Institutializing The Problem of the Private-Public Partnership: the WesternPractices and Specific Traits in Russia.pdf Формирование отношений органов власти и частного бизнеса в сфереосуществления совместных общественно значимых проектов становитсяважным аспектом реализации современной социальной политики. Активноразвивающаяся сегодня модель отношений получила название частно-государственного партнерства. Актуальность рассмотрения западного опытачастно-государственного взаимодействия обусловлена необходимостью изу-чения общего контекста становления и развития этого феномена с цельюоценки дальнейших перспектив использования международного опыта нанациональном уровне. Идеи создания подобного рода партнерства относятсяк концу прошлого столетия и связаны с пересмотром системы государствен-ного снабжения (public procurement), вызванного макроэкономическими из-менениями в 1970-1980-х годах. Изначально практики частно-государ-ственного партнерства носили единичный характер и в большей степенистроились на индивидуальных договоренностях. Первым опытом созданиясистематизированной основы взаимодействия принято считать инициативуправительства Великобритании, разработанную кабинетом Джона Маджора в1992 году и получившую название Частная финансовая инициатива (PrivateFinancial Initiative) [1]. На современном этапе наиболее успешными практи-ками частно-государственного партнерства являются проекты, реализован-ные в США, Великобритании и Австралии в сферах здравоохранения и обра-зования, развития городской инфраструктуры. Попытки концептуализацииданного феномена в рамках академического дискурса можно отнести к пе-риоду середины 1990-х годах. На этом этапе наибольший интерес был вызванизучением первого опыта сотрудничества и сравнения новых инициатив состандартной моделью государственного обеспечения [2].В последние годы в зарубежной научной литературе уделяется достаточ-но много внимания изучению институциональных и организационных альян-сов между государством и бизнесом в целях реализации национальных, тер-риториальных и локальных общественно значимых проектов. Научному E8анакомпаний [3; 4], исследуется существующий в различных странах опыт меж-секторного сотрудничества, изучаются совместные проекты в отдельных от-раслях: здравоохранении [5], образовании [6], коммунальной инфраструкту-ре [7].Институциональный контекст развития частно-государственного парт-нерства характеризуется процессами либерализации, приватизации и дерегу-ляции, под влиянием которых происходит изменение степени государствен-ного участия на мировом финансовом рынке, рынке товаров и услуг, рынкетруда. Появление новых «глобальных» игроков, активно осваивающих воз-можности глобального регулирования, обусловливает необходимость пере-смотра традиционных механизмов реализации социальной политики в целяхмаксимизации ее эффективности и поддержания ее в условиях преобладаниянеолиберальной парадигмы экономического развития.Общее направление развития практик частно-государственного партнер-ства на западе свидетельствует о продолжении процесса институционализа-ции модели взаимодействия между бизнесом и властью не только на уровнеотдельных государств, но и на глобальном уровне, включающем во взаимо-действие международные организации. Особое внимание международныхорганизаций (ООН и МОТ) к партнерству с субъектами частного сектора ста-ло оказываться с 2000 года, с момента разработки принципов сотрудничествамежду Организацией Объединенных Наций и деловым сообществом и реали-зации Глобального договора Организации Объединенных Наций [8]. В2005 году Генеральная Ассамблея ООН проанализировала процесс расшире-ния сотрудничества между всеми заинтересованными партнерами, в частно-сти с частным сектором, опираясь на уроки, извлеченные из деятельностидействующих партнерств. Затем последовала Резолюция «На пути к гло-бальному партнерству» [9], в которой предусматривается упрочение парт-нерских взаимоотношений с частным сектором.Позиции Международной Организации Труда в отношении сотрудниче-ства бизнеса и государстваний и выпуск совместных публикаций; временный обмен кадрами или же ме-ры по обмену или накапливанию знаний и информации.