Theoretical-methodological Foundations of Creation of Finance Market Megaregulator in Russia.pdf В России дискуссия о создании единого финансового мегарегулятора продолжается уже более десяти лет, начиная с 1999 г., и вот она, неожиданно для многих, завершена в конце 2012 г. решением правительства об интеграции ФСФР в Банк России в течение следующих двух лет. Консолидация финансового регулирования произошла уже во многих странах, и этот процесс еще продолжается. Многие отмечают потенциальную эффективность модели мегарегулятора, особенно в условиях глобального финансового кризиса, так как она позволяет соединять задачи монетарной политики, надзора и контролировать риски во всех секторах финансового рынка, обеспечивая финансовую стабильность системы в целом [1. С. 25]. Но в то же время существуют противоположные точки зрения, которые отрицают положительный эффект мегарегулирования, тем более, что это в какой-то мере подкрепляется фактами. В частности, опыт Великобритании, где был создан первый мегарегулятор, который чаще всего приводится в качестве успешного примера, но, несмотря на это, в прошлом году здесь начат процесс его разделения на два независимых регулятора, что ставит под сомнение саму идею мега-регулирования. Тем не менее в России интеграционный процесс уже запущен, и споры о целесообразности предпринятой реформы не закончены до сих пор. Обобщим различные точки зрения и мнения российских ученых-экономистов и специалистов-практиков по данному вопросу, для того чтобы выделить его основные теоретико-методологические характеристики, на которые нужно обратить внимание при разработке, внедрении и функционировании мегарегулятора. Сначала определим сущность понятия «мегарегулятор». По мнению А.В. Ромашкина, это единый орган по регулированию финансово-кредитных отношений на рынках ценных бумаг, банковских услуг, страхования [2. С. 146-157]. Согласно другой точке зрения, мегарегулятор - это модель объединенного или интегрированного надзора за финансовым сектором, главный тип институциональной структуры финансового регулирования, в компетенцию которой входят рынок ценных бумаг, банковский сектор и страхование [3. С. 104114]. Дополняет вышеприведенные определения Голодова, отмечая, что понятие интегрированного мегарегулятора включает не только мегарегуля-тор, отвечающий за все аспекты регулирования и надзора по всей финансовой системе, но и агентства, осуществляющие надзор более чем в одном сегменте финансового сектора [4. С. 280-287]. По мнению В.В. Мандрон, можно выделить следующие основные формальные признаки ме-гарегулятора [3. С. 104-114]: - регулирует не менее двух из трех и более категорий финансовых посредников; - применяет единый подход к регулированию всех субъектов финансового рынка. Как уже отмечалось выше, переход к мегаре-гулированию на финансовых рынках уже произошел во многих развитых и развивающихся странах (Великобритания, Франция, Германия и другие). Обобщим основные причины и предпосылки такого перехода, выделяемые учеными: 1. Усложнение банковского бизнеса, возникновение финансовых групп, деятельность которых охватывает различные сегменты финансового рынка [5. С. 14; 3. С. 104-114; 6. С. 1-6]. 2. Взаимопроникновение всех сфер финансовых услуг, что может повлечь системный кризис [5. С. 14]. 3. Принципы и технологии регулирования претерпели существенные изменения в связи с глобализацией, функциональной интеграцией, финансовыми инновациями [7. С. 85-109]. 4. Универсализация финансовых инструментов, секьютеризация финансовых продуктов, появление комбинированных финансовых продуктов, специализированным регуляторам такие сегменты сложно регулировать [3. С. 104-114; 6. С. 1-6]. 5. Открытость финансового рынка и высокая степень его либерализации [3. С. 104-114]. Причины создания мегарегулятора, отражающие потенциальные положительные возможности, и изменения, которые может дать такой проект, следующие: 1. Постоянный мониторинг всех сегментов финансового рынка, что обеспечивает быструю эффективную надзорную реакцию и возможность осуществления надзора за финансовыми группами и конгломератами на консолидированной основе, как следствие предупреждения возможных кризисных ситуаций [5. С. 14; 3. С. 104-114; 4. С. 280-287; 8. С. 68-71] 2. Возможность единообразного подхода к надзору, его универсализация и унифицированный характер [7. С. 85-109; 8. С. 68-71; 9. С. 21] и устранение дублирования надзорных функций. [10. С. 45; 4. С. 280-287]. Возможность единого регулирования, устранение противоречий между различными надзорными ведомствами, решение проблемы отсутствия унифицированных требований и единых процедур надзора [11. С. 126-138; 3. С. 104-114; 12. С. 237-259]. 