The parliamentary system in modern Russia: Peculiarities and problems of implementation.pdf Парламентаризм зарождается и существует тогда, когда «появляется запрос на формирование новой модели социального развития, выработку и реализацию социально-экономической политики, способной обеспечить развитие на базе сочетания эффективности, справедливости, выравнивания социальных возможностей и сплоченности общества. Тем самым актуализируется вопрос о сближении власти и общества, когда власть действует как социально и политически ответственный институт, отражающий интересы большинства граждан и инициирующий такие политические решения и действия, касающиеся социально-экономического развития, которые общество активно принимает и поддерживает» [1. С. 104]. Центральное место в структуре парламентаризма занимает парламентское учреждение. Однако следует отметить, что наличие парламента - обязательное, но недостаточное условие для утверждения тезиса о существовании парламентаризма в политической системе общества. Для того чтобы парламентаризм имел прочную основу, должны быть соблюдены и другие условия, такие как «формирование парламента на основе свободного волеизъявления народа, его суверенность в системе властей, высокий уровень полномочий и компетенций парламента при решении вопросов законотворчества, государственного управления и т.д.» [2. С. 131]. Идеология парламентаризма в России с самого начала своего возникновения испытывает в отношении себя две усиливающихся крайности. Одну из них можно выразить как желание исполнительной власти в идеале свести роль парламентского учреждения к «говорильне», превратить его в орган полезный, но реально не участвующий в законотворческой деятельности, а другая крайность связана со стремлением исполнительной власти создать у общества иллюзию в восприятии парламента как главного органа государственной власти, если не исключительно единственного властного центра. 146 А.А. Керимов Серьезной проблемой для развития парламентаризма в России является и отсутствие доверия к нему со стороны общества. Несмотря на то, что институты парламентаризма формируются и функционируют в соответствии с реально действующими нормативно-правовыми актами, общество всерьез не рассматривает их в качестве выразителя общенациональных интересов. Результаты социологического опроса, представленные ВЦИОМ (на ноябрь 2017 г.), свидетельствуют о том, что деятельность Государственной Думы и Совета Федерации одобряют 51,3 и 56,3% респондентов, в то время как деятельность президента оценивают положительно 83% респондентов (председателя правительства - 54%, правительства - 58,8%) [3]. Данные социологического опроса позволяют выделить ряд особенностей, которые отражают отношение общества к парламенту и депутатам. Во-первых, в общественном восприятии складывающийся образ парламента и депутатов явно несамостоятелен, парламент рассматривается лишь как инструмент в руках исполнительной власти для выполнения ее воли. Во-вторых, отношение к парламенту и депутатскому корпусу по совокупности содержательных оценок весьма противоречиво. В-третьих, в обществе бытует мнение о невозможности создания полноценного органа народного представительства. Современный российский парламентаризм во многом напоминает черты западных моделей парламентаризма. Однако его последующая эволюция привела к появлению ряда свойств, не присущих западным традициям парламентаризма. Российский парламентаризм существует на фоне сильной президентской власти. Российскую модель парламентаризма можно отнести к авторитарной, построенной на ограничении власти парламента и одновременном усилении власти президента. В треугольнике «парламент - президент - правительство» парламенту и правительству отводятся второстепенные роли, и порой они превращаются в технические органы, принимающие к утверждению и исполнению решения президента. Если парламент в 90-е гг. прошлого столетия - в начале своего существования выступал как оппонент исполнительной власти, то со временем он превратился в ее придатка. Особенности российского парламентаризма, отличающие его от западноевропейского, связаны с его специфическими социальными основаниями. На Западе формирование базовых элементов и ценностей, необходимых для развития парламентаризма, происходило постепенно, а в России в условиях дес-потической/авторитарной власти и существования общины этот процесс шел крайне медленно, иногда в его развитии наступали периоды стагнации. Тяжелые социально-экономические условия не позволяли народу следовать принципам свободы, в результате чего в стране сложились отличные от западноевропейских обществ особый менталитет, система представлений о народовластии, социальной справедливости. На фоне сакрализации верховной власти в обществе слабо развивались представления о возможном участии в управленческом процессе и народных представителей. Ситуация с развитием парламентаризма в современной России усугубляется еще по той причине, что в начале 1990-х гг. западный опыт парламентаризма был перенесен на российскую почву механически, без учета особенностей развития западных обществ. Отмечая данную специфику российской трансформации политической системы, Л.