Unification of bureaucratic systems of Bessarabia and Malorossiya during their integration into the Russian Empire in th.pdf В современном мире очень актуально изучение исторических причин различных процессов, которые происходят во всех сферах человеческой жизнедеятельности. Лишь опираясь на опыт прошлого, человечество может избежать многих ошибок или, наоборот, использовать положительный опыт в будущем. Опыт государственного строительства и формирования управленческого аппарата многих стран тесно переплетается с аналогичными процессами у их соседей. В частности, очень тесно взаимосвязаны они у Молдовы, Украины и России. Именно в период пребывания украинских (малороссийских) и молдавских (бессарабских) земель в составе Российской империи происходит, например, формирование чиновничества (бюрократии) в современном понимании этого явления. Для Малороссии и Бессарабии процесс такого формирования включал предварительный этап слияния их национальных систем управления с российской. Вопросы, связанные с изучением истории бюрократии периода Российской империи, в своих работах затрагивали многие исследователи, начиная с Х1Х в. Особенно богатой в этом плане является современная российская историография. Но крайне мало научных работ, посвященных процессу интеграции бюрократических систем национальных территорий, присоединенных к Российской империи, в управленческий механизм последней. Некоторые из исследователей лишь поверхностно касаются очерченной проблематики1-8. В данном исследовании мы попытаемся разобраться в процессе унификации бюрократических систем Бессарабии и Малороссии во время их интеграции в общественный простор Российской империи, определить общие и отличительные черты этого явления на изучаемых территориях. После русско-турецкой войны 1806-1812 гг. вследствие Бухарестского мирного договора (16 мая 1812 г.) Бессарабия был включена в состав Российской империи. После этого имперское правительство сразу же начало обустройство всех сфер жизнедеятельности по общеимперскому (российскому) образцу. В первые же годы началось активное переобустройство управленческого аппарата на новоприсоединенных землях. Создавались новые для Бессарабии государственные учреждения, которые заполнялись служащими (сначала в основном русскими по происхождению). Например, в 1815 г. чиновнический аппарат Бессарабской области еще был относительно невелик. Согласно данным адрес-календарей (месяцесловов) за тот год, в структуре областного управления служили 23 чиновника. В различных учреждениях низшего уровня (цинутных, карантинных конторах и т.п.) насчитывалось всего 37 служащих. Таким образом, в сфере управления было задействовано лишь 60 человек. Но при этом следует учитывать, что во всех государственных учреждениях работали такие служащие, как канцеляристы, копиисты, писари, которые не имели чинов и привилегий с ними связанных, но при этом были полноценной составляющей бюрократического механизма в регионе. А их количество часто было довольно значительным. Для достижения более точных количественных результатов в этом исследовании мы будем опираться только на данные, содержащиеся в месяцесловах. 29 апреля 1818 г. был издан «Устав образования Бессарабской области»9. Считается, что после его принятия в Бессарабии начался период автономии. В этом документе царь Александр I писал: «Бессарабская область сохраняет свой народный состав и вследствие сего получает и особый образ управления»10. Фактически этот документ стал основной юридической базой формирования и деятельности административных учреждений в 1818-1828 гг. Инкорпорируя территорию Бессарабии, российское правительство, как и в случаях с другими национальными регионами (земли Украины, Прибалтики, Сибири и др.), не сразу создавало управленческий аппарат по так называемому великороссийскому образцу. Необходимо было сначала добиться расположения местной элиты. Именно с этой целью в том же 1818 г. был создан Верховный совет Бессарабской области в качестве высшего исполнительного, административного и судебного органа. Совет состоял из одиннадцати членов. Пятеро из них назначались, шесть членов выбирались местным дворянством сроком на три года, и их кандидатуры утверждались наместником. Вскоре роль этого органа стала резко снижаться. Имперские власти не были намерены надолго оставлять реальные рычаги управления в Бессарабии в руках коллективного органа, который не соответствовал принципам монархической власти. В течение 1815-1819 