Political Strategies of Anti-Drug Management: The Case of the Federal Drug Control Service of Russia.pdf Дискуссии в мировой и отечественной науке по поводу оборота и потребления наркотиков имеют довольно долгую историю. Феномен наркопотребления неоднократно концептуализировался в рамках различных философских, политико-экономических и социологических подходов. Тем не менее проблемам практик мотивации механизма принятия политических решений в сфере управления реальной наркоситуацией до сих пор уделяется явно недостаточно внимания. Актуальности теме добавляет и то обстоятельство, что уровень наркопотребления в России является индикатором стабильности и эффективности социально-политического порядка, определенным элементом процесса политической легитимации власти, призванной поддерживать общественный порядок и безопасность. Символическое структурирование границ наркопотребления в условиях, когда «разнообразные социальные наркопрактики в современном российском обществе приобретают институциональные характеристики» [1. С. 68], трансформируется в дискурс политической легитимации «потребителей наркотиков, озабоченных формированием таких механизмов саморегуляции при употреблении, которые позволяли бы оставаться не только „социально сохранным“ в семье и на работе, но и быть успешным человеком» [2]. В ряде исследований утверждается, что о распространенности потребления тяжелых наркотиков (опиатов) Россия во второй половине 2000-х гг. занимала третье место в мире, уступая только Афганистану и Азербайджану и опережая по этому показателю США - в 2,5 раза, Великобританию - в 1,8, Францию - в 2,9 и Китай - в 5,6 раза. Влияние потребления наркотиков на уровень показателя DALY (оценка совокупного негативного воздействия заболеваний на продолжительность Политические стратегии антинаркотического управления: кейс ФСКН России 207 жизни и длительность трудоспособного возраста) в России в 2-3 раза выше, чем в США, Западной Европе, Японии и Китае [3. С. 115]. Определенная амбивалентность российской антинаркотической политики связана в том числе и с особенностями восприятия политическими акторами общественного антинаркотического дискурса (мировоззренческого и репрессивно-технологического). Из табл. 1 хорошо видно, что более половины российских респондентов не выразили оптимизма по поводу эффективности борьбы с наркоугрозой, отмечая увеличение за последние годы числа зависимых от наркотиков, а на вопрос о сокращении числа наркоманов положительно ответили только 18%. Таблица 1. Мнения россиян о динамике численности зависимых от наркотиков, 20-21 июня 2017 г., % По вашему мнению, в России за последние несколько лет людей, принимающих наркотики, стало больше, меньше или их столько же, сколько было раньше? (Закрытый вопрос, один ответ, %) Вариант ответа Все опрошенные Есть знакомые, употребляющие наркотики Возможно, есть знакомые, употребляющие наркотики, но точно не известно Нет знакомых, употребляющих наркотики Стало больше 52 68 48 50 Осталось столько же 13 11 14 14 Стало меньше 18 15 23 18 Затрудняюсь ответить 17 6 15 18 Комментируя данные упомянутого опроса ВЦИОМ 2017 г., К. Родин отмечает, что «мы видим, что в обществе растет запрос к государству на формирование набора конкретных мер по профилактике и борьбе с наркоманией, и это устойчивый тренд на протяжении уже более 10 лет. Рост обеспокоенности в первую очередь связан с тем, что россияне в подавляющем большинстве говорят об усилении тенденции по распространению этого явления. Неудивительно, что в данной ситуации формируется установка на ужесточение мер вплоть до введения уголовной ответственности за употребление наркотиков» [4]. Базовым фактором, влияющим на приобретение антинаркотической политики стратегического измерения, является видение политическими акторами субстанциональных ценностных оснований восприятия обществом и элитами проблемы наркотизма. Фиксируя особенности процесса современной институционализации наркопрактик, ряд исследователей отмечают в России рост «серого поля» наркозависимых, умеющих маскировать потребление, являющееся в общественном мнении «личным делом каждого», распространение в СМИ идентификационных моделей позитивного отношения к наркопрактикам и наркодизайнерским экспериментам с так называемыми легкими наркотиками, появление новых моделей «статусного» и «рекреационного», «безопасного» наркопотребления при социальном безразличии к производству и распространению наркотиков [5]. Здесь важно заметить, что «новая российская элита» всегда стремилась к созданию «специальных пространств для неформальных переговоров, торгов, соглашений, принятия решений. В практике остались старые - баня, охота, рыбалка, но возникли и новые - элитные клубы» [6. С. 36]. Неслучайно социологи фиксируют специфический социальный состав субъектов статусного А.