The Democratization of Parliamentary Institutions: Communicativeand Procedural Approaches.pdf В современной науке оценка демократичности представительных инсти-тутов производится на основании измерения соответствующих критериев [1,2]. Вопрос о различении подходов к демократизации представительных ин-ститутов фактически не ставился. Подобный пробел, на наш взгляд, возникпо нескольким причинам: теоретики демократии больше внимания уделяютразработке и сравнению собственных моделей с другими, а также проблемамих практической применимости к современному политическому процессу,нежели социально-философским основаниям демократизации. Теоретикидемократического транзита рассматривают процессы демократизации в кон-тексте всей политической системы, при этом недостаточно внимания уделя-ется процессам внутри отдельных институтов. А теоретики парламентаризмафокусируются на институциональных возможностях (комитеты, комиссии,рабочие группы, различные модели принятия решений и т.д.), совершенство-вании законодательных процедур (правил дискуссии и голосования), на со-циально-философских основаниях происходящих в парламенте политическихпроцессов.Мы предлагаем выделить два подхода к демократизации представитель-ных институтов: процедурный и коммуникативный. Процедурный подходпредполагает, что демократические принципы и идеалы могут быть вопло-щены в жизнь посредством разработки и применения определенных нормвзаимодействия, обеспечивающих процессуальное осуществление демокра-тии. Процедуры позволяют создать формальную модель функционированияпредставительного института, простроить взаимосвязи между формальнымиего компонентами, это, в свою очередь обеспечивает его воспроизводство внезависимости от состава и состояния депутатского сообщества. Вызовом длядемократизации являются дисфункции процедур, соответственно, налажива-ние работы производится посредством разработки новых процедур или усо-вершенствования старых. Коммуникативный подход исходит из того, чтодемократические принципыве реальных, осязаемых механизмов формирования демократической волидепутатского сообщества. Дисфункции в рамках данного подхода обнаружи-ваются в различных формах неравенства, подрывающих как локальные, так иглобальную модель внутрипарламентского взаимодействия, а ориентиромдля его утверждения, соответственно, является обеспечение равнозначимостиучастников коммуникации в условиях их социальных, экономических и по-литических различий.Предпосылки выделения подходов. Несмотря на то, что такого деленияв современной западной политической науке нет, для него есть определенныепредпосылки. В статье о процедурной демократии в энциклопедии демокра-тической мысли выделяются две позиции по отношению к предварительнымусловиям следования процедурам: Ж.Ж. Руссо полагает, что люди не склон-ны принимать предварительные условия, а теоретики делиберативной демо-кратии - что это возможно и даже необходимо в условиях современных де-мократий [3. C. 568]. Предварительные условия включают в себя определен-ные культурные стандарты взаимодействия (Р. Даль выделял три стандартадемократичности: политическое равенство, открытость к обсуждениям и ней-тральность/беспристрастность [3. C. 565-566]), без которых формальное сле-дование процедурам не обеспечит должной легитимации решений. Делибера-тивный взгляд в этом отношении сближается с коммуникативным. В своюочередь, чистый процедурный подход является самодостаточным: «хорошиепроцедуры позволяют найти лучший ответ (в поиске управленческого реше-ния. - И.Ш.)…» [3. C. 563]. Решение проблемы демократии видится черезоткрытие процедур, обеспечивающих демократические процессы перегово-ров, рационального обсуждения и поиска компромиссов [3. C. 565] и даль-нейшей их легитимации в конкретном сообществе. С первого взгляда можетпоказаться, что вопрос аналогичен бессмысленному спору о том, что первич-но - курица или яйцо. При более глубоком рассмотрении вопрос ставится оприроде и значимости коммуникацийнормы диалога могут использоваться в том числе и для подавления альтерна-тивных точек зрения в реальной политике [4. C. 81].В данной типологии мы видим черты различий между обозначенныминами подходами. В первом случае процесс политического взаимодействиярасписывается процедуралистами на этапы (этапы прохождения закона впарламенте), в то время как коммуникативисты будут искать закономерностипротекания коммуникаций в зависимости от различных условий и характераотношений между коммуникантами (общее собрание, комитеты, комиссии,рабочие группы должны рассматриваться как разные коммуникативные си-туации, обеспечивающие определенный характер и смысл обсуждений). Вовтором случае процедуралисты преувеличивают влияние норм (например,Регламента заксобрания) на протекание политического процесса, коммуника-тивисты обращают внимание на собственно протекание политики в комму-никационном измерении (как соотносятся в дискуссии различные политиче-ские позиции).