гг. количество чиновников, служивших в Бессарабской области, существенно не изменялось. Это видно из таблицы № 111-14. Таблица № 1 Год Чиновники Чиновники Чиновники Чиновникиобластных учреждений из числа молдаване, учреждений низших молдаван имевшие инстанций российские чины 1815 23 37 14 1 1816 24 35 8 1 1818 24 35 9 1 1819 24 35 9 1 Информация за 1818 и 1819 гг. по Бессарабской области соответствует данным за 1816 г. Возможно, в этот период списки чиновников не обновлялись, так как уже в данных за 1820 г. видны огромные отличия от предыдущих. За тот же год были указаны 47 чиновников учреждений областного уровня и 80 - низшего. Сколько представителей местного населения в этот период находилось на государственной службе, точно сказать невозможно, так как с 1820 г. в списках месяцесловов чиновников Бессарабской области уже не идентифицируют как представителей молдавского боярства и помещиков. Но можно с уверенностью утверждать, что их число стало значительно большим, чем в предыдущие годы. Примерное количество чиновников-молдаван в этот период мы оцениваем примерно в 40 человек. С каждым годом государственных служащих в Бессарабии становилось все больше, здесь продолжали создаваться новые учреждения, которые уже давно действовали в других регионах империи. Уже в 1825 г. чиновников областного уровня здесь насчитывалось 78 человек, а уездного и городского - 180. Динамика изменения количества гражданских служащих в Бессарабской области хорошо видна из представленной таблицы №215-18. Таблица № 2 Год Количество чиновников учреждений областного уровня Количество чиновников учреждений низшего уровня Всего чиновников Количество чиновников, пользовавшихся старыми местными титулами 1820 47 80 127 9 1823 61 154 215 9 1825 78 180 258 7 1827 82 192 274 6 1828 94 196 290 6 1830 87 148 235 3 1835 73 162 235 3 Итак, на ключевые должности в области в основном назначались российские чиновники. Примечателен также тот факт, что на полицейских должностях в первые годы не было ни одного представителя местного чиновничества. Очевидно, правительство таким образом пыталось взять новоприсоединенный регион со своими национальными традициями под более полный контроль. В 1815 г. из 23 чиновников областного уровня служили 8 человек «из числа молдавских бояр и помещиков» (все занимали должности советников, четыре из которых позже вошли в состав созданного 4 июля 1816 г. Бессарабского областного временного комитета, который иерархически стал считаться выше областного правительства, и деятельность которого была направлена на разработку нового административного регламента в соответствии с местными традициями), а из 37 служащих учреждений низших инстанций таких было всего 6. Всего из 60 чиновников представителей местной служилой элиты было 14 человек, то есть менее 25%. При этом чиновники из местных жителей пользовались молдавско-османскими чинами/титулами: бан, пагорник, стольник, спатарь, сардарь, пыркэлаб, ключарь, слуджар, постельник, комис, пахарник, житничер, каминар и др. Лишь один из них имел титул спатаря и одновременно коллежского ассе-сора по российской «Табели о рангах» - Иордакий Букшенескул19. В некоторых случаях даже сами составители месяцесловов проводили аналогии между российскими названиями некоторых должностей и местными чинами, например «исправники: в цинуте или поркалабы» или «исправники: в уезде, или так называемые сардари»20. В 1820 г. чиновников, которые продолжали пользоваться старыми местными титулами, было лишь 9 человек. Но к этому времени заметно выросло количество служащих, которые предпочитали табельную систему чинопроизводства. К 1825 г. старой титулатурой продолжали пользоваться всего 7 человек21-23. Таким образом, использовать старые местные названия титулов/ чинов/должностей продолжали очень немногие чиновники. Причем в месяцесловах за разные годы речь, как правило, шла об одних и тех же людях. Например, среди таких лиц в 1820-х гг. встречаем двух сардарей - П.К и Ф.К. Макареско и ключаря А.