В. Алейников, А.Н. Сунами 208 (представители верхнего среднего класса, состоятельные люди, «золотая молодежь») и рекреативного наркопотребления (молодежь, работающие профессионалы) [7. С. 137]. Однако показательны в этом отношении данные (табл. 2), четко свидетельствующие о негативной реакции населения на предложения о легализации некоторых наркотиков и разрешении их свободной продажи и употребления. Таблица 2. Мнения россиян о возможности легализации реализации «мягких» наркотиков, 20-21 июня 2017 г., % Существует точка зрения, что слабые, «мягкие» наркотические вещества не опасны для здоровья и могут также свободно продаваться и употребляться, как табак и алкоголь. Согласны ли вы с этим или нет? (Закрытый вопрос, один ответ, %) Вариант ответа 2004 г. 2010 г. 2014 г. 2017 г. Скорее согласен 9 7 7 6 Скорее не согласен 85 90 89 93 Затрудняюсь ответить 6 3 4 1 Примечание. Источник: [4] С. Хилгартнер и Ч. Боск сформулировали важный методологический посыл: «Социальным проблемам (и функционерам, которые их выдвигают и поддерживают) приходится конкурировать в ходе этих взаимодействующих процессов как за то, чтобы быть включенными в публичную повестку дня, так и за то, чтобы остаться в ней. Успех или неудача в этой борьбе необязательно связаны непосредственным образом с числом людей, которых затрагивает проблема, степенью вреда (измеряемой посредством определенного набора критериев) или какими-либо другими независимыми переменными, которые, как предполагается, являются показателями важности проблемы» [8. С. 78]. В их известной концепции публичных арен определены требования, которым должна соответствовать социальная проблема для того, чтобы быть в «повестке дня» - интенсивная конкуренция за основное пространство, потребность в драматичности и новизне, опасность насыщения, ритм организационной жизни, культурные акценты и политические пристрастия. Надо сразу же отметить, что подходы, к которым прибегают страны с тем, чтобы справиться с проблемой наркотиков, остаются весьма разнообразными. Все реализуемые в различных странах типы антинаркотической политики принято сводить в три группы. К первой можно отнести «жесткую политику абсолютной нетерпимости» активного вмешательства государства в наркоситуацию, при которой законодательство в отношении распространителей наркотиков максимально ужесточено, и к ним применяются самые суровые репрессивные средства, вплоть до смертной казни. Ко второй группе «жесткого контроля» относятся государства, осуществляющие строгий надзор за оборотом наркотиков, но без крайних мер. И, наконец, «либеральная» модель, основанная на том, что в отношениях между властями и подданными наркопотребление является личным делом индивида, а моральные и социальные границы легитимного и нелегитимного удовольствия изменены, нацелена на «уменьшение вреда» наркотиков посредством легализации некоторых (так называемых легких, социально одобряемых) из них и разработку программ снижения отрицательных последствий употребления «наркотиков неприемлемого риска» [9; 10. С. 50-57]. Политические стратегии антинаркотического управления: кейс ФСКН России 209 В трактовке политических стратегий в сфере наркопотребления мы опираемся на исследовательскую программу Питера Ибарры и Джона Китсьюза [11. С. 55-114], опираясь на которую можно выделить стратегии «депробле-матизации ситуации», «декларации бессилия», «затрат», «опровергающих историй». Рассмотрим их более подробно. Типичная политическая стратегия «депроблематизации ситуации», в сущности, блокирует активное исправление наркоугрозы («государство не может заставлять человека»). Так, М. Фридман еще в 1991 г. утверждал, что по всем аспектам проблематики наркопотребления добавить что-то новое уже трудно, а единственным вопросом, не вызывающим возражений, является необходимость дополнительного финансирования на соответствующие исследования [12. P. 53-67]. Одна из распространенных стратегий - «декларация бессилия». Примером является позиция общественной «Глобальной комиссии по вопросам наркополитики»: «война с наркотиками проиграна с разрушительными последствиями для личности и общества