В западной литературе внимание акцентируется на двух моделях частно-государственного партнерства (далее - ЧГП): к первой относятся страны«неолиберального» блока, где роль государственной системы в области фи-нансирования социальной политики ограничена. Ко второй - страны «кон-сервативно-корпоративистского типа государства всеобщего благосостоя-ния», основанного на кейнсианской теории, предполагающей активное ис-полнение государством функций социальной защиты. Данное выделение ста-ло основанием выбора кейсов Великобритании и Германии для сравнитель-ного анализа. Анализ реализации частно-государственного партнерства вразличных институциональных условиях (Великобритании и Германии) по-зволил выявить как ключевые черты, характеризующие ЧГП вне зависимостиот национального контекста, так и особые черты взаимодействия бизнеса ивласти, возникающие вследствие специфики институтов и акторов, дейст-вующих в различных странах.Политика Великобритании в социальной сфере является ярким примеромреализации основных положений неолиберальной парадигмы, провозгла-шающей ценности свободного рынка и минимальное вмешательство со сто-роны государства. Современная система здравоохранения Великобританиисохраняет преимущества системы государственного финансирования, успеш-но внедряя при этом элементы рыночных отношений. Государственная сис-тема здравоохранения финансируется за счет налогообложения и дополняет-ся добровольным медицинским страхованием, дающим пациенту право вы-бора клиники и специалиста. В 2000 году правительство разработало нацио-нальную программу по развитию и укреплению первичного звена в оказаниимедицинской помощи. Особое внимание было уделено проблеме финансиро-вания медико-санитарной помощи и территориальных бюджетных медицин-ских учреждений. Цель проекта состояла в обеспечении долгосрочных инве-стиций в сферу оказания первичной медицинской помощи на основе страте-гического планирования, осуществляемого на местном уровне. Программаявлялась значительным продвижением в решении вопросов финансирования,в то же время отражала очевидные проблемы технической реализации проек-та, для решения которых был создан Финансовый фонд развития территорий.В дальнейшем в целях исполнения разработанной программы была организо-вана совместная работа двух структур: национального совместного предпри-ятия «Партнерство» (структура, образованная в 2000 г. на основе департа-мента, ответственного за реализацию бюджетной, налоговой, денежно-кредитной и экономической политики Великобритании, с долевым участиемгосударства и частного сектора) и департамента здравоохранительной дея-тельности (ЗД). После многомесячных переговоров была создана посредни-ческая структура между департаментом и «Партнерством», основной функ-цией которой стала поддержка и сопровождение проекта частно-государственного сотрудничества в сфере оказания первичной медицинскойпомощи на местном уровне. Сегодня разработанная программа включает фи-нансирование 42 территорий, которое курируется совместно созданнымиструктурами (LiftCo) между местными фондами оказания первичной меди-цинской помощи, структурой национального уровня - «Партнерство в облас-ти здравоохранения» и партнерами частного сектора, выбранными на основеоткрытого конкурса.В рамках долговременного сотрудничества территориальным фондамоказания первичной медицинской помощи предоставляются исключительныеправа разработки и реализации схем ее оказания в зависимости от местныхприоритетов и потребностей территории. На начальном этапе реализациипроекта ключевой проблемой стало развитие и налаживание взаимодействияна локальных рынках с потенциальными поставщиками медицинских услуг,которые бы удовлетворяли критериям государственного инвестирования.Важным фактором привлечения ресурсов частного сектора на данном этапестали поддержка государства и проведение малобюджетных сделок, предос-тавляющих возможности малому бизнесу участвовать в осуществлении про-граммы. К 2005 году налаживание основных механизмов проекта было за-вершено. На сегодняшний момент в области ЧГП по ЗД на территории Вели-кобритании (кроме национального проекта по развитию первичного меди-цинского звена) действуют программы в рамках частной финансовой ини-циативы. В целом следует отметить достаточно открытую позицию прави-тельства Великобритании в отношении организации такой формы сотрудни-чества, как ЧГП, в котором оно видит, в первую очередь, эффективный меха-низм инвестирования в развитие социальной сферы и модернизации государ-ственной системы в целом.