3. Решение проблемы правовой неопределенности, в том числе это касается различных финансовых посредников, которые сейчас в РФ не подвергаются надзору (например, салоны сотовой связи и др. некредитные организации, осуществляющие платежи). 4. Решается потенциальный конфликт интересов между целями ДКП и надзора 5. Решается проблема чрезмерной концентрации полномочий в рамках ЦБ. 6. Возможность разделения функций по текущему и надзорному регулированию [11. С. 126-138]. 7. Решает проблему открытости и прозрачности административных процедур надзора, отвечает интересам универсализации финансовых институтов на открытых и либерализованных рынках [3. С. 104-114; 12. С. 237-259]. 8. Расходы на регулирование и расходы государственного бюджета на содержание мегаре-гулятора могут быть снижены за счет «экономии масштаба» [3. С. 104-114]. 9. Возможность использовать более высокопрофессиональный кадровый потенциал за счет «экономии масштаба» [3. С. 104-114; 4. С. 280287; 8. С. 68-71]. 10. Возможность лучше сгенерировать потоки информации и обеспечить их конфиденциальность и концентрацию, что позволит применять адресный надзор, учитывающий специфику слаборазвитых секторов [3. С. 104-114; 8. С. 68-71]. 22 11. Обеспечение единства контактов с финансовыми институтами в других странах и с участниками внутреннего финансового рынка [3. С. 104-114]. 12. Кардинальное изменение механизма регулирования на данном этапе может стать важным шагом и административной, и экономической реформы, который освободит внутренние возможности финансового рынка и его институтов, это будет способствовать повышению финансовой стабильности финансового рынка и финансовых организаций, повышению доверия к финансово-банковской системе [4. С. 280-287; 12. С. 237259]. Но рассмотренным выше причинам и предпосылкам необходимости создания мегарегуля-тора некоторые специалисты противопоставляют контраргументы, которые показывают возможный негативный эффект от его создания, в частности: • Низкая эффективность надзора в переходный период, в течение которого проявляются дополнительные риски устойчивости и ликвидности финансово-банковского сектора, и сомнительная эффективность в дальнейшем из-за меньшего внимания к специфике отдельных секторов финансового рынка [4. С. 280-287; 6. С. 1-6; 8. С. 68-71; 13. С. 47]. • Наличие альтернативных более экономичных схем организации взаимодействия надзорных органов [4. С. 280-287; 8. С. 68-71; 14. С. 18]. • При любой модели мегарегулятор будет зависеть от политики Центрального банка [5. С. 14], независимость ЦБ защищает надзор от внешнего давления, снижение независимости [11. С. 126-138; 6. С. 1-6]. • Большая сфокусированность на системной стабильности банковского сектора [11. С. 126138] • Опасность вмешательства в текущую деятельность финансовых институтов, повышение риска «злоупотреблений» во всей финансовой системе [4. С. 280-287; 8. С. 68-71]. • Чрезмерная централизация финансового регулирования, отрицательные эффекты, связанные с увеличением масштаба деятельности, забю-рократизированность [6. С. 1-6; 8. С. 68-71]. Таким образом, если сопоставить все «плюсы» и «минусы», то некоторые из них имеют абсолютно противоположные варианты при реализации, такие, например, как эффект масштаба - с одной стороны, отмечается, что он дает возможность привлечь более квалифицированные кадры и сократить расходы на мегарегулирование, с другой стороны, наличие более экономичных вариантов, а также чрезмерная централизация регулирования способствуют возникновению бюрократических задержек и преград, так называемой забюрократи-зированности. Говоря о централизации, единстве системы мегарегулирования, можно также отметить двойственность потенциальных преобразований: положительное - универсализация, унификация надзора, полнота охвата поднадзорных секторов финансового рынка, устранение противоречий между регулирующими органами, но в то же время возникает опасность снижения дифференцированного подхода к отдельным секторам финансового рынка, учитывающего их специфику, а также повышения риска «злоупотреблений» во всей системе. Что касается тезиса о возможности снижения чрезмерной концентрации полномочий в рамках ЦБ и устранения противоречий между целями денежно-кредитной политики и целями надзора, то для России он вообще не актуален, так