по всему миру» [13]. Однако такой вывод вряд ли может считаться вполне убедительным и вызывает по меньшей мере удивление. В частности, в некоторых скандинавских странах, чей опыт, основанный на запрете потребления, давно заслужил высокую оценку мирового сообщества [14]. Для «стратегии затрат» характерны несколько иные положения. Так, осуществляя социально-экономическую реконструкцию политико-управленческих задач «безопасной наркополитики», известный американский экономист либертарианского направления Б. Пауэлл пытается доказать, анализируя издержки «войн» с производителями, поставщиками и потребителями наркотиков, что они дают противоположный эффект, а запреты не сокращают уровень насилия [15]. Таким образом, исходная точка фокусируется на тезисе о том, что выгоды не компенсируют издержек запрета на наркотики, а «драконовские меры» безжалостных репрессий не только неблагоразумны, но и недальновидны. Многочисленные сторонники «стратегии опровергающих историй», которую П. Ибарра и Д. Китсьюз иллюстрируют следующим примером: в ответ на утверждение о том, что курение - это проблема, поскольку вызывает рак, могут ответить: «Мой дед выкуривал по две пачки сигарет в день и дожил до 80 лет», - ссылаются на опыт Португалии. Там впервые в 2001 г. по всей стране были созданы государственные центры по детоксикации и психологической реабилитации наркозависимых, декриминализированы все виды наркотиков, а «комиссиям по разубеждению» предоставлено право принимать за хранение превышенного количества запрещенного вещества ряд административных мер - от штрафа и лишения государственных пособий до запретов занятия должностей, предполагающих ответственность за чужую жизнь, и выезда за рубеж. В результате в разы сократилось количество случаев заболевания ВИЧ среди наркоманов, смертей от наркотиков и уголовных дел, связанных с наркопреступлениями. «Бюджетный маневр» позволил перенаправить средства от силовых мер (время и ресурсы правоохранительных органов) на развитие реабилитационных и заместительных программ, что, по мнению ряда исследователей, привело к очень важному результату - сокра- А.В. Алейников, А.Н. Сунами 210 щению наркопотребления в ключевой возрастной прослойке от 15 до 24 лет [16]. В последнее время основным трендом развития западной нарко политики считается переход от действий, направленных на сжимание наркорынка, к политике его регулирования с целью «снижения вреда» [17. С. 382]. Проецируя упомянутые модели антинаркотической политики на российский опыт, С.Н. Смирнов утверждает, что «Россия и в предметном поле незаконного оборота и потребления наркотиков, как и во многих других предметных полях социально-экономической жизни, не имеет некоторого “типового” лица» [18. С. 106-107]. Есть все основания полагать, что основной проблемой институционализации антинаркотической политики в России является неотфиксированность и непостоянство ее вектора, включая неустойчивость институциональной среды и организационных структур. Указывая на различие двух форм государственной власти (деспотической и инфраструктурной), Майкл Манн связывал вторую со способностью государства к проникновению в гражданское общество, к его координации своей инфраструктурой [19]. Кейс, который мы собираемся здесь разобрать, является скорее вариантом демонстрации обратной практики, которую можно обозначить как про-блематизация очевидности. В случае борьбы с наркотиками это выразилось в стратегии алармизма, привело к формированию восприятия реальной наркопроблемы как ценностного противостояния. Данный сюжет имеет принципиальное значение для понимания процессов антинаркотического управления в России. 5 апреля 2016 г. Указом Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» была упразднена Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков (далее ФСКН России), а ее функции были переданы в МВД РФ, где образовано Главное управление по контролю за оборотом наркотиков. Тем самым очередная страница в истории развития российской антинаркотической политики была перевернута. Образование в 2003 г. Государственного комитета РФ по контролю за оборотом наркотиков (прежнее название Службы) стало одним из ключевых моментов в дизайне новой антинаркотической политики Президента В.