А. Бурду, которые долгое время не желали расставаться со своими старыми титулами. Процесс инкорпорации Бессарабии в состав Российской империи протекал, по нашему мнению, довольно стремительно. Особенно четко это прослеживается на примере преобразований в административно-управленческой сфере. Унификация бюрократического аппарата Бессарабии проходила в несколько этапов: I. Подготовительный - период с момента присоединения этой территории к Российской империи и до 1818 г. Считается, что система административного управления в Бессарабии, введенная в этот период, была создана с учетом местных реалий; имела особую форму подчинения бессарабской администрации центральным российским властям; носила временный характер; сохраняла некоторое сходство с молдавской административной системой и была продиктована особыми устремлениями русской экспансионистской политики, ближайшей целью которой было укрепление власти на Балканах24. На самом деле в то время российские власти учредили в регионе лишь самые необходимые органы управления, на ключевые должности в которых назначались представители российского чиновничества. Именно тогда имперское правительство определяло место местной элиты в управленческих и властных структурах, обещало последней привилегии и перспективы, которыми пользовалось российское чиновничество (в т.ч. и уравнивание в правах с российским дворянством). II. Период псевдоавтономии (1818-1828 гг.). Это время действия «Устава образования Бессарабской области», когда в регионе функционировал Верховный совет; доступ к государственной службе получили многие представители местного дворянства; чиновникам разрешалось использование старых местных титулов. III. С 1828 г. происходит окончательная ликвидация всех региональных и национальных особенностей в управленческих практиках Бессарабии. С этого времени весь бюрократический аппарат региона руководствуется в своей деятельности «Учреждением для управления Бессарабской областью». Происходит окончательная унификация бюрократического аппарата и принципов государственной службы по общероссийскому образцу. По схожему сценарию происходила инкорпорация и украинского чиновничества (в данном случае мы имеем в виду земли так называемой Малороссии, т.е. левобережные украинские территории, которые имели свой опыт государственности - Гетманщину) в бюрократическую систему Российской империи. Это происходило несколько раньше - во второй половине XVIII - первые годы Х!Х в. Процесс этот был более длителен, чем в Бессарабии, но он значительно ускорился после прихода к власти Екатерины II. Уже в 1764 г. здесь был ликвидирован институт гетманства и создана Малороссийская коллегия - высший орган управления в этом регионе, в состав которого входило равное количество российских и украинских чиновников, а главой был П.А. Румянцев-Задунайский. 24 мая 1779 г. Екатерина II приказала Румянцеву начать подготовку к введению в бывшей Гетманщине административной системы, определенной «Учреждением о губерниях» (1775 г.). Для помощи в этом деле вторым губернатором Малороссии был назначен украинец А.С. Милорадович. Некоторые исследователи считают, что это стало примером имперского использования украинской новой шляхты для уничтожения украинских институций25. В своей деятельности П. Румянцев сразу же столкнулся с рядом серьезных проблем. По «Учреждению о губерниях» к выборам в государственные органы власти и управления допускались лишь представители шляхты (дворянства). Но согласно украинским традициям такое право было закреплено и за выходцами из рядового казачества, мещанства, духовенства. Кроме того, в связи со спецификой административной системы Гетманщины (полково-сотенное устройство) почти все шляхтичи занимали так называемые войсковые ранги (должности), а поэтому было тяжело найти не военных представителей элиты, чтобы заполнить все гражданские должности. Екатерина II разрешила военным занимать только гражданские должности, но все выборы должны были происходить по имперскому законодательству. Представителей низшей казацкой старшины, канцеляристов очень привлекала возможность выслужить чины, не воюя, на гражданской службе. Высшая казацкая старшина тоже довольно легко переориентировалась на российскую общественную иерархию. Дело в том, что она изначально была сословием служилым, поэтому и смогла легко влиться в имперскую систему государственной службы. В первой половине 1780-х гг. все сферы общественной жизни в Малороссии были подчинены российскому законодательству. По единому образцу начинает перестраиваться и бюрократическая система. Унифицируя на украинских землях управленческий аппарат, имперское правительство позволяло местным чиновникам пользоваться старыми чинами. Более того, российское руководство даже само иногда награждало служащих такими чинами (эта практика существовала до конца 1784 г.). Популярность местных чинов была чрезвычайно высокой. Еще во времена Гетманщины, например, из числа