как выбранная модель как раз предполагает концентрацию полномочий на базе ЦБР путем их передачи от ФСФР, что предполагает возникновение перекоса в сторону банковского сектора и денежно-кредитной политики, так как это базовые функции ЦБР, кроме того, реформирование надзора за деятельностью небанковских финансовых институтов в целях приведения его к единым стандартам, приведет к его ужесточению, так как требования к коммерческим банкам значительно жестче, а это, в свою очередь, к прекращению деятельности очень многих субъектов финансового рынка, а значит, тезис о развитии финансового рынка тоже несостоятелен. Поэтому при переходе к мегарегулятору необходимо очень подробно проработать каждый его элемент и характеристику. Как отмечает Мандрон, при подготовке к переходу к мегарегулятору должны быть четко определены: цель создания, задачи, функции, принципы и результат работы, объем полномочий, организационная структура, кадровая структура, управление, финансирование и подотчетность (3. С. 104-114), то есть его основные сущностно-методологические характеристики и организационные основы. По нашему мнению, необходимо разделить их на две группы: первая группа - характеристики и основы, которые нужно учитывать при создании (переходном периоде), и вторая -при его функционирования (т.е. после создания). Современные российские ученые рассматривают три основных подхода к созданию мегарегу-лятора: 1. Эволюционный подход - предполагает постепенный переход к мегарегулированию, позволяющий избежать поспешных революционных изменений, соответствующий уровню развития финансовых отношений [11. С. 126-138]. 2. Административный подход - представляет собой «регулятор ради регулятора»,т.е. учитывающий только государственную политику в данной области и интересы финансово-банковских институтов. 3. Альтернативный подход (сервисный) -современный способ перефокусировки органов власти на конкретных потребителей финансовых услуг [7. С. 85-109]. По сути, эти подходы повторяют те, которые используются при изучении денежного обращения и финансов - эволюционный и декларативный подходы, в частности, последний представлен как совокупность административного и альтернативного. При разработке регулятора важным моментом является определение целей его создания. Е.Ф. Быстрова предлагает следующие цели создания [15. С. 117-135]: - оптимизация взаимодействия сегментов финансового рынка; - повышение качества надзора; - укрепление стабильности финансовых рынков; - расширение предмета надзорной деятельности. Пути создания мегарегулятора, рассматриваемые различными экономистами: 1. Расширение и сосредоточение надзорных функций в ЦБ [16. С. 17; 17. С. 269-270; 11. С. 126-138]. 2. Создание специального единого государственного надзорного органа [16. С. 17; 11. С. 126-138] 3. Объединение регуляторов и создание новой организационной единицы [7. С. 85-109]. 4. Оформление структур, координирующих взаимодействие между надзорными органами государства. 5. Выделение лидирующего регулятора и создание мегарегулятора на базе этого существующего надзорного органа - ФСФР или Минфина РФ [17. С. 269-270; 11. С. 126-138; 7. С. 85-109]. Важным условием построения модели мегаре-гулирования является соблюдение принципов, позволяющих обеспечить в дальнейшем эффективное его функционирование. Обобщенно такими принципами являются: - ответственность [18. С. 6]; - последовательность [18. С. 6]; - наличие равноразвитых и взаимосвязанных сегментов финансового рынка [14. С. 18]; - своевременность [15. С. 117-135]; - постепенность [11. С. 126-138]; - комплексность [11. С. 126-138]. Вторая группа сущностно-методологических и организационных характеристик должна отражать основы функционирования мегарегулятора. Рассмотрим некоторые из них. Принципы деятельности созданной модели мегарегулятора: - эффективность; - действенность; - национальная специфика, т.