В. Путина. Ставшая, согласно этому решению, главным координатором борьбы с наркотиками в стране, новая структура все последующие годы определяла сущность государственной политики в отношении решения проблем, связанных с незаконным оборотом наркотиков. Соответственно, упразднение ФСКН России в определенном смысле должно означать, что служба не справилась с той ролью, которая была ей отведена. В то же время следует отметить, что за прошедшее с момента упразднения ФСКН России время это событие, по существу, так и не было осмыслено. Между тем облик новой антинаркотической политики так до конца и не определен. Необходимо отметить, что образование и упразднение ФСКН России нельзя рассматривать вне контекста общего исторического развития антинаркотической политики в постсоветскую эпоху. Как мы уже показывали Политические стратегии антинаркотического управления: кейс ФСКН России 211 в ряде предыдущих работ [20], антинаркотическая политика относится к такому виду направлений государственной политики, которую невозможно осуществлять силой одного или двух близких по функциям ведомств. Примечательно, что с момента своего образования ФСКН России сразу же взяла силовой курс в реализации государственной антинаркотической политики, не стесняясь прибегать к весьма жесткой риторике в отношении как своих оппонентов, так и партнеров по борьбе с наркотиками. Можно вспомнить так называемые кетаминовые дела ветеринаров, ужесточение отпуска обезболивающих препаратов - даже подчас очевидное отсутствие у нарушителей преступного умысла не сказывалось на позиции службы применить жесткие санкции в их отношении. Известно, что подобные политические стратегии в долгосрочной перспективе перестают «быть выгодными: отстранение потенциальных участников от обсуждения общественных проблем, деполитизация последних и несовершенство механизмов обратной связи приводят к тому, что под угрозой оказывается как техническая эффективность использования общественных ресурсов, так и результативность деятельности государства» [21. С. 46]. Также активно ФСКН России проявила себя в борьбе с пропагандой наркотиков, что и выразилось в претензиях к издательствам (например, «Амфора» и «Ультра-культура»), которые опубликовали книги, содержавшие, по заключениям экспертов, пропаганду наркотиков. Показательные действия службы в данном направлении, в целом законные и по факту справедливые, были исполнены столь топорно и без соответствующей подготовки общественного мнения, что вызвали бурю негодования по этому поводу. Немаловажным является и своеобразная, говоря языком Т.А. Ван Дейка [22], изначальная «мы-презентация» службы, в качестве которой выступали слова с определенной «правоохранительной» коннотацией: наркополиция, наркополицейские. Таким образом, с самого начала своей деятельности ФСКН России сформировала общественное мнение о себе как об исключительно силовом «репрессивном» органе. Роль службы в осуществлении иных аспектов государственной антинаркотической политики, которая, конечно же, не ограничивается только силовой борьбой с наркобизнесом, практически никак не реализовалась. Неслучайно в последнее время своего существования руководство службы предпринимало попытки выйти за пределы сформированного образа борца с наркотиками и предложить более авторский проект. Для этого ФСКН России необходимо было значительно либерализовать собственный подход к потребителям наркотиков и мелким сбытчикам - и руководство службы заговорило языком своих недавних оппонентов. Так, директор ФСКН России В.П. Иванов на последних для себя парламентских слушаниях по вопросу законодательства о наркотиках, состоявшихся в декабре 2014 г., отметил, что «в антинаркотической политике государства ярко выражен перекос в сторону карательной, репрессивной функции» [23]. Не увенчавшаяся успехом попытка ФСКН внедрения в традиционное поле Минздрава с Государственной межведомственной программой комплексной реабилитации и ресоциализации наркопотребителей была последней возможностью избавиться от имиджа исключительно спецслужбы и тем самым уберечь ведомство от расформирования. А.В. Алейников, А.Н. Сунами 212 Главную роль в этом сыграло то, что служба, задуманная как орган политического управления, практически с самого начала своего существования переродилась в традиционную силовую структуру, представляя собой орган, склонный скорее к жестким решениям и силовым обертонам в администрировании наркополитики, что и предопределило ее упразднение. Таким образом, политический антинаркотический курс тесно связан с процессами институционализации социальных порядков и, соответственно, относится к решениям, значимым для стабилизации общества.

Скачать электронную версию публикации