Election observation in a pandemic: A new reality.pdf Актуальность исследования и определение проблемы Постановка вопросов, связанных с организацией и проведением выборов, актуальна все то время, что существует этот демократический институт [1. C. 151]. В современной реальности пандемия COVID-19 радикальным образом повлияла на все сферы общественной жизни, в том числе и на избирательные технологии и процессы. Как никогда ранее новации в сфере выборов не разрабатывались в таком спешном порядке и не внедрялись настолько быстро и массово, как в 2020-2021 гг. Угроза здоровью и жизни населения создала беспрецедентные требования к организации масштабных кампаний, в том числе и политических, к которым относятся, прежде всего, выборы. Пандемия обозначила наиболее проблемные аспекты в подготовке и проведении голосования в условиях реальной угрозы здоровью населения [2. C. 119]. Также стала актуальной необходимость пересмотра значимости тех или иных избирательных институтов и процессов, которые к настоящему времени воспринимались уже как неотъемлемые, а их существование считалось незыблемым. Речь идет, прежде всего, о наблюдении за выборами. Южная Корея, организовав проведение голосования в разгар эпидемиологической неопределенности в апреле 2020 г. и полностью отказавшись от всех традиционных форм наблюдения за выборами, как со стороны международных мониторинговых миссий, так и силами внутригосударственных наблюдателей, и предложив отслеживать всем желающим онлайн-трансляции голосования на платформе YouTube, положила тем самым начало дискуссии о том, а так ли действительно необходимо присутствие наблюдателей на избирательных участках в день выборов [3. C. 352]. Анализ избирательных кампаний, проводившихся с марта 2020 г. по ноябрь 2021 г., дает представление о том, как складывалась практика участия наблюдателей за выборами в тех странах, которые либо в установленные сроки, либо с переносом, но все же провели выборы. Методологически исследование основано на неоинституциональном подходе. Задачи изучения избирательных институтов в их комплексном взаимодействии, а также понимания трансформации этих институтов являются значимыми для выявления 150 Политология /Political science особенностей современного избирательного процесса и возможных трендов в его развитии. Наблюдение за выборами: исследовательский анализ Наблюдение за выборами имеет относительно недолгую историю. С начала 1990-х гг., когда распался Советский Союз и «третья волна» демократии прокатилась по всему миру, эта практика превратилась в «глобальную норму» [4]. Благодаря относительно низким затратам и вновь проявившему интересу западных правительств к «продвижению демократии», она быстро набрала популярность. С середины 2000-х гг. от 70 до 80% всех национальных выборов принимали миссии международных наблюдателей [5]. Наблюдение, по оценке Дж. Келли, превратилось в «индустрию мониторинга» [6. P. 9]. Когда в 1990-е гг. международное наблюдение за выборами стало стандартной процедурой, о его последствиях практически ничего не было известно. Это вызвало первую волну критики в научной среде, ознаменовавшуюся тем, что Т. Карозес в 1997 г. назвал наблюдателей за выборами «прославленными туристами», стремящимися «вернуться домой и рассказать коллегам о своих экзотических впечатлениях из чужих миров авторитаризма». Однако его главная мысль заключалась в том, что наблюдение за выборами было скорее показным, чем содержательным [7]. К концу 1990-х гг. крупные исследования по наблюдению за выборами все еще отсутствовали, за исключением статей, которые в значительной степени предполагали, а не проверяли его эффективность [8-10], и некоторых тематических исследований на уровне отдельных стран [11]. В начале 2000-х гг. изучение наблюдения за выборами стало вестись более активно. Так, Э. Бьорклунд подробно рассмотрел этот вопрос в формате книги «За пределами свободы и справедливости: наблюдение за выборами», хотя его анализ опирался на ограниченный набор тематических исследований [12]. Некоторые специалисты по-прежнему ставили под сомнение значимость миссий по наблюдению, часто основанных на единичном опыте [13], в то время как другие авторы продолжали указывать на наблюдение как «на силу добра» - в