е. соответствие финансовой конкретной системе страны; - соответствие международным стандартам [18. С. 6]; - ответственность, возможность обжалования принятых решений [18. С. 6; 3. С. 104-114; 12. С. 237-259]; - независимость, свобода от политического влияния [19. С. 61; 3. С. 104-114]; - конституционность [14. С. 18]; - коллегиальность [3. С. 104-114; 12. С. 237259]; - прозрачность [3. С. 104-114; 12. С. 237259]; - единообразие применения [3. С. 104-114]; - региональный принцип [7. С. 85-109]; - системность [12. С. 237-259]; - иерархичность [12. С. 237-259]; - гибкость [12. С. 237-259]; - сочетание государственного и общественного управления [12. С. 237-259]. Задачи, которые должен решать любой регулятор финансового рынка, в том числе и мегарегу-лятор: - создание единого финансового рынка на территории всей страны; - рост возможностей привлечения новых внутренних инвестиций; - увеличение количества участников финансового рынка; - равномерное распределение финансовых ресурсов в масштабах всей страны; - привлечение предприятий реального сектора экономики и других непрофессиональных участников на финансовый рынок [7. С. 85-109]; - обеспечение эффективности и стабильности развития финансового рынка; - защита интересов потребителей финансовых услуг; - антимонопольное регулирование, для исключения дискриминационных решений; - защита конкуренции с учетом международной перспективы; - обеспечение свободного доступа, публичности и прозрачности на финансовом рынке [7. С. 85-109]. 24 Основными функциями мегарегулятора при его функционировании должны стать [3. С. 104114]: - надзорная; - консультационная; - регулирующая в рамках компетенции; - правоустанавливающая; - правоприменяющая; - контрольная. Причем важным условием его деятельности, как считает Мандрон, является отсутствие нор-мотворческой функции. Таким образом, предлагается упразднение прямого регулирования, что, по нашему мнению, необоснованно, так как цель создания мегарегулятора - объединение функций, их централизация для повышения эффективности и регулирования, и надзора. Кроме того, по сути регулирование в этом случае разделяется на косвенное, которое остается за мегарегулятором, и прямое, которое передается властным государственным структурам, что ограничивает независимость регулятора [3. С. 104-114]. Обычно выделяют следующие типы регулирования [7. С. 85-109]: - институциональный - базируется на административно-бюрократических установках выстраивания власти; - функциональный - базируется на координации и взаимодействии регуляторов на уровне горизонтальных связей и обмене информации в рамках официальных соглашений и совместных рабочих органов; - смешанный - параллельное существование двух предыдущих типов, но с лидирующим функциональным регулятором. В связи с глобализацией и появлением теории мегурегулирования каждый тип регулирования был поделен на три уровня регулирования [2. С. 146-157]: - микрорегулирование - надзор за отдельными участниками рынка для обеспечения правил предоставления услуг и защита клиентов; - регулирование - решение вопросов конкуренции и обеспечения условий территориального и отраслевого покрытия; - мегарегулирование - включение финансовых рынков и решение экономических задач. Создание мегарегулятора в России больше основано на декларативном подходе, так как начало этого процесса было положено нормативными документами и заявлениями В.В. Путина и Д.М. Медведева в 2012 году, хотя сначала, начиная с 1999 года, процесс шел постепенно, можно сказать, эволюционно, так как необходимо было сформировать необходимые предпосылки. Сначала обсуждались две модели создания мегарегуля-тора - на базе ЦБР и на базе ФСФР, хотя в процессе обсуждения предлагались разные проекты и модели. Модели и проекты создания мегарегулятора, предлагаемые в РФ: 1. А.В. Мурычев [14. С. 18], Д.В. Тулин, А.В. Турбанов [20. С. 47], П.М. Лансков [12. С. 237-259] - создание на основе Комитета банковского надзора Межведомственного комитета банковского надзора, в состав которого вошли бы представители других регулирующих органов и представителей банковского сообщества с правом совещательного голоса. 2. Ю. Маскутов [13. С. 47], Р.Х. Морданов [21. С. 26-31] - возложение функций мегарегу-лятора на Центральный банк с делегированием части функций территориальным учреждениям. Усиление и оптимизация надзора за счет создания новых коллегиальных форм взаимодействия должностных лиц на территориальных уровнях с привлечением представителей федеральных органов власти. 3. В. Зубов [11. С. 126-138] - модель, предполагающая отказ от «секторального» регулирования и создание единого федерального органа -мегарегулятора для любых финансовых рынков на паритетных началах государством и профессиональными участниками финансового рынка, подотчетного Государственной думе, профессиональным участникам и сообществу потребителей. 4. Е.В. Караваева [7. С. 85-109] - региональная многоуровневая модель, основанная на разграничении функции регулирования финансового рынка между центром и регионами. 5. О.