Implementation of Russia's State Ethnic Policy at the Municipal Level in Differentiated Ethnocultural Local Communi.pdf Введение Локальный (местный) срез опыта и проблем реализации государственной национальной политики в наименьшей степени освещается в статьях отечественных ученых. Ввиду наибольшей актуальности для науки исследований, направленных на выявление общих закономерностей социального и политического развития, частные аспекты слабо рефлексируются учеными по разным причинам, в том числе в связи с узкоспециализированной направленностью таких исследований. При этом известно, что настроение населения в сфере межнациональных отношений зависит как от общей обстановки в регионе, так и от опыта, полученного непосредственно в личном общении, обусловленного прежде всего ситуацией на локальной территории. Значимость изучения локальных управленческих практик обусловлена функциональным предназначением местной власти, выступающей первоисточником процесса регулирования межнациональных отношений в локальных сообществах, взаимоотношения в которых сказываются на общей оценке межнациональной ситуации и характере восприятия полиэтнического пространства. Безусловно, что культурные особенности предопределяют управленческую специфику и любая управленческая практика весьма уникальна для каждой территории, в перспективе сравнительный срез локальных исследований позволит выработать оптимальные управленческие стратегии в тесной взаимосвязи с этносоциальными трендами. Однако для этого необходимо активизировать отечественные исследования по данной теме. Целью статьи является определение степени значимости деятельности органов местного самоуправления по реализации задач государственной национальной политики России (ГНП) на примере Республики Саха (Якутия) (РС (Я)), приоритетных и второстепенных направлений при использовании возможных сопоставительных частей материала по организации деятельности в сфере гармонизации межнациональных отношений на местном уровне в Свердловской области, как наиболее подходящего сравнительного исследования в числе немногочисленных подобных публикаций. Обзор литературы Местное самоуправление (МСУ) с точки зрения его включенности в работу по реализации ГНП рассматривается в аспекте проблем оптимизации, совершенствования деятельности органов местного самоуправления. Особое внимание у исследователей занимают вопросы оценки деятельности органов местного самоуправления местным сообществом [1-3]. Определяется первостепенность работы и местных, и государственных органов власти, связанной с повышением общего социального благополучия населения и разработкой эффективных мер взаимодействия в системе «принимающее сообщество - мигранты» [2]. Представляются для анализа и дальнейшего обсуждения опыт и предложения по укреплению межнациональной солидарности на местном уровне [4-7]. Внимание уделяется проблемам активизации общественного самоуправления в работе органов МСУ, сотрудничества с некоммерческими организациями, повышения квалификации муниципальных служащих по реализации ГНП [6-11]. В целях совершенствования работы в сфере реализации ГНП предлагается разработка субрегионального атласа межнациональных и межэтнических отношений в муниципальных образованиях [12]. Тема соотношения государственной политики и политики местных сообществ весьма популярна в зарубежных исследованиях и касается анализа политики мультикультурализма в контексте проблем расизма и дискриминации, антимусульманских предрассудков [13]; поддерживается идея, что члены этнических меньшинств будут более благосклонны идентифицировать себя с новой национальной идентичностью, если их этническая идентичность будет публично поддержана («гипотеза мультикультурализма») [14]. В условиях «суперразнообразия» ввиду широкомасштабной миграции в европейских городах также актуальны вопросы соотношения национальной и местной политики, взаимодействия с мигрантами и активизации гражданского сообщества на местном уровне [15]. Материалы и методы В своем исследовании мы исходим из теоретико-методологического задела Центра исследования межнациональных отношений ИС РАН - ФНИСЦ РАН, прежде всего, инструменталистской методологии понимания этнических процессов и их циркуляции в обществе [16, 17]. Опираемся на теории конструирования социальной реальности и дискурса, с учетом существования агентов дискурса, где фактор этничности выступает инструментом и ресурсом для конструирования и коммуникации. Параллельно признаем: взаимосвязь культуры, институциональных процессов, социального развития [18]; существование особенностей регулирующего воздействия на сферу межнациональных отношений, этнокультурное многообразие в конкретном региональном сообществе [19]. Анализ сделан по данным социологического исследования автора: «Особенности реализации государственной национальной политики в РС (Я)» (2016 г.) с