основном без предоставления каких-либо доказательств этого (например, C. Левицкий, Л. Уэй, Д. Кэлингерт) [14, 15]. В исследованиях 1990-х - начала 2000-х гг. утверждалось, что если наблюдатели за выборами выступают с позитивными заявлениями о голосовании, избиратели часто испытывают больше доверия к избирательным процедурам (см. уже упомянутую работу Э. Бьорклунда). Однако когда наблюдатели за выборами выкладывают негативные заявления о прошедшем голосовании, было показано, что они прямо коррелируют с протестами и насилием после выборов [16, 17]. С 2010 г. в некоторых исследованиях оценивались последствия мониторинга выборов. В частности, хотя и с различными оговорками, был сделан вывод о том, что международные наблюдатели могут, по крайней мере в некоторой степени, выявлять, а также и предотвращать нарушения на выборах (об этом писали С. Хайд и Дж. Келли); поощрять участие оппозиционных партий (Дж. Келли); в ряде случаев повысить качество будущих выборов (Д. Донно) [18]. 151 Морозова О.С. Наблюдение за выборами в условиях пандемии: новая реальность Исследования С. Хайд и Дж. Келли были одной из первых попыток систематически и количественно оценить влияние международных наблюдателей на качество выборов. Сравнивая наблюдаемые и ненаблюдаемые выборы, Дж. Келли подчеркнула, что «наблюдаемые выборы с меньшей вероятностью будут сопровождаться фальсификациями по сравнению с ненаблюдаемыми» [19]. Таким образом, она обнаружила значительную взаимосвязь между присутствием международных наблюдателей и качеством выборов. С. Хайд подкрепила этот аргумент дополнительной аргументацией, показав, что действующая власть с большей вероятностью проиграет выборы, если осуществляется наблюдение за выборами. В свою очередь, Э. Бьорклунд утверждает, что «наблюдатели за выборами часто опасно поверхностны». Э. Болье и С. Хайд нашли доказательства того, что присутствие наблюдателей увеличивает вероятность бойкотов со стороны оппозиции [20]. Что касается долгосрочных последствий наблюдения за выборами, то исследований, посвященных этому, гораздо меньше. Согласно данным Дж. Келли, полученным в результате изучения избирательной практики, только в одной четверти наблюдаются признаки долгосрочных улучшений и, кроме того, их трудно отнести исключительно к деятельности международных наблюдателей. Половина стран с течением времени практически не улучшили качество выборов или вообще не улучшили его, и большинство, похоже, игнорировало рекомендации наблюдателей [19]. Д. Донно в своем исследовании обнаружила, что наблюдатели за выборами могут оказывать долгосрочное влияние на качество выборов, но только в том случае, если они выдвигают какие-либо условия [18. P. 104]. Таким образом, представляется, что присутствие международных наблюдателей может снизить количество нарушений избирательного законодательства, хотя и только в день выборов и не во всех случаях одинаково. Имеет ли их присутствие какие-либо долгосрочные последствия, до сих пор однозначно не определено. Международные наблюдатели за выборами не влияют на концептуальный аспект выборов, касающийся распределения власти, но они влияют на ее легитимность. Можно согласиться с позицией Л. Даймонда, который рассматривает «мониторинг выборов как усилие, которое может либо подтвердить, либо опровергнуть легитимность результатов выборов». Таким образом, «в то время как роль выборов состоит в том, чтобы распределить власть, задача наблюдателей за выборами состоит в том, чтобы вмешиваться в этот процесс, добиваясь легитимности избранной власти» [21. P. 10]. Критика наблюдения за выборами Отправной точкой для усиления критики в отношении роли международного наблюдения стали выборы в Кении в 2017 г. (известный случай, когда миссии наблюдателей не обнаружили серьезных нарушений, а Верховный суд признал итоги выборов недействительными). В одной из работ, посвященных анализу этой избирательной кампании, автор приходит к выводу, «что многовекторная дипломатия эффективна в мониторинге президентских выборов в Кении, но неэффективна в предотвращении и сдерживании фальсификаций результатов выборов» [22. P. 90]. Сам факт того, что решение судебной власти вступило в противоречие с ре-152 Политология /Political science золюцией