Political Culture of the Municipal Employee in Russia: The Ideals of Candidates and the Consensus of Employees.pdf Проблема и научный дискурс Муниципальная служба является важным звеном управления в системе властеотношений. По российскому законодательству она определяется как «профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)» [1]. Ключевое понятие «профессиональная деятельность» подразумевает не только соответствующие компетенции, но и политическую культуру муниципального служащего. Подомный тип культуры должен отражать систему взглядов индивида и его отношение к конкретному делу или событию. Таков широкий смысл понимания политической культуры. Применительно к муниципальной службе достаточный уровень политической культуры свидетельствует о наличии определенных ценностных ориентаций у служащего. С учетом этих обстоятельств можно сформулировать концептуальную и конкретно-исследовательскую проблемы. Концептуальная проблема. Политическая культура муниципального служащего является неотъемлемой частью или признаком института муниципального управления. По ее состоянию возможно сформировать представления о том, как индивид воспринимает муниципальную службу, насколько готов профессионально решать поставленные задачи. По сути, в этом случае речь идет об оценке эффективности профессиональной деятельности муниципального служащего. В этой связи выявление особенностей политической культуры муниципального служащего дает возможность оценить «конструктивное творчество современной российской власти» (в терминологии Н.Г. Щербининой [2]). В то же время выявление специфики такого типа культуры позволяет затронуть проблему «человек и власть». Данная проблема связана как с идеализацией, так и с критическими оценками системы управления. Такой подход разделяет и ряд зарубежных исследователей [3, 4]. Конкретно-исследовательская проблема. В предлагаемой статье акцент сделан на определении идеалов правовой культуры при поступлении граждан на муниципальную службу впервые и последующем выявлении консенсуса по отношению к этим идеалам через некоторое время нахождения в системе муниципальной службы. Необходимость исследования обозначенной научной проблемы продиктована возможностями характеристики политической культуры муниципального служащего, которая отражает отношение человека к конкретной форме управления, свидетельствует об особенностях его самоопределения перед поступлением на муниципальную службу и во время нахождения на ней. В конечном итоге специфика политической культуры может опосредованно отражать эффективность всей системы муниципального управления. Исследование политической культуры в таком ракурсе имеет значение для понимания ее роли в повышении или снижении эффективности муниципальной службы в целом. И хотя именно данный аспект проблемы в настоящей статье не затрагивается, он обладает научной перспективой для последующей разработки. Между тем рассматриваемый феномен политической культуры продолжает активно исследоваться и на предметном уровне, и на междисциплинарном. Как известно, стимулом для этого стала позиция исследователей, предложивших аспект «субъективации» политической культуры, связанный с проявлениями позиций индивида в политическом бытии [5]. С течением времени данный аспект лишь укреплялся в научном дискурсе. Так, например, политическая культура соотносится с личной политической ответственностью индивида [6. С. 63], с предрасположенностью человека к политическим действиям [7. С. 104], в ней видится «способ деятельности людей в сфере социально-политических отношений, а также определенный уровень социально-политической активности, степень компетентности граждан, участвующих в политической деятельности» [8. С. 248]. В конечном итоге можно констатировать, что «за понятием политической культуры стоит некая реальность - подлинные мысли, чувства и оценки людей, относящиеся к политике» [9. С. 141]. Применительно к обозначенной в настоящей статье теме такой аспект вполне актуален, поскольку затрагивает особенности политической культуры индивидов, занятых на муниципальной службе. В целом представляется необходимым отметить три основных исследовательских линии в концептуализации политической культуры, имеющие отношение к рассматриваемой проблематике. Для нашей работы это приобретает важное методологическое значение. Прежде всего следует подчеркнуть стремление исследователей к ценностно-нормативным интерпретациям политической культуры. Эта особенность свидетельствует о «привязке» политической культуры к человеческой коллективной и индивидуальной