Сходное различение мы можем рассмотреть в критике С. Бенхабиб либе-ральной модели:1. Она выступает против либерального «метода избегания» (Д. Ролз), ко-торый ограничивает политический диалог в плюралистических обществах врассмотрении спорных вопросов (признавая априорно плюрализм мнений поним), аргументируя это тем, что вопросы справедливости и благополучия немогут быть решены наперед посредством некоторой «моральной геометрии».Согласно Бенхабиб, «зачастую процесс свободного публичного диалога по-зволяет определить и политизировать сущность и значение спорных вопро-сов» [5. C. 42].2. Либеральная модель рассматривает политические отношения слишкомузко, сводя их к юридическим, в которых главным принципом выступаетнейтральность в рассмотрении любых вопросов. Приводя в пример общест-венные движения, отстаивавшие права женщин, этнических меньшинств,движения за мир и хорошую экологию, Бенхабиб утверждает, что политиче-ский диалог, инициируемый ими, должен вестись на других основаниях.Таким образом, Бенхабиб считает, что для разрешения наиболее острыхполитических вопросов нельзя вводить процедурные ограничения в видедопустимых в данном институте моделей аргументации. Для обеспеченияэффективного функционирования публичной сферы нужно, чтобы публич-ный диалог строился не на принципе нейтральности аргументов (беспристра-стности), но на «процедурном критерии практического дискурса» [5. C. 43],который, если мы правильно поняли автора, предполагает соблюдение нормыравного взаимодействия (то, что мы ранее обозначили как равнозначимостьучастников коммуникации). Но различить в этом отношении процедурный икоммуникативный подходы непросто. Беспристрастность, согласно Д.Хелду,означает открытость рассмотрения всех точек зрения до принятия решения иравные возможности для их защиты у всех заинтересованных сторон [6.C. 239]. В отношении условий политических коммуникаций принципы равен-ства и беспристрастности сходятся, расхождения же образуются в отношенииследствий. Принцип беспристрастности претендует на принятие в ходе бес-пристрастного рассмотрения универсальных решений, таких, которые «лю-бой человеческий разум должен принять» [6. C. 240]. Для обеспечения такогопреобразования аналитики разрабатывают специальные тесты (процедуры).Например, Д. Драйзек предлагает проводить два теста: 1) отсутствие прину-ждения, 2) способность преобразовывать частное в общее [4. C. 86]. Прохож-дение первого теста предполагает уменьшение возможностей для манипуля-ции и давления посредством контроля за «понятиями дискурса» (точнее, тем,что за ними подразумевается) и повышения количества компетентных акто-ров, участвующих в дискуссии [4. C. 87-88]. Проблема первого теста с точкизрения коммуникативного подхода состоит в абстрагировании от сущест-вующих властных отношений. А. Гутман и Д. Томпсон отрицают, что дели-берация в правильных условиях - отсутствия принуждения и власти - необ-ходима для легитимации права и публичной политики [6. C. 241]. Коммуни-кативная модель демократии не должна отрицать само наличие власти, но,скорее, предписывать ей такую коммуникативную роль, которая наилучшимобразом способствовала бы формированию общей воли и достижению обще-го блага. Учет особенностей системы, в рамках которой происходит полити-ческий диалог, подрывает универсальные притязания процедуралистов. Вто-рой тест, в сути которого отражается одна из главных идей теоретиков дели-беративной демократии - легитимации политических решений посредствомрационализации процесса их принятия, носит дискуссионный характер. Какотметила Т. Раттила со ссылкой на Чарни, «нахождение общих аргументовподразумевает, что собеседники не говорят о своем личном опыте, идентич-ности и различиях» [5. C. 45]. Какой смысл выражать свои предпочтения, ес-ли знаешь, что они не встретят поддержку у большинства собрания? В про-цедурном измерении смысл такого действия теряется, но с точки зрения ком-муникаций этот шаг в любом случае воздействует на процесс принятия ре-шений, поскольку меняет восприятие ситуации (объективной, субъективнойили интерсубъективной, если следовать моделистраивать свои частные стратегии. Демократичность обеспечивается внеш-ними рамками, за которые взаимодействие не должно переступать, при этомхарактер частных стратегий парламентариев не оценивается по шкале демо-кратичности. Коммуникативный подход исходит из необходимости решатькомплекс коммуникативных проблем, которые препятствуют формированиюполноценной и неискаженной общей воли. В числе этих проблем - мотива-ция парламентариев на принятие таких институциональных правил, которыебы способствовали более качественной агрегации общей воли. Изучая осо-бенности поведения сенаторов в отношении институциональных изменений(реформа о праве завершения дебатов (cloture reform)), С. Биндер и С. Смитпришли к выводу, что «стратегические мотивации, а не институциональныевзгляды или ценности лучше всего объясняют процедурный выбор сенато-ров» [8. C. 415]. Появление стратегических мотиваций требует соотнесенияинституциональных решений и частных интересов депутатов.