международных наблюдателей, подорвало доверие международному наблюдению за выборами. Это пример того, когда международные наблюдатели потворствовали «мирократии» в ущерб демократии, поскольку Содружество и Африканский Соз (АС) опасались ввергнуть Кению в политическую бездну жестокого конфликта. Но здесь проявляется еще одна проблема. Несмотря на официальные требования к миссиям, наблюдатели не только учитывают качество выборов; их оценки также отражают интересы государств или доноров, их направивших, а также другие косвенные организационные нормы. В одном из последних исследований на эту тему ставится задача выявления различий в работе межправительственных и неправительственных организаций в сфере выборов [23. P. 768]. Искусственное разделение между международными наблюдателями и местными группами гражданских наблюдателей является еще одним элементом, который характеризует кризис наблюдения за выборами в настоящее время. Внутренний мониторинг часто включает создание и развитие значимых местных организаций, которые остаются на своих местах после завершения выборов, используя свои навыки для гражданского просвещения и других продемократических начинаний, что резко контрастирует с характером «сегодня здесь, завтра уже нет» иностранных наблюдателей. А наблюдатели из числа активистов неправительственных организаций (НПО) могут дать гораздо больше «окупаемости», чем иностранные группы, учитывая, что их расходы на проезд, проживание и прочие траты намного ниже (см. вышеуказанную работу Т. Карозерса). Еще одним направлением критики в адрес международного наблюдения за выборами является то, что с момента своего создания и по настоящее время миссии наблюдателей не адаптировались к высокотехнологичным новациям. Международные наблюдатели за выборами еще не разработали инструменты и методологию для мониторинга информационных и коммуникационных технологий, включая социальные сети и оценку их влияния на выборы [24]. Усилившаяся критика опирается также и на аргументы, связанные с тем, что ряд стран вообще игнорирует международное наблюдение на выборах. Так, Малайзия не приглашала международные организации по наблюдению за выборами ни на какие из своих всеобщих выборов с 1990 г. и поэтому причисляется к числу тех государств, которые бросают вызов этой международной норме. По мнению М. Исмаила и Н. Нура, благодаря отсутствию зависимости от иностранной помощи и полуавторитарному режиму властям удается успешно противостоять требованиям присутствия международных наблюдателей. Перспективы их появления были еще более сокращены, начиная с принятия национальной Избирательной комиссией в 2013 г. «программы избирательных визитов», предложенной для компенсации отсутствия международных миссий [25]. Влияние пандемии COVID-19 на наблюдение за выборами Начало пандемии COVID-19 усугубило кризис международного наблюдения за выборами. Реакция стран в отношении запланированных на 2020 г. выборов была отмечена двумя тенденциями: проведение голосования в за-153 Морозова О.С. Наблюдение за выборами в условиях пандемии: новая реальность планированные сроки или его перенос. И в тех и других случаях перед организациями, традиционно осуществляющими наблюдение за выборами, пандемия обозначила шесть вызовов. Во-первых, организациям оказалось сложно мобилизовать наблюдателей для развертывания во время выборов в других странах из-за опасений заразиться COVID-19. Международные организации намеренно решили приостановить развертывание мониторинговых миссий, опасаясь возможного заражения COVID-19 или возможного распространения вируса через наблюдателей, которые могут быть инфицированы, но течение их болезни бессимптомно. Так было в первой половине 2020 г. Лишь во второй половине года некоторые международные организации, в частности АС и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, начали направлять наблюдателей на выборы. Во-вторых, в некоторых случаях международные организации не могли разместить наблюдателей из-за мер изоляции, связанных с COVID-19, в странах, где проводились выборы. Учитывая строгие меры безопасности, большинство стран, планировавших проведение выборов, определили, что все наблюдатели будут помещены в карантин на 14 дней по прибытии. Это было одной