В. Вьюгин [2. С. 146-157] - модель, предполагающая создание мегарегулятора как саморегулируемой организации, действующей исключительно в интересах рынка, защищающей права инвесторов. Был выбран второй вариант. В связи с этим отметим проблемы, которые могут возникнуть при переходе к новой модели регулирования и надзора на финансовых рынках: - угроза стабильности банковской системы, находящейся в стадии реформирования, при дополнительных надзорных изменениях, так как их деятельность подвергается более качественному надзору по сравнению с другими финансовыми институтами [4. С. 280-287; 22. С. 34]; - снижение качества надзора из-за его преждевременной централизации [22. С. 34]; - противоречие между направлениями совершенствования банковского надзора ЦБР, нормативными документами, отражающими его функции и стратегией создания мегарегулятора в РФ [23. С. 207]; - отсутствие экономических предпосылок и экономической базы [6. С. 1-6; 11. С. 126-138]; - разнотипность и незавершенность процессов реформирования сегментов финансового рынка, их замкнутость и разный уровень развития [7. С. 85-109; 11. С. 126-138]; - отсутствие необходимой ресурсной базы и инфраструктуры для эффективного надзора [11. С. 126-138]; - неэффективность и разобщенность надзора и регулирования, регулирование на финансовых рынках не следует рыночным тенденциям, дере-гулированность некоторых сегментов рынка (финансовые альянсы, финансовые посредники, производящие банкоподобные продукты) [7. С. 85109; 12. С. 237-259]; - непрозрачность и замкнутость региональных рынков финансовых услуг, отсутствие трансграничного предложения, упрощенная структура финансовых продуктов [6. С. 1-6; 7. С. 85-109]; - низкий уровень инвестиционной культуры населения в регионах; - большая пространственная протяженность и раздробленность финансового рынка РФ в отличие от компактности финансовых рынков небольших стран, в РФ рынок предполагает необходимость региональной сети [6. С. 1-6; 7. С. 85-109]; - олигополизация финансового рынка в РФ -перекос в сторону финансовых посредников, отсутствие регулирования «розничных» услуг и жесткой рыночной дисциплины, монополизация региональных рынков, в то же время отсутствие действительно крупных финансовых конгломератов [6. С. 1-6; 7. С. 85-109]; - отсутствие единого подхода к регулированию финансовых рынков, организационная путаница, непродуманность тактических действий, отсутствие целостной концепции регулирования [2. С. 146-157; 12. С. 237-259]; - отсутствие высококвалифицированных специалистов в области мегарегулирования, подготовленных психологически [2. С. 146-157]; - неравномерность, фрагментарность и непоследовательность нормативно-правовой базы в сфере регулирования финансового рынка; - недостаточная независимость некоторых органов регулирования; - незначительный размер рынка капитала [3. С. 104-114; 6. С. 1-6]; - низкая оплата труда и недостаток ресурсов, характерные для большинства органов регулирования, отсутствие четкой карьерно-иерархической структуры [3. С. 104-114]. Одними из важных принципов при создании данного института, как уже говорилось, являются последовательность, постепенность, которые отражаются в этапах его создания. В России предлагаются различные варианты поэтапности. Например, О.Ю. Гаврилюк предлагает следующую последовательность [11. С. 126-138]: I этап - создание совещательного органа из представителей всех существующих регуляторов финансового рынка, включая ЦБР; II этап - согласование всех проектов регулирующих документов с точки зрения их адекватности интересам всех секторов рынка; III этап - выработка унифицированной системы отчетности, которая обобщит отчетность всего рынка, даст возможность проводить анализ каждого сектора; IV этап - создание единого аналитического центра со специализированными органами технической обработки данных и проверки на местах; V этап - организация подготовки и переподготовки уже имеющихся в надзорных органах квалифицированных кадров; VI этап - разработка и принятие ФЗ «О едином органе регулирования и надзора финансового сектора экономики»; VII этап - определение правил перевода функций надзора новому институту в соответствии с ФЗ. А.В. Ромашкин рассматривает данный процесс более лаконично, менее детально, выделяя такие этапы [2. С. 146-157]: - организация совещательного органа из представителей функциональных регуляторов; - создание единой информационной базы; - выработка единых правил, принципов надзора и регулирования; - согласование технических вопросов на общегосударственном уровне.

Скачать электронную версию публикации