Выбор Великобритании в качестве иллюстрации становления межсектор-ных отношений не случаен. Как отмечалось выше, Англия стала одной изпервых стран, создающих проекты партнерских отношений между бизнесоми властью на систематической основе. Позднее проекты, организованные поэтой модели, стали реализовываться в других странах (Австралии, Канаде,США, Индии, странах Западной Европы), а также начали практиковаться та-кими международными организациями, как Всемирная организация здраво-охранения, Всемирный банк и Международный валютный фонд. Суть схемысостоит в обеспечении финансовой поддержки проектов частно-государ-ственного партнерства посредством частных инвестиций. Основными сфера-ми сотрудничества в Великобритании стали проекты по сооружению боль-ниц, школ и объектов городского хозяйства. Реализация проектов происходиткак на региональном, так и на национальном уровнях. Они финансируются изфедерального бюджета. Далее задача властных структур в регионах состоит ввыборе партнеров в частном секторе для практической реализации договора.Реализация частной финансовой инициативы включает несколько этапов:подписание контракта между представителями властной структуры и кон-сорциумом частных организаций, который создается специально для реали-зации проекта. Владельцы консорциума - представители инвестиционныхкомпаний, как правило, строительная фирма, банк и сервисные службы (про-вайдеры услуг). Крупные проекты финансируются посредством продажикорпоративных облигаций компании, осуществляющей проект. Небольшиепроекты - напрямую через банковскую систему в форме предоставления«старшей» задолженности.Отличительной особенностью схемы частной финансовой инициативыявляется ее долгосрочный характер, в среднем контракт заключается на 30-60 лет, в течение которого консорциум ответствен за предоставление услуг,которые ранее оказывались бюджетными организациями. Обязанностью вла-стных структур является обеспечение соответствующих инструкций, созда-ние эффективной системы мониторинга достигнутых результатов. Если ре-зультаты промежуточных проверок качества выполнения проекта не соответ-ствуют поставленным целям, государство вправе прервать договор. В случаепрерывания контракта государство вступает в права собственности, в то жевремя несет ответственность по выплате издержек, связанных с реализациейпроекта. Процедура прерывания договора носит достаточно сложный харак-тер и на практике осуществляется крайне редко. В системе межсекторногопартнерства сторона бизнеса представлена, как правило, тремя основнымиучастниками (юридическими лицами): холдинговая компания, компания,предоставляющая оборудование, и компания, предоставляющая услуги. Ос-новным партнером со стороны бизнеса является холдинговая компания. Че-рез систему вторичных контрактов в партнерские отношения включаютсяостальные частные фирмы, которые часто могут являться держателями акцийхолдинговой компании.Германия, продолжая традиции кейнсианства, сохраняет значительноеучастие государства в решении социального вопроса как на национальном,так и на международном уровне, поддерживая инициативы частно-государственного партнерства в развивающихся странах. Одним из основныхнаправлений работы немецкого правительства стало создание в 1997 году«Немецкого объединения по техническому сотрудничеству» - организации,курирующей сотрудничество между государственным сектором и частнымипартнерами на международном уровне. Стремительный рост числа частно-государственных партнерств в самой Германии приходится на 2004 год. Осо-бое развитие данныеотдельных государств, но и на глобальном уровне, включающем во взаимо-действие международные организации. Общий контекст возникновения ЧГПобусловлен распространением неолиберальных идей и сокращением ролигосударства в регулировании систем социального обеспечения. Основныепреимущества ЧГП как модели реализации социальной политики состоят враспределении рисков и обязанностей между партнерами: государство какгарант стабильности, бизнес как инвестор и агент, обеспечивающий предос-тавление услуги/условий ее предоставления. Модель ЧГП может быть рас-смотрена в качестве альтернативы приватизации, уменьшающей некоторыеиз её негативных последствий.Важно отметить, что опыт развития частно-государственного партнерствана Западе позволяет говорить о важности создания посреднических структурв системе эффективной реализации ЧГП - консалтинговых фирм, исследова-тельских центров. Основными функциями подобных институтов являютсяконсультирование и информирование потенциальных партнеров, изучениебарьеров и факторов успешной реализации сотрудничества государства, биз-неса и общественных объединений. Анализ представленных кейсов такжепозволяет говорить о более успешном развитии модели ЧГП в странах такназываемого «неолиберального» блока: Великобритании, США, Австралии.В то время как в странах с традиционно сильной ролью государства в реали-зации социальной политики, представляющих европейскую социальную мо-дель, развитие частно-государственного партнерства происходит достаточноумеренными темпами, что может быть объяснено более жестким законода-тельством и строгими требованиями к потенциальным партнерам.