Н. Тимофеева констатирует, что «политическую модернизацию можно определить, как формирование, разви- Парламентаризм в современной России: особенности и проблемы реализации 147 тие и распространение современных политических институтов, практик. При этом под современными политическими институтами и практиками следует понимать не слепок с политических институтов стран западной демократии, а те политические институты и практики, которые в наибольшей степени способны обеспечивать адекватное реагирование и приспособление национальной политической системы к изменяющимся условиям, к вызовам современности. Эти институты и практики могут соответствовать моделям современных демократических институтов или отличаться в различной степени: от отвержения „чужих“ образцов до принятия формы при ее наполнении изначально несвойственным ей содержанием» [4. С. 91-92]. Не отрицая ценность западного опыта, необходимо признать, что история парламентаризма не знает идеальных моделей, следовательно, усилия властей, ученых, общества должны быть направлены на поиск той модели, в которой могли бы быть синтезированы достижения мирового опыта с учетом исторических традиций российского общества. При этом необходимо отметить, что «строительство национальной модели демократии предполагает разумный баланс между потребностями общества в обеспечении ответственного и эффективного властвования и возможным использованием современных технологий политического управления при внимательном и бережном отношении к традиции, культуре и историческому опыту» [5. С. 38]. На особенность современного российского парламентаризма, безусловно, влияет и фактор практического отсутствия преемственности в его становлении. Очевидно, все явления имеют корни в прошлом, которые исторически трансформируются в более совершенные формы с учетом потребностей общества на каждом этапе. Подобная связь времен позволяет рассматривать все явления в единой исторической динамике и перспективе, но относительно России эта парадигма не работает, в результате чего процесс развития парламентаризма приобретает хронически запоздалый характер. Возникает закономерный вопрос: должна ли Россия стремиться к воспроизводству пройденного передовыми странами пути, вернуться к традициям сословнопредставительного парламентаризма или же обратиться к опыту Советов советской эпохи? Естественно, парламентаризм является итогом долгого эволюционного развития политической системы общества. В этом процессе главная сложность российского парламентаризма заключается в поисках и создании механизмов по развитию и реализации на практике основополагающих элементов этого института, их вживлении в политическую систему и социальную ткань общества. В отличие от западноевропейских парламентов российский парламент не обладает достаточными полномочиями по контролю над исполнительной властью. При сложившейся биполярной системе в исполнительной власти глава правительства хотя и несет юридическую ответственность перед парламентом, но фактически его политическая судьба зависит от личной благосклонности к нему президента. Таким образом, парламент лишен возможности оказать воздействие на исполнительную власть. В таком случае единственным каналом осуществления опосредованного общественного контроля над правительством остается только участие в выборах президента, выборы же в парламент лишаются легитимности и в восприятии народа превращаются в «борьбу бюрократических кланов за доступ к государственному бюдже- 148 А.А. Керимов ту, замаскированную под электоральный процесс и использующую избирателей для сохранения все той же власти» [6]. Очевидно, недееспособный парламент не может противопоставить альтернативы правительственной политике, и поэтому он превращается во второстепенный орган государственной власти. Действующее избирательное законодательство практически не оставляет шансов на образование закрытой парламентской оппозиции. Парламент не располагает возможностью смены курса правительства. Такое положение не стимулирует процесс создания сильной партийной системы. В результате выборы в парламент приобретают личностный характер, подменяя собой столь необходимую для развития парламентаризма конкуренцию политических партий на основе борьбы системы представлений и ценностей. Сужение сферы компетенций парламента ведет к ущемлению прав избирателей и нарушению принципа народовластия. Начальным шагом в преодолении негативных проявлений в этой сфере могло бы стать активное привлечение политических партий к формированию правительства. Безусловно, российские партии, исходя из их сегодняшнего состояния, с трудом могут претендовать на статус сильной, работающей партии, располагающей обширной социальной базой. Но их участие в формировании правительства, последующее введение принципа парламентской ответственности правительства перед парламентом со временем могут привести к упорядочению политических интересов, усилению влияния и авторитета партий в обществе и в конечном счете к созданию системы необходимых условий для развития парламентаризма. Не менее важная особенность современного российского парламентаризма выражается в специфике процесса его институциализации. По формальным признакам этот процесс происходит на легитимной основе в соответствии с действующей нормативно-правовой базой. Однако взаимоотношения внутри политической системы построены таким образом, что парламент, политические партии лишены возможности оказания на этот процесс решающего влияния. Роль и значение парламента и политических партий в таких условиях снижаются, в процессе мобилизации электората задействуются неформальные практики, включающие административную мобилизацию, подкуп, коррупцию и т.