жизнедеятельности. В этой связи обращают на себя внимание позиции, связанные с интериоризацией «ценностных предпочтений и политических установок, через которые выстраивается обратная связь социального индивида (гражданина современного общества) и политических институтов, призванных представлять общественный интерес» [10. С. 71]. В действительности в данном случае возникает эффект «человека политического», который обладает в той или иной степени политической культурой. Сложность данной «интериоризации» заключается, пожалуй, в том, что для дифференциации политической культуры и других выраженных личностных качеств необходимы соответствующие инструменты. В качестве такого инструмента применительно к теме настоящей статьи выступают ценности и ценностные ориентации муниципального служащего. В конечном счете его ценностные предпочтения и политические установки позволяют вычленить особенности политической культуры, что, собственно, и является предметом исследования в настоящей статье. Возникает «ценностное видение политической культуры, суть которого заключается в том, что именно политические ценности мотивируют человеческую деятельность в сфере политики» [11. С. 135]. Но для полноты картины следует, очевидно, учесть и то обстоятельство, что «согласно российскому общественному мнению, наша политическая культура самобытна, она сильно отличается от политической культуры других развитых стран», и «по оценкам большинства - 61%, - уровень политической культуры в России значительно ниже, чем в цивилизованных странах»23 [12. С. 206]. Вторую исследовательскую линию можно связать с «публичностью» политической культуры. Характеризуя личность, политическая культура вместе с тем соотносится и с различными образами власти и социальными портретами должностных лиц. Эффект «человека политического» дополняет образ «публичного философа», который «отважится вступить в постоянный публичный дискурс и будет искать компромисса в ходе обсуждения весьма острых политических проблем» [13. С. 44]. По всей видимости, муниципальному служащему статус «публичного философа» не соответствует в полной мере, однако с политической культурой человека, состоящего на службе, он может быть соотнесен. В любом случае политическая культура - это не только действия, направленные на конкретную сферу бытия или связанные с конкретной формой общественного сознания (политикой). Она также отражается в убеждениях, целях, оценках, мнениях и идеях, которые созвучны или критически настроены по отношению к политической жизни в обществе. По сути, любой муниципальный служащий, обладая в той или иной степени политической культурой, становится в определенный период публичным философом, если руководствуется в своей профессиональной деятельности не только нормой закона, но и представлениями о политическом бытии как таковом. Кроме того, публичному философу, наделенному политической культурой, всегда будет свойственны понимание «менталитета россиян, восприятие существующих политических и государственных структур, позиционирование субъектов политики и их установок по отношению к власти», что в конечном итоге должно «содействовать развитию продуктивного диалога и взаимодействия между властью и гражданами» [14. С. 63]. Таким образом, политическая культура муниципального служащего сводится не только к его внутренним убеждениям и оценкам, сформированным на основе принятой в обществе системы ценностей и связанным с его ценностными ориентациями, но и к обозначенной им позиции в условиях «публичной философии». В этом случае о политической культуре можно судить, оценивая взгляды и мнения индивида, а также его конкретные поступки и дела, в том числе связанные с исполнением должностных обязанностей на службе. Вполне закономерно в этой связи, что «политическая культура - это фундаментальная модель поведения, выраженная в отношениях между обществом и государством» [15. С. 146]. Для понимания состояния политической культуры значение имеет еще одно важное исследовательское направление. Речь идет об оценке свойств политической субкультуры. Ее существование определяется включенностью в политическую жизнь индивидов, обладающих политической культурой и идентифицирующих себя с данной социальной общностью или группой. Некоторые исследователи полагают, что политические субкультуры различаются по существу «политических взглядов, убеждений и целей людей» [16. С. 6]. Это, безусловно, так, но важно понять, каким образом происходит самоидентификация людей в системе политической субкультуры - за счет имеющейся развитой политической