский контроль в бюджетно-финансовой сфере. Похожая процедура выдвижения кандидатов существовала изначально при назначении руководства Счетной палаты РФ, однако затем в первой половине 2004 г. в Государственную думу были внесены поправки в закон «О Счетной палате», в соответствии с которыми кандидатуры председателя Счетной палаты и его заместителя вносились Президентом РФ, который делал свой выбор из трех кандидатур, предложенных ему обеими палатами Совета Федерации. Если же эти палаты не поддержат эту кандидатуру, Президент может вносить затем уже свою собственную. Такие поправки, по сути делающие Счетную палату органом не парламента, а Администрации Президента и очень похожие на введенную полгода спустя процедуру назначения губернаторов субъектов РФ, сначала вызвали протест в Совете Федерации, который даже их отклонил [29], но затем были все-таки приняты. В этой связи можно предположить, что на примере Счетной палаты была апробирована процедура, которая в этом же году была успешно использована для фактической отмены выборов глав субъектов РФ. В результате в России создана целая система счетных палат, которые, не имея узаконенной соподчиненности, активно взаимодействуют друг с другом. Основой такого взаимодействия стали договоры о сотрудничестве, которые Счетная палата РФ заключила со всеми счетными и контрольно-счетными палатами субъектов РФ. Подобные договоры заключены Счетной палатой РФ практически со всеми министерствами, агентствами и службами Правительства РФ, а также со многими исследовательскими организациями. Счетные палаты осуществляют контроль в ходе подготовки законопроектов, связанных с формированием и исполнением бюджета. На этом этапе с учетом рекомендаций палат производится корректировка бюджета с точки зрения выполнения бюджетных посланий Президента, указов главы государства, представленные законопроекты оцениваются на соответствие требованиям действующего законодательства и принципам формирования бюджета. Результаты бюджетного анализа отражаются в заключениях. Помимо участия в законотворческом процессе, палаты осуществляют контроль исполнения бюджетных обязательств и занимаются выявлением конкретных нарушений. Так, Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга проводит ежемесячный анализ положения дел в бюджетно-финансовой сфере и по результатам готовит доклад губернатору. Кроме того, о результатах мониторинга исполнения бюджета и рекомендациях по совершенствованию этого процесса информируется Законодательное собрание Санкт-Петербурга. Также палаты принимают участие в управлении государственным долгом. Анализ Отчета о деятельности Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга за 2013 г. показывает, что выработанные рекомендации не только рассматриваются, но и учитываются при формировании бюджета (осуществляется оптимизация бюджета, исключаются неправомерные расходы и др.). Деятельность палаты позволяет выявить системные проблемы, такие как увеличение расходов бюджетов, не подтвержденных обоснованиями, недостаточная сформированность нормативно-правовой базы, выделение значительных финансовых средств в конце года, недостоверность бухгалтерской отчетности, отсутствие контроля за выполнением работ со стороны государственных заказчиков, нецелевое использование бюджетных средств. Безусловно, такая деятельность оказывает влияние на формирование повестки региональных парламентов. Однако представляется достойным внимания вопрос о последствиях для нарушителей бюджетно-финансового законодательства и об обеспечении системных изменений. Проблема эффективности деятельности счетных палат и конкретных мер, принимаемых уполномоченными органами, заслуживает отдельного серьезного анализа.

Скачать электронную версию публикации