д. В результате парламент, сформированный на основе нелегитимных технологий и при доминировании партии власти, превращается в орган по утверждению решений президента и правительства и лишается своего основного предназначения как представительного и законодательного органа. Еще одна особенность современного российского парламентаризма определяется господствующим в парламенте эмоционально-психологическим климатом, на который влияет конституционный дисбаланс в полномочиях между законодательной и исполнительной властями. Отсутствие необходимого равновесия в балансе прав и полномочий создает неблагоприятный эмоциональный фон, что не может не отразиться на деятельности депутатов, которые опасаются досрочного роспуска парламента, что обусловливает их склонность к компромиссам, воздержанию от резких шагов во взаимоотношениях с исполнительной властью. Парламентская активность, не согласованная с исполнительной властью, воспринимается с недоверием и наталкивается на серьезное противодействие со стороны исполнительной власти. Парламентаризм в современной России: особенности и проблемы реализации 149 Последняя, располагая внушительными рычагами влияния через контролируемые ею СМИ, создает в массовом сознании искаженный образ парламента как бесполезного и обременительного органа, являющегося лишь дополнительным источником социально-политической напряженности. В таких случаях возрастает угроза роспуска парламента. В 1990-е гг. СМИ сыграли деструктивную роль в отношении парламентаризма. Они провоцировали недоверие к самой идее парламентаризма, содействовали гражданской пассивности населения. В результате воздействия СМИ на общественное сознание такие основополагающие демократические ценности, как политическая культура, идеи гражданского общества, политические права личности, соблюдение и защита этих прав, межпартийная борьба, парламентское общение политических лидеров, нивелировались и подменялись понятиями «национальные интересы», «патриотизм», а понятия «парламентские дискуссии», «свобода слова», средствами массмедиа преподносились как ненужные, лишенные смысла конструкции, отвлекающие общество и власть от решения насущных проблем. В итоге подобное негативное влияние на общественное сознание стало причиной дискредитации идей народовластия, которая привела к отчуждению власти от общества, породила недоверие к политической элите, создала условия для массового волеизъявления в пользу лица, наделяемого качествами национального лидера, олицетворяющего защиту, порядок и безопасность [7. С. 126-127]. Как уже отмечалось, парламентаризм предполагает доминирующую роль парламента в системе государственного управления жизнью общества. Следовательно, о наличии полноценного парламентаризма правомерно говорить лишь в том случае, если парламент наделен правом законотворчества, формирования правительства и контроля над ним; формирование системы высшей власти зиждется на принципе разделения властей, четком распределении законодательных и исполнительных функций, наличии системы сдержек и противовесов. Однако российская практика показывает, что из вышеперечисленных основных парламентских функций реализуется одна - законотворческая, а контрольная функция выполняется только в рамках, дозволенных исполнительной властью. Отмечая роль и значение парламентского контроля в деле обеспечения институциональной эффективности парламента, российский эксперт по вопросам парламентаризма В.Н. Колесников подчеркивает, что «парламентский контроль представляет собой ключевое звено в системе сдержек и противовесов между законодательной и исполнительной ветвями власти, тем самым исключает возможность узурпации всех полномочий по управлению одной из ветвей власти; парламентский контроль за деятельностью правительства можно считать инструментом политической и правовой ответственности должностных лиц органов исполнительной власти перед государством и обществом; посредством парламентского контроля за деятельностью правительства повышается качество принятых исполнительной властью решений» [8. С. 172]. В данном контексте достаточно упомянуть о том, что на заре английского парламентаризма парламентское учреждение рассматривалось не в качестве законодательного органа, а как органа, осуществляющего контроль над расходами короля. Одной из главных проблем на пути становления демократической версии парламентаризма в России является нежелание исполнительной власти рас- 150 А.А. Керимов ставаться с колоссальным объемом полномочий, определяемых Конституцией. Доминирует также идея, согласно которой Россия может и должна управляться сильной единоличной властью. Реализация данной идеи в истории Российского государства, безусловно, неоднократно демонстрировала свою эффективность, но необходимо понимать и другое: наличие единоличной, слабо контролируемой власти в политической системе общества свидетельствует о низком уровне политической культуры граждан и по мере политического «взросления» населения в подобных обществах могут произойти определенные социально-политические процессы, в результате которых может произойти изменение формы правления и даже политического строя в государстве. «Затруднение присутствия в политическом процессе для исключенных акторов в рамках официальных „правил игры“ значительно активизирует их творчество в неофициальном секторе. Появление ограничений на присутствие в политическом процессе для исключенных акторов, по сути дела, провоцирует радикализацию их политического творчества и дальнейшее расширение как объемов протестных поверхностей, так и форм, с помощью которых доносится политическое сообщение» [9. С. 118]. Следовательно, общество и власть должны понимать, что для построения «процветающей демократической страны когда-нибудь придется преодолеть собственные традиции и, в конце концов, построить дееспособный парламент, работающий в режиме реального разделения властей, способный сотрудничать с исполнительной властью и контролировать ее» [10. С. 421]. Полноценный парламентаризм невозможен и без развитого гражданского общества. Как показывает опыт демократических стран, в отношении парламента гражданское общество выполняет ряд функций. Во-первых, через институты выборов и СМИ гражданское общество оказывает существенное влияние на партийно-политический состав парламента. У граждан появляется реальная возможность получать