культуры или же в силу привлекательности должности. В принципе, следует учитывать и первый фактор, и второй. Для цели настоящей статьи, а точнее, для выяснения консенсуса политической культуры муниципальных служащих имеет значение ситуация, когда служащий по прошествии некоторого времени, став уже частью субкультуры, готов примириться с идеалами или, напротив, оценивает их критически. Консенсус предполагает достижение равновесия, и муниципальный служащий либо такого равновесия в своих политических предпочтениях и установках достигает, либо этого не происходит в силу ряда причин. Важно также иметь в виду, помогают ли его статусно-ролевые и личностные характеристики достичь определенного консенсуса в политической культуре, когда взгляды и действия при осуществлении обязанностей муниципального служащего чаще совпадают, чем расходятся. По мнению исследователей, «когнитивные установки, убеждения, эмоции, мотивации, внутренняя и социальная идентичность определяют оценку ими (индивидами. - Е.П.) обстановки и людей в ней. Когда такая оценка сформирована, они принимают решение о политическом действии» [17. С. 27]. По нашему мнению, идеалы политической культуры формируются в результате ожиданий от будущей профессии и оценивания ее роли в личностном росте. Консенсус же возникает в условиях политической субкультуры, когда муниципальный служащий стал ее частью, приобрел уже достаточный опыт профессиональной деятельности и принятия управленческих решений. От идеалов политической культуры к ее консенсусу каждый муниципальный служащий проходит свой индивидуальный путь, однако имеются и некоторые универсальные черты, свидетельствующие о специфике политической культуры как ценностно-смысловой системы. На основе указанных особенностей мы будем руководствоваться следующим содержанием понятия политической культуры: политическая культура муниципального служащего -это ценностно-смысловая система взглядов и подходов к профессиональной деятельности субъекта муниципальной службы, позволяющая ему реализовать потенциал принятия ответственных решений, но в то же время иметь устойчивые представления о политическом бытии и повседневной политической жизни. Эмпирические возможности исследования В 2018-2020 гг. на базе Алтайского государственного университета было проведено эмпирическое исследование «Идеалы и действительность политической культуры в системе муниципального управления». Основной метод исследования - полуструктурированное интервью сначала с кандидатами при поступлении на муниципальную службу, затем с теми из них, кто прошел конкурсный отбор и стал муниципальным служащим (при стаже их работы более одного года) (далее количественный состав респондентов N указывается именно в такой последовательности). Информационная и методическая помощь в проведении исследования была оказана комитетом по кадрам и муниципальной службе администрации г. Барнаула (Алтайский край). Локус исследования - муниципальные образования Республики Алтай (N = 27; N = 5), Алтайского края (N = 34; N = 7), Кемеровской (N = 25; N = 7) и Омской областей (N = 24; N = 8). Таким образом, всего на стадии участия в конкурсе на должность муниципального служащего были проинтервьюированы 110 человек, а на этапе нахождения на муниципальной службе 27 человек. Основная сложность исследования заключалась в сопряжении результатов исследования на уровне интервью с кандидатами в муниципальные служащие и затем с теми же людьми, но уже оказавшимися на службе. По понятным причинам в конкурсном отборе на конкретную муниципальную должность побеждал только один претендент, поэтому необходимо было проводить интервью со всеми кандидатами, чтобы затем через определенное время (не менее года) обратиться к победителю за повторным интервью. Инструментарий исследования представлял собой гайды основных блоков вопросов, которые задавались респондентам в ходе интервью (приведем блоки вопросов в совокупности для разных целевых групп - претендентов на должности и должностных лиц). Таких блоков было выделено три в соответствии с методологией исследования: 1) ценностные ориентации индивида, связанные с его политической культурой; трактовки политической культуры респондентами; соотношение политической культуры с представлениями о муниципальной службе; 2) идеализация деятельности муниципального служащего, его индивидуальной политической культуры и обобщенного образа политической культуры в условиях муниципальной службы; 3) трансформация идеалов политической культуры муниципального служащего в условиях осуществления профессиональной