использованием метода экспертного опроса (n = 18, программа утверждена в секторе этносоциологических исследований ИГИи-ПМНС СО РАН). Экспертами выступили представители МСУ, в обязанности которых вменена деятельность по реализации ГНП, а именно заместители глав муниципальных образований. В рамках данного исследования использованы результаты экспертного опроса блока № 3: «МСУ в системе управления по реализации государственной национальной политики», где предлагалось оценить уровень приоритетности тех или иных направлений работ по пятибалльной системе (5 баллов - деятельность имеет высокий приоритет, а 1 балл - низкий приоритет, также предоставлялись варианты: «работа не ведется или отсутствует» и «затрудняюсь ответить»). Для получения аналитических данных произведен перевод в трехуровневую систему оценки: низкая значимость (от 1 до 3 баллов); средняя (3 балла); высокая значимость (от 4 до 5 баллов) и отдельно выделена оценка «деятельность не ведется» (0). В качестве ориентира для определения необходимого комплекса мероприятий органов власти по формированию комфортной среды межэтнического взаимодействия использованы ключевые задачи ГПН, закрепленные в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. Результаты исследования РС (Я) представляет собой типичный полиэтничный регион, где этническая структура региона и ее районов находится в движении, сообразно этапам освоения северной территории. По нашему мнению, этноструктура является одной из составляющих комплекса детерминантов состояния межнациональных отношений, движение которой предопределяет динамику уровня межнациональной солидарности и напряжения. По республике доля якутов за последнюю перепись имеет тенденцию роста и по данным ВПН-2010 составляет 48,66%, тогда как доля русского населения снижается и составляет 36,89%; доля представителей коренных малочисленных народов Севера (эвенки, эвены, долганы, юкагиры и чукчи, далее - КМНС) также имеет тенденцию роста - 4,14%. Помимо двух доминирующих групп (якуты и русские) наиболее многочисленными являются: украинцы, татары, буряты, киргизы, армяне, узбеки. Анализ этнического состава районов Якутии показывает, что они весьма дифференцированы и могут быть типизированы: южный тип (доминирование русских), центральный (доминирование якутов), арктический (доминирование представителей КМНС), смешанный (фиксируется примерно равная и пропорциональная доля трех основных групп населения), восточный (отличается наличием в этноструктуре большинства русских и растущей долей представителей коренных народов Якутии) и общереспубликанский (столичный) тип (этническая структура района соответствует пропорциям этно-национального состава в целом РС (Я)). Наличие разных типов этноструктуры в Якутии обусловливает разный уровень вероятности межэтнического взаимодействия, ввиду чего территорию республики можно сгруппировать (классификация экспериментальная): - зона с высокой степенью вероятности межэтнической коммуникации (в нашем исследовании это г. Якутск, Аллаиховский, Булунский, Нижнеколымский, Усть-Янский, Оймяконский, Усть-Майский районы); - зона со средней степенью вероятности (в нашем исследовании представлена Анабарским национальным (долгано-эвенкийским), Эвено-Бытантайским национальным, Мирнинским, Алданским и Хангаласским районами, также к этой зоне можно отнести Оленекский эвенкийский национальный, Вилюйский и Среднеколымский районы); - зона с низкой степенью вероятности (применительно к данной работе это Нюрбинский, Намский, Горный районы). Гипотетически, исходя из разной вероятности межнационального взаимодействия и особенностей движения этноструктуры, должна выстраиваться система управления гармонизацией межнациональных отношений и укрепления общегражданского единства на муниципальном уровне. Необходим баланс деятельности по таким ключевым задачам, обеспечивающий низкий уровень напряженности и высокий уровень солидарности, как поддержка этнокультурного многообразия/гармонизация межнациональных (межэтнических) отношений/адаптация внешних мигрантов/поддержка русского языка и языкового многообразия (прежде всего языков КМНС)/укрепление единства и российской нации/реализация конституционных прав граждан в сфере ГНП (прежде всего прав КМНС)/выявление экстремистских организаций. Основная нагрузка по реализации ГНП на местном уровне возложена на главу или его заместителя, при этом специалистов по решению таких задач в большинстве районов не имеется, что существенно ограничивает активность муниципальных служащих в решении задач ГНП. Установлено, что независимо от контрастности этнической структуры, вероятности межнационального взаимодействия в анализируемых районах РС (Я) органы МСУ, несмотря на ограниченные кадровые ресурсы, проводят работу по поддержке этнокультурного многообразия, гармонизации межнациональных отношений, повышению общероссийского единства