достоверную информацию о претендентах на депутатские мандаты и в ходе выборов контролировать сам электоральный процесс. Во-вторых, через СМИ и различные коммуникационные каналы гражданское общество осуществляет контроль за деятельностью парламента. В-третьих, институты гражданского общества при развитых демократиях имеют возможность участвовать в законотворческой деятельности. Таким образом, парламентаризм выступает как открытая система, существование которой зависит и от того, насколько данная система будет адекватно реагировать на вызовы современности. Очевидно, современный российский парламентаризм нуждается в реформировании и мерах по улучшению его качественного состояния, повышению его легитимности и превращению в действенный орган народного представительства и законодательства. Для решения данных проблем можно предложить следующее: - усиление представительской функции через развитие политических партий и превращение их в эффективных выразителей интересов социальных групп: партии должны брать на себя функции посредника между обществом и политической властью, дееспособный парламентаризм невозможен без сильных политических партий и наполнения их представительной функции новым содержанием; - расширение и качественное наполнение содержания законодательной функции: в своей деятельности парламент должен исходить из того, что в Парламентаризм в современной России: особенности и проблемы реализации 151 эпоху крупных преобразований общество и государство остро нуждаются в новой системе права и нормативно-правовых актов, поэтому парламент в первую очередь должен выработать и предложить обществу глобальную, определяющую вектор развития общества на перспективу концепцию законодательства, учитывающую интересы всех социальных групп; - расширение и усиление контрольных функций парламента: парламент, как принято в демократических странах, призван служить противовесом исполнительной власти, потребность в усилении контрольных функций парламента вытекает из логики и природы существующего сегодня в России авторитарного режима, исчерпание потенциала которого может привести к столкновению общества с трудноразрешимыми проблемами; - в целях преодоления доминирующего положения исполнительных органов относительно парламента представляется целесообразным введение принципа коллективной и персональной ответственности министров перед парламентом, а также внедрение практики назначения и освобождения их от занимаемых должностей при непосредственном участии депутатов или комиссий, формируемых из представителей партий, представленных в парламенте; - модернизация парламентаризма невозможна без совершенствования и оптимизации структуры самого парламента, повышения эффективности деятельности и личной ответственности депутатов, неукоснительного соблюдения членами парламента законов, регламента и внутреннего распорядка, создания благоприятных условий для активного участия депутатов в работе парламента, обеспечения депутатов всеми документами, статистическими данными, необходимыми в парламентской деятельности, создания условий для осуществления парламентских расследований, введения практики регулярной отчетности депутатов перед своими фракциями; - с целью восстановления доверительного отношения к парламенту со стороны населения необходимо максимально обеспечить его информационную открытость: граждане должны иметь возможность своевременно получать информацию о парламентской деятельности, с этой целью парламент должен налаживать сотрудничество с авторитетными медиаканалами, которые должны объективно освещать парламентскую деятельность, информационная открытость сделает парламент более прозрачным и менее контролируемым со стороны исполнительной власти; - применение принципа «империале» при подсчете голосов, как представляется, не вполне соответствует духу демократии: голоса, отданные за партии-аутсайдеры, в конечном итоге перераспределяются между партиями, победившими на выборах, использование данного метода на практике ведет к грубому нарушению принципа представительства в парламенте; - немаловажную роль среди мер по улучшению имиджа парламента могло бы сыграть принятие закона о лоббистской деятельности: такой закон мог бы перевести практику лоббирования интересов в цивилизованное русло и тем самым оградить парламент от излишнего внешнего влияния на него различных групп давления; - при выборах в парламенты любого уровня должен быть применен принцип прямых выборов: необходимо менять систему формирования Совета Федерации и либо перейти к выборному принципу, либо вернуть прежнюю 152 А.А. Керимов схему, когда верхняя палата парламента была представлена главами исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации; - существующая практика свободного мандата освобождает депутата от обязанности выполнения наказов избирателей и юридической ответственности перед ними: для выполнения депутатами своих представительских функций необходимо введение императивного мандата, предусматривающего возможность досрочного отзыва депутата. Безусловно, данное предложение требует глубокой проработки, а в случае его принятия должны быть соблюдены и интересы развития партийной системы; - в условиях глобализации национальные парламенты утрачивают свое общественное признание, и для повышения их авторитета и нивелирования влияния наднациональных организаций и учреждений на парламентские учреждения необходимо создание механизмов, которые могли бы установить контроль над деятельностью международных организаций и учреждений. Одним из направлений влияния на политику подобных организаций могло бы стать упрочение межпарламентских связей, предусматривающее интенсификацию коммуникаций между национальными парламентами.

Скачать электронную версию публикации