Актуальность обращения к проблематике частно-государственного парт-нерства в России вызвана необходимостью изучения одного из аспектовтрансформации общественных отношений, связанного с институционализа-цией взаимодействия государственных органов и бизнеса в сфере реализациисовместных социально-экономических проектов. Необходимость такоговзаимодействия обусловлена потребностью решения социально-эконо-мических, структурных, технологических и других стратегических задач раз-вития страны, обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности, котороеневозможно без интеграции экономического потенциала частного предпри-нимательства и возможностей государства. Дополнительным стимулом яв-ляются также масштабные изменения в общественном развитии, которые на-блюдаются во многих странах. Эти изменения связываются в том числе состановлением новых посткапиталистических социально-экономических сис-тем. Их обязательным условием и проявлением является тесное взаимодейст-вие государства и бизнеса в реализации совместных социальных и экономи-ческих проектов.В России частно-государственное партнерство рассматривается властямине только как делегирование определенных функций бизнеса государству, нои как потенциал для развития малого и среднего бизнеса, создания новых ра-бочих мест. Со стороны коммерческого сектора наиболее реально участиекрупных субъектов, способных взять на себя существующие риски и лобби-ровать свои интересы.Основной причиной участия российского государства в ЧГП является по-требность общества в социально значимых услугах, которые государстводолжно обеспечивать, но не имеет для этого соответствующих материальныхи организационных возможностей. Преимущества государства в использова-нии механизмов ЧГП заключаются в уменьшении бюджетных затрат на соз-дание объектов, необходимых для оказания услуг, обязанность обеспечениякоторых лежит на государстве, и одновременном переложении рисков орга-низации и качественного предоставления социальных услуг на частный биз-нес. Для частного сектора интерес участия в ЧГП состоит в получении воз-можности продвижения на территориально и качественно новых рынках сво-их услуг, гарантированности заказа от государства на услуги в течение про-должительного периода времени и обеспечении определенного уровня до-ходности. Некоммерческий сектор, участвуя в подобных проектах, наиболееэффективно реализует собственные задачи по развитию профильной отраслис объединением усилий всего общества.Исследования российского опыта 1 партнерства бизнеса и властипоказывают, что важным благоприятным фактором развития среды для ЧГПможет быть территориальное стратегическое планирование, которое являетсяорганизационным механизмом, обеспечивающим прозрачный и открытыйпроцесс формирования политики местного развития. Стратегическоепланирование позволяет учесть и согласовать точки зрения различных группобщества, добиться с их стороны поддержки, а значит, и привлечьдополнительные ресурсы для развития и реализации общественно значимыхпроектов. Данный вид планирования способствует возникновению сов-местных проектов частного и общественного секторов и их успешнойреализации.В экономической среде первоочередным условием эффективногофункционирования частно-государственного партнерства, по мнениюэкспертов, является наличие устойчивой конъюнктуры рынка (надежностьфинансовых рынков, устойчивое parпрактики ЧГП предъявляет высокие требования к партнерам. Определяющимфактором в этих отношениях является активность властных структур, ихспособность взять на себя инициативу по привлечению бизнеса к совместнойреализации проектов. Со стороны бизнеса необходимо наличие профес-сионально подготовленных, сильных в финансовом отношении, кредито-способных партнеров. Для проявления инициативы со стороны бизнесанеобходимо формировать доверие частных структур к власти, создаватьпозитивный имидж института частно-государственного партнерства.Проведенные исследовательские работы позволили выявить проблемныезоны частно-государственного партнерства на региональном уровне.Основными политическими барьерами, препятствующими развитию ЧГП,являются: недоверие представителей бизнеса к органам власти как партнеру(частая смена приоритетов), низкий уровень инициативы со сторонырегиональной власти (государству необходимо генерировать проекты дляЧГП), отсутствие территориального стратегического планированиясовместных проектов бизнеса и власти, коррупция в органах власти.