и по укреплению патриотизма населения. То есть на уровне МСУ в условиях высокого влияния этнического фактора на общественные процессы реализуется дуальная концепция национальной (этнической) политики России, в основе которой заложено соблюдение принципа сохранения единства и многообразия. Детальное изучение результатов экспертного опроса показывает, что на местном уровне в регионе с высокой степенью значимости национального (этнического) самосознания и вероятности межэтнической коммуникации работе по реализации задач ГНП уделяется недостаточное внимание. Так, разброс оценок значимости для органов МСУ комплекса деятельности по реализации ГНП в среднем составил от 3,9 до 2,6 балла (напомним, что высокий уровень приоритета той или иной работы составлял 5 баллов). Исходя из этого, выделим приоритетные и второстепенные направления деятельности органов МСУ в сфере реализации ГНП. Приоритетные: 1) работа со СМИ; 2) поддержка национально-культурных объединений; 3) организация смотров-конкурсов, фестивалей; 4) укрепление патриотизма; 5) создание межэтнических общественных объединений и профилактика конфликтов среди населения. Второстепенне направления: 1) укрепление статуса русского языка; 2) мониторинг деятельности религиозных организаций; 3) адаптация внешних мигрантов; 4) развитие этнотуризма; 5) интеграция с научными учреждениями. Обобщение экспертных оценок и средних балльных значений актуальности той или иной деятельности в области реализации ГНП в муниципальных образованиях национального региона позволило установить приоритетные и периферийные направления работ органов МСУ (таблица). Оценка приоритетности деятельности по реализации задач ГНП для органов МСУ РС (Я) Направления деятельности с расшифровкой Уровень приоритетности Высокий Средний Низкий Отсутствует или затруднились определить Районы Поддержка этнокультурного многообразия (развитие этнотуризма, сохранение поликультурности и поликон-фессиональности, поддержка национальнокультурных организаций) Намский, Оленекский, Оймяконский, Усть-Янский, Эве-но-Бытантайский Алданский, Аллаиховский, Вилюйский, Мирнинский, Нижнеколымский, Нюрбинский, Якутск Анабарский, Булунский, Горный, Усть-Майский, Хангаласский Среднеколымский Гармонизация межнациональных отношений (профилактика конфликтов на предприятиях и среди населения; мониторинг локальной ситуации; работа по гармонизации ситуации посредством сотрудничества со СМИ; организация смотров-конкурсов, фестивалей и выставок, национальных и государственных праздников) Алданский, Оленекский, Оймяконский, Эвено- Бытантайский Аллаиховский, Анабарский, Булунский, Вилюйский, Горный, Мирнинский, Нижнеколымский, Нюрбинский, Усть-Янский, Якутск Намский, Среднеколымский, Усть-Майский, Хангаласский Адаптация внешних мигрантов Алданский, Аллаиховский, Оймяконский Булунский, Вилюйский, Мирнинский, Нюрбинский, Усть-Янский Анабарский, Горный, Нам-ский, Нижнеколымский, Усть-Майский, Ханга-ласский, Эвено-Бытантайский, Якутск Оленекский, Среднеколымский Укрепление статуса русского языка Булунский, Горный, Оленекский, Оймяконский, Среднеколымский Алданский, Аллаиховский, Вилюйский, Мирнинский, Нюрбинский, Усть-Янский Анабарский, Намский, Нижнеколымский, Усть-Майский, Хангаласский, Якутск Поддержка языкового многообразия (деятельность по развитию языков КМНС) Булунский, Намский, Нижнеколымский, Оленекский, Оймяконский, Среднеколымский, Усть-Янский Алданский, Аллаиховский, Нюрбинский, Усть-Майский, Хангаласский, Эвено-Бытантайский, Якутск Анабарский, Вилюйский, Горный, Мирнинский Окончание таблицы Направления деятельности с расшифровкой Уровень приоритетности Высокий Средний Низкий Отсутствует или затруднились определить Районы Укрепление единства и российской нации (тиражирование идей единства и общей истории; укрепление российской нации и патриотизма) Алданский, Оленекский, Оймяконский, Среднеколымский, Эвено-Бытантайский Аллаиховский, Булунский, Ви-люйский, Горный, Мирный, Нижнеколымский, Нюр-бинский, Усть-Янский Анабарский, Намский, Усть-Майский, Хангаласский, Якутск Реализация конституционных прав граждан в сфере ГНП (защита прав КМНС, поддержка и развитие традиционной хозяйственной деятельности) Алданский, Булун-ский, Намский, Оленекский, Оймяконский, Усть-Янский, Эвено-Бытантайский Аллаиховский, Вилюйский, Мирнинский, Нижнеколымский, Нюр-бинский, Среднеколымский, Хангаласский, Якутск Анабарский, Горный, Усть-Майский Выявление экстремистских организаций Алданский, Оле-некский, Оймяконский, Усть-Янский, Эвено-Бытантайский Аллаиховский, Булунский, Намский, Нюрбинский, Усть-Майский Анабарский, Ви-люйский, Горный, Мирнинский, Нижнеколымский, Хангалас-ский Как показывают данные таблицы, выделяются районы, где деятельности по реализации ГНП уделяется важное внимание: Оймяконский, Оленекский, Эвено-Бытантайский; в достаточной степени этой рабой занимаются в Ал-лаиховском, Нюрбинском, Алданском районах. Отметим, что данные районы обладают разным уровнем погруженности в иносреду. В целом, поскольку в статье устанавливается степень значимости для органов МСУ деятельности по реализации ГНП, проверим уровень влияния межнационального взаимодействия и этноструктуры на практику в разных локальных территориях. Анализируя данные таблицы, мы можем говорить, что степень вероятности межнационального взаимодействия и движение этноструктуры в районах не учитываются, т.