бунчуковых товарищей (казацкий чин) назначались практически все высшие должностные лица - генеральные и полковые старшины, полковники. К тому же они подчинялись не местной администрации, а непосредственно гетману. Более многочисленные войсковые товарищи подпадали под юрисдикцию Генеральной войсковой канцелярии (центральный управленческий орган Гетманщины), и из их числа набирали сотников и старших канцелярских чиновников. Из значковых товарищей набирали низших полковых старшин и канцеляристов26. Ни один табельный чиновник Российской империи никогда столь широких прав не имел. Таким образом, те служащие, которые сразу перешли на еще недавно менее выгодную систему табельного чинопроизводства, к началу Х1Х в. в основном уже смогли выслужить достаточно высокие (на местном уровне) чины и получить права потомственных дворян. Те же, кто еще надеялся воспользоваться преимуществами старых местных чинов, в большинстве своем столкнулись в дальнейшем с проблемами, связанными с получением служебных преимуществ или социальных выгод (опять же получением дворянства). Тем не менее, часть чиновников, пользовавшихся старыми чинами на украинских землях в течение всех последних лет XVIII в., оставалась значительной. 22 декабря 1784 г. Екатерина II запретила награждать чиновников бывшими малороссийскими чинами27. Уже в следующем году количество служащих с такими чинами резко сократилось: в Киевском наместничестве с 48,16% от общего числа чиновников в 1784 г. до 36,8% в 1785 г.; в Новгород-Северском - с 56,74% до 19,63%; в Черниговском - с 57,34% до 34,38%. Это происходило как за счет сокращения практики награждения такими чинами, так и по причине перевода многих чиновников-украинцев на табельную систему чинопроизводства28-31. В течение 80-90-х гг. XVIII в. бюрократический аппарат на землях бывшей Гетманщины был переформатирован по российскому образцу. Лишь в короткий период царствования Павла I была предпринята попытка вернуть некоторые элементы старой административной системы на этих землях, что на самом деле оказалось не более чем обычным возвращением некоторых названий бывших малороссийских учреждений (генеральный суд, поветовые земские суды) и должностей (подкоморий, подсудок, генеральный судья и т. п.). По нашему мнению, процесс унификации бюрократического аппарата в Бессарабской области и на территории Малороссии (и их инкорпорация в состав империи в целом) имели общие и отличительные черты. На украинских землях это происходило в более ранний период и протекало дольше, чем в Бессарабии. Это объясняется более давними военно-политическими связями Украины и России. Формально сохраняя определенную долю автономии (в разное время ее уровень был не одинаков), украинские земли были довольно крепко территориально привязаны к России уже со второй половины XVII в. В течение же всего XVIII в. Российская империя пребывала в состоянии многочисленных преобразований (частые реформы, войны и т. п.). Поэтому инкорпорация бывшей Гетманщины, также произошедшая в XVMI в., не могла состояться быстро. Присоединение же Бессарабии происходило, когда Российская империя стала одной из мощнейших (если не самой мощной) держав Европы, ее политика была четко определена (унитарность, абсолютизм), бюрократическая система сформирована. Это позволило быстро перестроить Бессарабию по имперскому образцу. Подготовительная работа перед окончательным слиянием бюрократического аппарата Бессарабии и Малороссии с управленческой сферой Российской империи сопровождалась следующими шагами: - предоставлением местным элитам достаточно широких социальных и служебных прав и возможностей, в частности привлечением их к управленческой деятельности, которое создавало иллюзию причастности к власти; - созданием временных органов власти и управления, которые якобы учитывали региональную специфику: в Бессарабии - Верховный совет, в бывшей Гетманщине - Малороссийская коллегия; - предоставлением на определенных этапах преобразований права использовать старые местные титулы, чины, должности и названия некоторых учреждений, что создавало иллюзию некоторой автономии и психологически делало различия между старыми системами управления (малороссийской и молдавской) и новой (имперской российской) более преодолимыми. В целом же проблема унификации бюрократических систем Бессарабии и Малороссии в период их интеграции в состав Российской империи остается актуальной и требует дальнейшего изучения.

Скачать электронную версию публикации