деятельности: достижение консенсуса. Политическая культура в системе ценностных ориентаций и взглядов претендентов на занятие должности В данном разделе статьи приведены данные в основном по тем респондентам, которые сначала были в роли кандидатов на должности, а затем (минимум через год) проинтервьюированы уже в качестве муниципальных служащих. Это имеет значение для установления соотношения идеалов политической культуры, которые сформировались у претендентов на должности муниципальной службы, и консенсуса идеалов, достигаемого на этапе нахождения в системе органов местного самоуправления в качестве должностных лиц. Отметим, что результаты интервью с претендентами на должности в муниципальной службе показали высокую степень осознания роли политической культуры муниципального служащего в осуществлении им своих полномочий. Достаточно высоким уровень собственной политической культуры субъективно оценивали большинство участников исследования. Так, например, 90% претендентов на должности в муниципальной службе признали, что их уровень политической культуры достаточно высокий, остальные участники критически подошли к оценкам своей политической культуры и заявляли о том, что им «есть куда расти». Респонденты давали различные трактовки содержания политической культуры, но вместе с тем можно выделить два основных акцента. Во-первых, политическая культура рассматривалась как неотъемлемая часть компетенции и профессионализма муниципального служащего: «трудно представить себе, как можно решать вопросы такого уровня без владения политической культурой» (р. 12); «политическая культура - это еще и ответственность за принятые решения» (р. 15); «чтобы понимать, какие конкретно решения нужно принимать на службе, нужно обладать политической культурой» (р. 55). Во-вторых, политическая культура соотносилась с признанием особой роли муниципальной службы в жизни граждан и с эффективностью разрешения управленческих вопросов: «население рассчитывает на то, что мы будем действовать быстро и надежно, а политическая культура формирует профессионала в соответствующем деле» (р. 58); «очевидно, именно политическая культура влияет на то, как нужно относиться к тому делу, которое ты выполняешь» (р. 66); «я считаю, что без муниципальной службы надеяться на улучшение жизни людей невозможно, но эффективность будет зависеть в том числе и от состояния политической культуры» (р. 101). Как видим, в целом респонденты конкретизируют политическую культуру муниципального служащего, связывая ее прежде всего с осуществлением профессиональной деятельности. В понимании политической культуры претенденты на должности из предложенных им вариантов в большинстве случаев останавливались на следующих: «политическая культура - это система ценностей» (52%), «это критерий профессионализма» (21%), «это знание политической конъюнктуры» (9%), «возможность карьерного роста» (8%) и т.д. Очевидно, что как система ценностей политическая культура осознается в личностном плане, т.е. свидетельствует именно о личных качествах человека, в меньшей степени она связывается с конкретным видом профессиональной деятельности, в данном случае с муниципальной службой. Но все же адекватная оценка состояния политической культуры, по мнению некоторых исследователей, предполагает в равной мере оценку личностного потенциала и профессиональных возможностей субъектов в современных политических процессах [18]. К тому же следует иметь в виду, что «политическая культура - это сумма социально осознанных и глубоко прочувственных ценностей и соответствующих убеждений, которые пропитывают политическую деятельность в данном обществе» [19. С. 92]. Именно поэтому важной частью исследования стало выявление идеалов политической культуры, которые формировались в представлениях претендентов на должности в муниципальной службе. Идеализация - это способ положительного (некритического) восприятия реальности, а «содержание идеала определяется системой ценностей, усвоенной индивидом, т.