из причин отсутствия международных наблюдателей на выборах в Бурунди, Малави и Сейшельских островах. К этой проблеме добавилось требование, чтобы наблюдатели проходили тесты на COVID-19. В-третьих, опыт выборов, проведенных в последнем квартале 2020 г. -начале 2021 г., указывает на возможность того, что традиция развертывания многочисленных по составу мониторинговых миссий может уйти в прошлое. Так, если оценить выборы в Африке, то большинство из них в этот период прошли в Западной Африке, и АС, и Экономическое сообщество западноафриканских государств развернули миссии меньшего размера, чем обычно, из-за опасений, что наблюдатели заразятся COVID-19. Также и в других регионах количество миссий наблюдателей было относительно небольшим, как, например, в Танзании (октябрь 2020 г.) и Центральноафриканской Республике (декабрь 2020 г.). В-четвертых, международным организациям, занимающимся наблюдением за выборами, пришлось в спешном порядке разрабатывать руководящие принципы, касающиеся проведения выборов в период пандемии COVID-19. Первой в выработке рекомендаций непосредственно для наблюдателей стала ANFREL (Азиатская сеть за свободные выборы). Руководящие принципы Организации Объединенных Наций в большей степени ориентированы на помощь в проведении выборов, в то время как рекомендации, к примеру Содружества Наций и АС, являются всеобъемлющими, включая элементы, касающиеся наблюдения за выборами. В-пятых, ограничения, вызванные распространением COVID-19, усложнили задачу проведения наблюдения за выборами. Международные организации, у которых есть подразделения, занимающиеся наблюдением за выборами, были вынуждены перевести многие из своих мероприятий в онлайн из-за пандемии [26]. В-шестых, пандемия привела к быстрому расширению применения либо внедрению в избирательную практику альтернативных видов голосования: по почте, дистанционно в электронном виде и пр. Соответственно, подобные новации требуют дополнительной подготовки членов мониторинговых миссий. 154 Политология /Political science Заключение Можно согласиться с И.Б. Борисовым и А.В. Игнатовым в том, что «институт международного наблюдения за выборами, являющийся в настоящее время неотъемлемым элементом демократических выборов, мог бы оказывать более эффективное содействие реализации избирательных прав граждан, имплементации международных обязательств государств и международных избирательных стандартов, в случае более полной реализации принципа верховенства права, открытости наблюдения и учета национальных особенностей развития народов и государств» [27. C. 12]. Остаются актуальными вопросы: если мониторинг выборов ограничивается краткосрочными эффектами, достаточно ли этого, чтобы оправдать затраты на эту практику? Куда должны направляться наблюдатели, поскольку сегодня не только развивающиеся демократии борются с неопределенностью в отношении качества выборов. Пандемия COVID-19 усугубила ранее появившиеся кризисные явления в международном наблюдении за выборами: изменение стандартов от продвижения демократии до «мирократии»; предвзятость международных организаций и различие их стратегических интересов; отставание от использования новых технологий, включая мониторинг социальных сетей; доминирование над местными наблюдателями; противоречие выводов отдельных миссий по наблюдению за выборами решениям судов. Международное наблюдение за выборами, помимо решения вышеозначенных проблем, должно адаптироваться к новым условиям, связанным с COVID-19. Эта адаптация должна включать разработку и активное внедрение руководств по наблюдению за выборами во время COVID-19. В долгосрочной перспективе устойчивость наблюдения за выборами зависит от институционального укрепления групп наблюдателей, сформированных НПО внутри стран. Международным миссиям необходимо постепенно прибегать к более широкому использованию онлайн-технологий при наблюдении за выборами. Для полноценного использования потенциала международных наблюдателей приоритет должен отдаваться направлению не краткосрочных, а долгосрочных мониторинговых миссий. Последующие миссии в период между выборами также имеют решающее значение для обеспечения выполнения рекомендаций наблюдателей за выборами.

Скачать электронную версию публикации