Существенным недостатком является неготовность региональных властей кдлительным срокам реализации проектов ЧГП, так как это связано сдополнительными рисками и расходованием денежных средств, что, в своюочередь, осложняет реализацию крупномасштабных и долгосрочныхпроектов, необходимых региону. Среди институциональных барьеров можновыделить отсутствие структуры, которая бы курировала проекты ЧГП нарегиональном уровне, а также слабую правовую базу частно-государ-ственного партнерства (локальные акты находятся в стадии разработки).Административным барьером стала низкая юридическая и экономическаякультура подготовки и реализации проектов ЧГП (региональной имуниципальной власти необходимо привлекать бизнес-консультантов,которые могли бы оказать помощь по оформлению проектов длядальнейшего их представления инвесторам).Противопоставление основных функций бизнеса и власти считаетсяосновным барьером на пути успешной реализации ЧГПбизнеса, информированность предпринимателей о существующих проектахстали основными индикаторами исследования уровня готовности власти кучастию в реализации общественно значимых проектов. Результатыформализованного опроса показали высокую степень готовностипредпринимателей к участию в совместных проектах с властными струк-турами. Представители бизнес-структур подвергли сомнению тезис оневозможности партнерских отношений между бизнесом и властью врыночном обществе и выразили уверенность в том, что «партнерство бизнесаи власти - залог процветания всего общества». Большинство предпри-нимателей положительно относятся к частно-государственному партнерству,суммарный индекс такого отношения к ЧГП по 100-балльной шкале составил79,2 балла. Частно-государственное партнерство как взаимодействие бизнесаи власти воспринимается предпринимателями более оптимистично (индекссоставил 87,5 балла). Индекс отношения к ЧГП как к пути развития региона икак к новым возможностям для бизнеса составил по 75 баллов.Низкая оценка институциональных условий развития бизнеса связана стем, что предприниматели весьма негативно оценивают деятельность всехуровней власти по поддержке бизнеса. Наибольшую критику получиларабота муниципальных властей: более 80% опрошенных оценивают ееотрицательно. Средняя оценка этого показателя по 5-балльной шкалесоставляет всего 1 балл. Около 75 % предпринимателей дали негативныеоценки деятельности региональных властей (средняя оценка - 2 балла).Примерно две трети респондентов отрицательно относятся к политикеправительства (средняя оценка - 2 балла). Более половины опрошенных неудовлетворены действиями властей по привлечению инвестиций в экономикурегиона (средняя оценка - 2,5 балла).Анализ ответов респондентов показал, что около трети предприни-мателей знакомы с инициативами Президента и Правительства РФ поразвитию частно-государственного партнерства. Большинство предпри-нимателей оценили опыт участияпрогнозируют увеличение объемов реализации производимой продукции(товаров, услуг). Средние оценки этих показателей составляют 3 и 4 балла.В ходе опроса предпринимателям предлагалось оценить перспективностьпроектов ЧГП на различных уровнях власти в России. Наиболее перспектив-ным, по мнению участников опроса, является федеральный уровень (средняяоценка по 5-балльной шкале - 4 балла). Перспективность проектов частно-государственного партнерства на муниципальном уровне была оценена биз-нес-сообществом на 3,5 балла. Самым неперспективным уровнем для взаи-модействия государства и бизнеса по результатам опроса стал региональныйуровень (средняя оценка по 5-балльной шкале составила 3 балла).Анализ ответов респондентов на вопрос: «Как вы считаете, насколькоперспективными в РФ являются проекты ЧГП в нижеперечисленныхсферах?» - показал, что большинство отраслей являются перспективными сточки зрения взаимодействия бизнеса и государства (шесть из восьми сфербыли оценены на 4 балла по 5-балльной шкале). Наиболее привлекательнымидля сотрудничества бизнес-сообщества с государством являются сферыздравоохранения, дорожного строительства и ЖКХ. Менее привлека-тельными признаны такие отрасли, как образование, благоустройствотерритории, общественный транспорт. Самые низкие оценки перспек-тивности проектов ЧГП получили экология и обеспечение общественногопорядка и безопасности (средние оценки этих сфер по 5-балльной шкалесоставляют 3 балла).