е. ценностными ориентациями, жизненными планами и целями индивида, и суммой привлекательных качеств, входящих в содержание идеального образа» [20. С. 32]. Следовательно, идеалы политической культуры в преставлениях претендентов на должности муниципальной службы соотносятся как с их личными качествами, так и с представлениями о будущей профессиональной деятельности. Итак, участники исследования связывали политическую культуру с присущими им личностными особенностями и ценностными ориентациями: «я всегда был ответственным человеком, думаю, что политическая культура тоже предполагает ответственность» (р. 9); «я уверен, что политическая культура позволяет знать политику, для меня лично эта тема интересна» (р. 33); «если человек образован, то это подразумевает и владение политической культурой» (р. 40); «нужно принимать политические решения, иметь при этом четкие знания о политике и органах власти, без политической культуры, наверное, это невозможно» (р. 43); «нужно серьезно относиться к любому важному делу, тем более при принятии решений, а политическая культура направляет на верный путь» (р. 87). Как видим, респонденты «примеряют» политическую культуру к своим индивидуальным чертам и свойствам характера. Но идеалы политической культуры в представлениях участников исследования также простираются довольно широко в различные сферы человеческого бытия: «политическая культура отражает связь человека и политики» (20%), «она способствует формированию уважения личности» (18%), «помогает быть справедливым» (17%), «позволяет отстаивать права и свободы» (10%), «затрагивает духовную жизнь человека» (10%), «определяет понимание актуальных социальных и политических процессов управления» (9%), «характеризует эффективное взаимодействие субъектов для принятия ответственных решений» (9%) и т.д. Кроме того, отмечалось, что «политическая культура дает возможность оценить политические процессы в обществе» (р. 7); «для муниципальной службы нужно владеть политической культурой» (р. 66); «невозможно решать вопросы местного значения без высокого уровня политической культуры» (р. 70); «политическая культура позволяет оценить, способен ли муниципальный служащий расставлять приоритеты в системе управления»; «если мы будем на службе, то эта культура будет отличать профессионалов в своем деле» (р. 100). Респонденты, как можно понять из их ответов, в основном придерживаются «конструктивистсткой» позиции, особенно когда это непосредственно касается специфики муниципальной службы. Для них, таким образом, политическая культура связывается с конструктивной ролью в системе управления, когда она, прежде всего, позволяет принимать ответственные решения, которые согласуются при этом не только с собственными взглядами и должностными обязанностями служащего, но и с представлениями о политической жизни человека и общества. Отметим, что ни один из участников исследования не высказал критики по поводу политической культуры в части необходимости ее совершенствования в условиях муниципальной службы и в целом в системе управления. Итак, политическая культура идентифицируется претендентами на занятие должности в муниципальной службе как необходимое условие осуществления управленческих решений. Идеалы политической культуры при этом раскрываются через понятия «уважение человека», «духовная жизнь», «справедливость» и др. Политическая культура «на службе» муниципальных служащих Выявление отношения к политической культуре с точки зрения особенностей эмпирического исследования осложнялось тем, что предстояло проинтервьюировать действующих муниципальных служащих, которые ранее, на стадии конкурсных отборов в органы местного самоуправления, отмечали те или иные идеалы политической культуры. В числе респондентов, как уже указывалось выше, оказались 27 человек, представлявших все локальные территории, оказавшиеся в зоне исследования. В основном они представляли городские органы местного самоуправления (Горно-Алтайск, Барнаул, Бийск, Рубцовск, Кемерово, Новокузнецк и др.). Особенностью проведения исследования явилось то, что мы не предлагали респондентам их прошлые ответы, когда они выступали в качестве претендентов на должности в муниципальных органах и в связи с этим формулировали идеалы политической культуры. Далее по ходу эмпирического исследования осуществлялся сравнительный анализ полученных ответов. В результате должен последовать вывод о том, достигли ли муниципальные служащие консенсуса (принятия) идеалов политической культуры и признали ли они важнейшую роль политической культуры в их управленческой деятельности. Муниципальные служащие сначала определили обобщенный образ политической культуры; для них он по-прежнему в большей степени был идеализирован; в этом случае они спустя как минимум год после поступления на службу не изменили себе во взглядах. Так, например, высказывались мнения о том, что «политическая культура учит, как нести ответственность перед обществом и населением» (р. 43); «политическая культура становится частью нашего сознания, мы ориентируемся на нее» (р. 66); «можно сказать, что нашу работу определяет во многом