В отношении принятия решений подходы также заметно различаются.Процедурный подход разрабатывает математический инструментарий длянаилучшего образования воли. В современной политической и управленче-ской науке такие процедуры разработаны практически на все случаи жизни…Это очень хорошее подспорье для принятия решений, но проблема в том, чтосами внешние процедуры голосования отстраняют участников от коопера-тивного образования общей воли. Усилия направляются не на совершенство-вание самого решения, а на мобилизацию поддержки в пользу одной из аль-тернатив. В коммуникативном подходе принятие решения воспринимаетсякак коллективный труд. Принятие решения основывается не на воле силь-нейших, а на согласованности мнений заинтересованных сторон. В законода-тельном процессе процедурный подход уделяет большее внимание голосова-нию, в то время как для второго подхода принципиальное значение имеетобсуждение, дискуссия, а решение вытекает из дискуссии (на определенномуровне договоренностей, не обязательно консенсусе). Р. Гудин в 6-й главесвоей монографии выделяет делиберативную демократию, которая организу-ется вокруг идеи дискуссии как процедуры принятия решений, и агрегатив-ную демократию, в фокусе которой находится процедура голосования. Онпредлагает объединить их в рамках принципа: «сначала обсуди, затем голо-суй» [9]. Обсуждение, являясь диахроническим процессом, позволяет иссле-довать и взвесить доводы «за» и «против» той или иной рассматриваемойальтернативы, выразить собственную точку зрения, выслушать других и наосновании комплекса аргументов принимать окончательное решение. Голо-сование происходит синхронно, так что никто не знает, как голосуют осталь-ные, и это позволяет избежать «дорожки зависимостей», которая уводит дис-куссию в бесконечность. В итоге, двигаясь по пути развития демократии, мыдолжны избегать двух крайностей - излишней процедурной регламентациидискуссий и невозможности их остановить в момент, необходимый для при-нятия решений.Д. ди Палма исследовал парадокс большого количества принятых законовв условиях высокой внутренней конфликтности итальянского парламента впериод 1948-1968 гг. и пришел к выводу, что большинство из принятых нор-мативных актов касалось малозначительных вопросов [10. C. 151], по кото-рым фактически не имело смысла особо дискутировать. В рамках процедур-ного подхода данная проблема оставалась бы незаметной, поскольку парла-мент довольно успешно справлялся с объемом законотворческой работы (да-же побил все рекорды в сравнении с другими представительными собрания-ми Европы). В коммуникативном измерении проблема бы выглядела болеевыпукло, поскольку низкая степень заинтересованности непосредственноскажется на коммуникативной активности депутатов. Незначительное уча-стие в обсуждении приводит к низкой степени агрегации интересов и мненийи уменьшает тем самым уровень демократичности принимаемых решений.Специфика группового взаимодействия. Процедуралистский подходзакрепляет границы групп, прошедших в представительное собрание, и рас-сматривает ход дискуссий в поле их дифференциации (прежде всего, по идео-логическим основаниям). Демократизация состоит в том, чтобы обеспечитьравные права и возможности для этих групп. Коммуникативный подходпредполагает границы между группами подвижными. Обсуждение одних во-просов может сблизить членов различных групп, другие же вопросы приве-дут к расхождению мнений. Для второго подхода важно, насколько членыразличных групп способны вступать в коммуникацию, находить и фиксиро-вать точки взаимопонимания. При этом границы групп и внутригрупповоедавление рассматриваются как препятствия для формирования общей воливнутри плюралистичного сообщества. Группы должны носить добровольныйхарактер, иначе будет искажаться воля участников законодательного процес-са. Обязательное членство во фракции с позиции данного подхода ведет кискажениям волеизъявления.Как отмечает Д. ди Палма, степень жесткости границ между парламент-скими группами зависит от степени ясности в распределении ответственно-сти за принятие решений между большинством и оппозицией [10. C. 150].Другими словами, возможность проводить собственную политику в институ-те снижает степень проницаемости парламентской группы и способствуетусилению внутренней дисциплины в отношении процедуры голосования. Всвою очередь, это снижает потенциал парламентской дискуссии.Трансформация частных интересов в общую волю. Процедурный под-ход рассматривает это как символическую, математическую задачу, т.