Субъектам предпринимательства также было предложено выбрать сферы,в которых они хотели бы сотрудничать с государством. Около трети пред-принимателей хотели бы участвовать в проектах ЧГП в отрасли ЖКХ, 28%опрошенных в позиции «другое» указали строительство. Чуть менее четвертиреспондентов выбрали благоустройство территории. Около трети предпри-нимателей заявили, что хотели бы сотрудничать с государством в таких от-раслях, как транспортная инфраструктура (15%), социальное обслуживание(12%), общественный транспорт (10%). Однако существует связь между тойотраслью, к которой относятся участники опроса, и той отраслью, которуюони выбирают для сотрудничества с государством.Наиболее привлекательными формами сотрудничества для предпри-нимателей являются контракты на выполнение работ и оказаниеобщественных услуг (66%). Почти треть предпринимателей предпочлаконтракты на поставку продукции для государственных/муниципальныхнужд. Чуть менее половины опрошенных высказались за контракты науправление и техническую помощь. Такие формы ЧГП, как аренда,акционирование предприятий и концессии, не пользуются популярностьюсреди бизнес-сообщества (11, 10 и 6% соответственно).В ходе опроса предпринимателям предлагалось ответить на вопрос «Что,на Ваш взгляд, в большей степени сдерживает развитие частно-государст-венного партнерства в Пермском крае?». Большая часть респондентовответила, что это «коррупция в органах власти» (69%), около половиныопрошенных считают, что развитие ЧГП сдерживают «недостатокинформации о возможности и преимуществах участия в проектах частно-государственного партнерства», «недостаточность правовой базы частно-государственного партнерства», «недоверие представителей бизнеса корганам власти как партнеру» и «отсутствие инициативы со сторонырегиональной власти». Чуть менее четверти участников опроса отметили«отсутствие стратегического планирования в регионе». Менее значимымибарьерами в развитии ЧГП считаются «отсутствие инициативы со стороныбизнеса» (10%), «недостаточный потенциал бизнеса» (8%), «нестабильностьполитической обстановки в регионе» (5%).В целом барьеры, препятствующие сотрудничеству бизнеса и государства,можно разделить на производственные, политические, правовые и финансо-вые. К производственному препятствию относится высокий уровень износаосновных фондов, передаваемых частным инвесторам при входе на рынок. Неменее важным фактором является затратность производства, высокая стои-мость капитального строительства и ремонта. Политическое препятствие - не-стабильность обстановки, что также рождает определенные риски для бизнеса.Частный инвестор осознает опасность потери инвестиций от непрогнозируе-мой политики властей, в частности нестабильной тарифной политики.Недоверие бизнеса к власти является серьезной проблемой для развитияЧГП. В качестве причин подобного отношения к власти представители биз-неса называют не только персонифицированный характер политики, но и со-мнительные, изменяющиеся «правила игры». Выстраиванию партнерскихотношений препятствует и негативная оценка бизнеса деятельности органоввласти по его поддержке.Правовым препятствием является законодательство, регулирующее част-но-государственное партнерство, которое находится в процессе трансформа-ции. Принятый закон о концессиях - безусловно, шаг в развитии норматив-ной базы, однако имеет множество недоработок и мало применяем на прак-тике. По мнению экспертов, слабая нормативная база является одним из ос-новных барьеров успешной реализации проектов ЧГП.Финансовым барьером служит недостаточная прозрачность финансовыхпотоков, которая рождает неопределенность между участниками взаимодей-ствия. Кроме того, долгий срок окупаемости инвестиционных проектов непозволяет получать быструю прибыль от партнерства.Барьером при инициировании проектов частно-государственного парт-нерства остается принуждение бизнеса к сотрудничеству со стороны власти.Тормозом становится взаимодействие, выгодное лишь для государства, а длябизнеса являющееся новым видом административной ренты. Необходимовыявление вектора развития взаимодействия с обеих сторон, поиск взаимо-выгодных решений как для бизнеса, так и для государства.Интеграция экономического потенциала бизнеса и возможностей регио-нальных и муниципальных властей для реализации территориальных интере-сов и обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности очевидна. По-требности такой интеграции определяются не только необходимостью реше-ния конкретных текущих и долгосрочных экономических и социальных за-дач, но и происходящими глобальными изменениями в общественном разви-тии. Частно-государственное партнерство является одним из обязательныхусловий развития региональных и муниципальных образований. Многооб-разные типы такого партнерства должны стать частью стратегии развитиятерриторий.

Скачать электронную версию публикации