именно политическая культура» (р. 70). Вместе с тем появились и некоторые критические оценки политической культуры. Участники исследования в основном обращали внимание на то, что политическая культура, с одной стороны, меняет взгляд муниципальных служащих на всю систему муниципального управления, с другой стороны, выступает как коллективное, а не индивидуальное явление. Приведем примеры таких оценок: «я поняла, что политика и политическая культура не Для нашей службы - зДесь прихоДится работать инДивиДуально с люДьми» (р. 40); «в муниципальной работе политическая культура часто не является опреДеляющей, мы Должны выполнять закон» (р. 66); «какая бы ни была наша политическая культура, мы не всегДа к ней обращаемся» (р. 30); «а зачем нам нужно Думать о нашей политической культуре - она гДе? И что она решает в нашей жизни?» (р. 31) и т.д. Кроме того, на вопрос о том, насколько именно политическая культура определяет характер принятия решений должностными лицами на муниципальной службе, 9 респондентов затруднились ответить, а 11 служащих признали, что она не всегда способствует принятию решений или даже мешает в этом. К слову сказать, претендентам на должности на первом этапе исследования также задавался данный вопрос, и тогда 77% участников исследования ответили положительно. Изменения в отношении к политической культуре муниципальных служащих можно связать по крайней мере с двумя наиболее значимыми обстоятельствами. Во-первых, они идентифицируют ее в основном с политической или даже идеологической системой оценок и взглядов, а между тем муниципальная служба предполагает решение конкретных местных вопросов, не связываемых должностными лицами с политической жизнью. Во-вторых, респонденты в основном соотносят политическую культуру с общественной жизнью, в то время как она помимо этого связана и с ценностными ориентациями личности, имеет выраженный индивидуальный характер, но муниципальные служащие являются частью системы управления, поэтому для них имеет значение именно коллективный образ политической культуры: «политическая культура проявляется, когДа мы решаем социальные проблемы, это нужно Делать сообща, всем вместе» (р. 2), «политическая культура Должна нас объединять, но как это происходит - мне непонятно» (р. 43) и т.д. Таким образом, муниципальные служащие не так однозначно в своей профессиональной деятельности относятся к политической культуре, в некоторой степени они уходят от ее идеализации, но в то же время в силу «инерции» ценностных стереотипов в большинстве случаев сохраняют к ней положительное отношение и признают ее необходимость в осуществлении муниципальной службы. Вполне закономерно, что идеалы с течением жизни человека могут значительно изменяться под влиянием различных обстоятельств, но все же идеалы политической культуры муниципальных служащих имеют склонность к сохранению и упрочнению в системе ценностей индивидов. Таким путем достигается консенсус, когда от некоторых идеалов участники исследования отказываются, а другие по-прежнему занимают положенное место в их взглядах и оценках. Заключение Проведенное исследование показало особенности политической культуры муниципальных служащих в России через призму ее идеализации и последующих изменений идеалов. Можно сказать, что именно политическая культура является одним из важных маркеров формирования типического образа муниципального служащего, который осознает значимость политической культуры и для принятия конкретных решений по актуальным вопросам, но также и для формирования определенных ценностных ориентаций. В ходе исследования были получены следующие основные результаты: 1) показана роль политической культуры в становлении российского муниципального служащего, формировании его взглядов и установок при принятии управленческих решений; 2) выявлена специфика идеалов политической культуры для претендентов на должности в муниципальной службе, а также для самих муниципальных служащих; это позволило соотнести особенности политической культуры с обобщенными представлениями о муниципальной службе; 3) определены приоритеты в понимании значимости политической культуры для муниципальных служащих как на этапе конкурсного отбора претендентов, так и после приобретенного опыта деятельности. В конечном итоге обоснована концепция, в соответствии с которой политическая культура является одним из факторов формирования соответствующих ценностных установок субъектов системы управления, но также и фактором развития муниципальной службы в России в целом.

Скачать электронную версию публикации