е. данная работа выстраивается вне зависимости от действия этих факторов. Можно сказать, что баланс деятельности по гармонизации межнациональных отношений и укреплению общегражданского единства на муниципальном уровне национального региона выстраивается по инерции и ситуативно. Более того, анализ показал достаточно высокую долю районов, где работа по реализации ГНП ведется как второстепенная, что повышает уровень риска межнациональной напряженности в целом в Якутии. К зоне риска можно отнести, по данным таблицы, районы с высоким уровнем межэтнического взаимодействия: Усть-Майский район и г. Якутск; средним уровнем: Анабарский и Хангаласский районы, низким уровнем: Горный район. В этих районах наблюдается не просто инертность, но и нарушение баланса в работе по укреплению единства и многообразия, а это главное условие сохранения межнациональной солидарности. Опрос показал, что некоторые органы МСУ придают слабое значение работе по поддержке поликультурности и совершенно низкое - укреплению единства, тогда как в условиях полиэтнического сообщества чрезвычайно важно поддерживать баланс национальной (этнической) и гражданской идентичности. Во многих районах органы МСУ очень невнимательны к росту внешней миграции, а значит и движению этнической структуры: опрос показал наличие слабой активности по адаптации мигрантов. Влияние этноструктуры, этничности на организацию работы МСУ наблюдается в районах со смешанным типом этноструктуры и/или доминированием представителей КМНС и проявляется в контексте поддержки этнических меньшинств: представители МСУ отдают высокий приоритет работе по вопросам сохранения языкового многообразия, а именно языков КМНС, защите их прав. Итоги экспертного опроса органов МСУ Якутии сопоставимы с результатами опроса представителей муниципальных органов власти в Уральском государственном педагогическом университете, в котором фиксируется, что 74% муниципальных служащих на вопрос о том, как часто в рамках деятельности муниципалитета обсуждаются проблемы межнационального взаимодействия, ответили, что не видят таких проблем на своей территории, и только по мнению 26% проблемы в сфере межнациональной коммуникации возникают, но с разной частотой (как единично, так и постоянно) [11]. Опрос Р.А. Валиева, С.А. Минюровой, как пишут сами авторы, показал, что, с одной стороны, значимость вопросов межэтнического взаимодействия, в частности проблемы адаптации мигрантов, муниципальные служащие осознают и понимают, а с другой - на совещаниях чаще всего обсуждаются вопросы, связанные с проведением национальных праздников, различных культурных мероприятий [11]. Эту же ситуацию мы наблюдаем и в Якутии, когда приоритет отдается деятельности по организации фестивалей, смотров-конкурсов, выставок народного декоративно-прикладного творчества и ремесел, национальных и государственных праздников. Спонтанное ведение работы по реализации ГНП обусловлено и пробелами в организационной деятельности МСУ. Аудит правовых норм показал, что муниципальные программы по реализации задач ГНП имеются только у ограниченного количества муниципальных образований Якутии. Согласно государственным программам РС (Я), принятым в целях реализации государственной национальной политики России в Якутии за последние 5 лет, может предусматриваться субсидирование местных бюджетов на проведение мероприятий, ориентированных на поддержку этнокультурного многообразия и укрепление единства российской нации, но при наличие соответствующей муниципальной программы. В связи с отсутствием во многих районах Якутии таких программ или подпрограмм, финансовая поддержка по реализации задач ГНП в районах Якутии затруднена. Результаты опроса показывают, что имеется стабильная связь между ответственным государственным органом Якутии и местными органами власти, тем не менее представители МСУ отметили нехватку конструктивного диалога и обмена опытом. По данным Р.А. Валиева, С.А. Минюровой, на местном уровне в Свердловской области также наблюдается нехватка информационно-консультативной и организационной поддержки (методическое сопровождение, составление программ, этнокарт, обучение персонала и т.