е. под-счет суммарной воли членов заксобрания. Каждому частному интересу при-сваивается некоторое значение (ранее учитывались коэффициенты образо-ванности, социальной статусности, в современных условиях возможен осо-бый учет мнения меньшинства), затем значения суммируются. Принятие ре-шения обеспечивается за счет некоторого значения суммы, которое признает-ся значимым в плане отражения общей воли (правила простого и квалифици-рованного большинства, консенсуса и др.). Трансформация в рамках комму-никативного подхода носит ментальный и социологический характер. Мен-тальный в том отношении, что при принятии решения в сознании участниковобозначаются границы частных и общих интересов и в структуру решениявкладывается вторая часть. Социологический - солидарность с мнением дру-гих предполагает символическое проявление своего согласия (это проявлениемы называем социальным действием, поскольку связано с реакцией социумана индивидуальный выбор). Коммуникативный подход предполагает разви-тие готовности и способности публично выражать и защищать свою позициюперед лицом сообщества. Будучи публично выраженной, эта позиция можетпретендовать на отражение воли сообщества, что и переводит диалог в плос-кость демократического формирования воли.Образование субъекта демократического действия. Д. ди Палма, опи-раясь на достижения науки о парламентаризме в середине XX в., выделил двемодели функционирования законодательной власти: та, которая опирается наструктурные отделения парламента (legislative bodies), и та, что ставит во гла-ве процесса общее собрание [10. C. 148]. Предпосылками для институциона-лизации первой модели являются высокая степень специализации и бюрокра-тизации в деятельности парламента. Для данных подразделений четко очер-чиваются границы рассмотрения вопросов: каждый комитет или комиссиярассматривает вопросы, исходя из своей специализации. Это, в свою очередь,ограничивает коммуникативные возможности ставить вопросы в более ши-роком ключе. При высокой степени институционализации таких подразделе-ний (стабильное членство и лидерство, контроль в отношении карьеры и со-циализации, наличие внутренних корпоративных норм) они нередко «при-сваивают» законотворческие функции (обсуждение на общем собрании ста-новится формальным представлением). Тем самым субъектом становитсяструктурное подразделение или некоторая группа в нем, которые наиболеевероятно будут проводить свою собственную политику, а демократичность еебудет целиком и полностью зависеть от стиля лидерства и ценностей руково-дителей таких структур.Во второй модели окончательное решение закрепляется за общим собра-нием. И хотя во всех парламентах мира принятие законов формально осуще-ствляется общим собранием, редко где последнее способно выступать каксубъект демократического волеизъявления в коммуникативном смысле. Всовременном технократическом мире функции управления зачастую при-сваиваются талантливыми менеджерами (исполнительнаяное. В организационном отношении вопрос состоит в следующем: каким об-разом депутат или депутатская группа включаются в законодательный про-цесс на различных его этапах? С управленческой точки зрения практическиневозможно, чтобы депутат эффективно участвовал во всех мероприятияхпредставительного органа власти. Но тем не менее для обеспечения демокра-тичности он должен иметь возможность поучаствовать в любых мероприяти-ях, которые ему интересны. Это может обеспечиваться за счет гибкого распи-сания заседаний комитетов, комиссий и др. Несколько проще решать даннуюпроблему на уровне парламентских групп. Нужно предоставить им возмож-ность делегировать своих представителей на любое мероприятие без проце-дурных ограничений. В данном измерении мы не видим особых противоре-чий между выделенными нами подходами. В коммуникативном измеренииони видны более отчетливо. В рамках процедурного подхода включениеобеспечивается через предоставление формально-определенных прав на уча-стие в парламентских дискуссиях. Но постулирования либеральных прав от-нюдь не достаточно для того, чтобы они воплотились в коммуникативныхпрактиках. Как отмечает Д. Бохман, для обеспечения демократических ком-муникаций требуются более специфические ориентиры [12. P. 763-764]. Во-первых, позиции, аргументы других (депутатов) должны восприниматьсявсерьез, их нельзя отклонить без критического рассмотрения и оценки ихзначимости в отношении обсуждаемого вопроса. Во-вторых, более гибкиекоммуникации требуют понимания субъективной перспективы других (ихбазовых установок и ориентиров в политике). Таким образом, для обеспече-ния демократизации коммуникативный подход будет требовать более интен-сивного включения участников в парламентские дискуссии.Проделанный выше сравнительный анализ подходов привел нас к сле-дующим выводам. Во-первых, подходы опираются на различные социально-философские основания. Во-вторых, в рамках подходов заметно различаютсятехнологические решения относительно демократизации парламентских ин-ститутов. И, наконец, подходы образуют единые стратегии демократизации,которые могут использоваться для комплексного планирования демократиче-ских процессов.

Скачать электронную версию публикации