д.) [11]. Стоит отметить, что среди ограниченной подборки статей по организации деятельности МСУ в сфере реализации задач ГНП имеются научные заключения, подчеркивающие пробелы соответствующей деятельности, приводящие к снижению ее эффективности, во многом схожие с нашими выводами. В частности, подчеркивается значимость методической разработанности форм, элементов и подходов к программированию на местном уровне с учетом специфики этнического состава населения, проживающего на конкретной территории, финансирования полномочий органов МСУ [6, 20]. Поднимаются проблемы, связанные с определением полномочий органов МСУ по реализации ГНП, разграничением компетенций внутри двухуровневой системы муниципального управления муниципальных районов, кадровой подготовкой специалистов [4]. Вышеуказанное наталкивает на заключение, что на местном уровне проявляется слабая активность по решению проблем межнационального взаимодействия и реализации задач ГНП, предпочтение отдается уже сформированному механизму с переложением работы на «плечи» местных культурномассовых учреждений и/или государственной власти. Обсуждение и заключение Результаты исследования с учетом ограниченного количества статьей по реализации ГНП на местном уровне показывают: органы МСУ отстраняются от активной работы в этом направлении; имеются проблемы в организации таких направлений деятельности, как разработка программ, методическое сопровождение, обмен опытом, эффективный механизм взаимодействия региональных и муниципальных органов власти по реализации ГНП и т.д.; отсутствует системный подход к решению задач ГНП, обусловливающий необходимость учета этнокультурных детерминантов при формировании управления этносоциальными процессами на местном уровне; слабым звеном в деятельности МСУ является работа по адаптации мигрантов. Кроме того, данный анализ (к сожалению, с опозданием) позволил установить, что анти-мигрантский митинг в г. Якутске в марте 2019 г. был вполне закономерен, что подтверждается результатами данного исследования, которые показали слабый уровень активности администрации г. Якутска и приграничных с ним районов (в нашем случае - Горный, Хангаласский районы) по гармонизации межнациональных отношений и адаптации мигрантов. Важным заключением является то, что вопросы этнокультурного развития во многом ощущаются как первостепенные для районов преимущественного проживания КМНС, в особенности имеющих статус национальных (в нашем случае - Эвено-Бытантайский национальный и Оленекский эвенкийский национальный районы). Вопрос этничности и сохранения этнической идентичности сегодня носит мегафундаментальный характер для миноритарных этносов, чему способствует ГНП, которая отдельным направлением выделяет работу по устойчивому развитию коренных малочисленных народов России. Сохранение численности путем активного обозначения своей идентичности, отражающейся в переписи населения и активном использовании права на оформление вкладыша о национальности (по законодательству РС (Я)), - это также реакция на вынужденный, а иногда и насильственный, отказ от культурных корней в ходе советизации, в нашем случае якутизации малых народов Севера в этот период. К слову сказать, сегодня процесс по укреплению этнической самоидентификации представителей КМНС набирает обороты, вовлекая в эту деятельность прежде всего муниципальные органы власти, которые обладают возможностью продвигать и поддерживать «этнические права», национальный характер локальных территорий. В условиях ограниченных финансовых и кадровых возможностей центральным звеном работы МСУ по реализации ГНП остается поиск новых инновационных механизмов решения поставленных задач, включая активное использование преимуществ цифровизации. Для повышения эффективности управленческой деятельности на местном уровне предлагаем: расширение блогосферы [21]; этот же механизм можно использовать по популяризации межкультурных коммуникаций, продвижению идей дружбы народов, интернационализма, российского единства, общероссийских ценностей и т.д.; активнее использовать потенциал гражданского общества: местный уровень, как наиболее мобильный, позволяет с успехом организовать взаимодействие между локальным сообществом и местной администрацией, усилить работу с молодежью, общественными организациями в этом направлении. Результаты исследования, в том числе историографического обзора, ак-туализуют значимость научных изысканий, направленных на анализ российского и зарубежного опыта работы местных органов власти. Стоит подчеркнуть тот факт (установленный в том числе по итогам данного исследования), что в сфере гармонизации межнациональных отношений связь между муниципальной властью и научными институтами очень слабая, что необходимо кардинально менять. В целом проведенное исследование и его результаты подчеркивают, что если на региональном и федеральном уровнях проводится работа в сфере ГНП, то местный остается в стороне от процесса укрепления общегражданской идентичности, этнокультурного многообразия и межнациональных отношений.

Скачать электронную версию публикации