If necessary, the government be divided into provinces..." (implementation of the new control scheme, the Transbaikal t.pdf Забайкальский регион на протяжении длительного времени формировался как периферия огромной Российской империи [1. С. 48]. Выполняя роль транзитного коридора для продвижения русских на Амур [2. С. 27] в условиях трансграничного расположения, Забайкалье в значительно большей мере испытывало довлеющую роль государства в своём развитии. Политика формирования административных институтов Забайкалья и общих схем его управления на протяжении всего имперского периода имела ряд значительных отличий, в том числе от центральных сибирских областей. Ход развития схемы административного управления Забайкальем свидетельствует о её «догоняющей» модели. Административные нововведения внедрялись на восточных окраинах со значительным опозданием и часто в усеченном виде [3. С. 4; 4. С. 86]. Так, в 1719 г. в Российской империи появляются дистрикты. В то время как в 1726 г. на всей западной части Российской империи они упраздняются, в Восточной Сибири дистрикты только организуются. Деление Забайкалья на дистрикты совпало с формированием в 1724 г. Иркутской провинции, когда были выделены Нерчин-ский уезд во главе с воеводой и Селенгинский дистрикт во главе с земским комиссаром. Впоследствии появляются сведения о сосуществовании одновременно дистриктов и уездов на одной и той же территории, по меньшей мере до середины XVIII в. С 1736 г. Иркутская провинция получила полную независимость от Тобольска и стала управляться особым вице-губернатором, в это же время выделяется Селенгин-ский уезд, возглавляемый воеводой. Запоздалое введение новых административных схем обусловлено рядом социально-экономических причин, которые являлись результатом колонизационной и переселенческой политики царского правительства. Сибирские территории с самого начала не могли быть приравнены к западным областям, да и собственно таких задач по уравнению новых присоединённых территорий не ставилось. Насущной потребностью было создание в Сибири небольшого мобильного аппарата управления для поддержания порядка и соблюдения властных интересов. В большей мере этого удалось достигнуть учреждением в 1851 г. Забайкальской области во главе с военным губернатором. Но попытки организации автономного аппарата управления в Забайкалье предпринимались еще XVIII в. в виде создания за Байкалом провинции под управлением воеводы. Изучение «провинциального» периода истории Забайкалья производилось исследователями в контексте рассмотрения других исторических проблем, в частности изучения семейских переселенцев. В 1925 г. вышла работа В.П. Гирченко, посвящённая истории переселения старообрядцев в Забайкалье [5. С. 9-12]. В ней были охарактеризованы некоторые направления деятельности провинциальной канцелярии, особенно переселенческое и фискальное. Достаточно ценными являются сведения о взаимодействии провинциального и сельского начальства в сфере взимания податей и поддержании полицейского порядка. По мнению В. П. Гирченко, одной из важнейших причин учреждения провинции стало значительное увеличение числа населения за счет ссыльных и интенсификация сельского хозяйства. В изучении истории Удинска в XVIII в. и его управления значителен вклад В.М. Пыкина. В ряде его работ охарактеризованы некоторые общие сведения об устройстве и деятельности Удинской провинциальной канцелярии [6. С. 148; 7. С. 12]. В разработку данной проблемы внесли определённый вклад такие краеведы, как Э.В. Демин, В.А. Байбородин, А.В. Тиваненко и др. Однако на сегодняшний день организация и управление Удин-ской провинцией не становились предметом специального исследования. Изучение «провинциального» периода в истории Забайкалья достаточно сложно. Дело в том, что архив провинциальной канцелярии был почти полностью уничтожен пожаром 1787 г. Оставшиеся документы сохранились либо в современных ей учреждениях (Тарбагатайское волостное правление), либо отложились в фонде 88 (Управление Верхнеудинского коменданта) Государственного архива Республики Бурятия (ГАРБ). Несмотря на такое малое число сохранившихся материалов, уцелело большое дело (более семисот листов) № 156 - «Об определении в провинцию воевод с товарищами» (1775-1781). Материалы этого дела послужили основой для написания данной статьи. Административное реформирование при Екатерине II не было исключительно прерогативой правительства. Губернаторам предлагалось вносить свои коррективы в новое территориальное деление своих губерний [8. С. 117]. Труднодоступность Забайкальских территорий даже для губернского центра представляла серьезную проблему. В течение длительного времени года Забайкалье было полностью блокировано для коммуникации, что совершенно недопустимо для трансграничного региона и места ссылки и каторги, которым регион постепенно становился. Губернатор А.И. Бриль (губернаторство 1767-1776 гг.) еще в 1768 г. предложил создать отдельную Удинскую провинцию, объединявшую все Забайкальские земли с центром в г. Удинске. Бюрократическая машина «зажевала» эту идею до 1775 г., когда согласно «Учреждению для управления губерний...» (1775) было постановлено, что «буде нужда того требует, то наместничество или губернию разделить на области или провинции». 31 января того же года императрица подписала указ «О новом разделении Иркутской губернии.». До учреждения провинции в Забайкалье существовали два уезда, которые управлялись воеводами, Удинск являлся пригородом и входил в состав Селенгинского уезда, который, как и Нерчинский, одновременно был дистриктом. Из этой схемы выбивается только Баргузин, не имевший уезда и возглавляемый управителем. При введении новых административных единиц правительство Екатерины II не упраздняло старые учреждения. Напротив, в законодательстве отмечалось, что, несмотря на введение новой системы правления в тех местах, где это полезно и нужно, старые учреждения сохранялись на прежних основаниях. Данная законодательная норма характеризует всю запутанность системы управления такими отдаленными регионами, как Забайкалье. Нужно отметить, что внедрение новых учреждений с сохранением укоренившихся - характерная черта внутренней политики Екатерины II [9. С. 335; 10. С. 29]. С открытием 25 сентября 1775 г. провинциальной канцелярии Удинск (позднее Верхнеудинск) стал центром провинции и резиденцией провинциального воеводы, первым из которых стал майор артиллерии Иван Васильевич Тевяшев (Тевяшов) [11. С. 156]. Он как главный начальник провинции напрямую подчинялся Иркутскому губернатору. При воеводе состояли товарищ (заместитель), титулярный советник Ф.И. Нерлов (после коллежский асессор И.В. Ланской; затем капитан В. Л. Воейков), прокурор И.И. Мельгунов, секретарь Г.Н. Удачин и канцелярия. Помещение канцелярии было расположено в комфортабельном по тем временам доме умершего коменданта И.С. Мертвецова [12. Л. 2]. Согласно штатному расписанию [13. Л. 11-11 об.] провинциальная канцелярия делилась на повытья (отделения), каждое из которых ведало определенным родом дел или ветвью управления. В Удинской провинциальной канцелярии по причине немногочисленности штата повытья были сгруппированы следующим образом: 1) оборочное, 2) подушное, 3) ясачное, экономическое и соленное, 4) приходно-расходное, 5) питейное и провиантское, 6) судебное и розыскное. В каждое отделение были определены канцелярские служители (см. таблицу). Распределение канцелярских служителей по повытьям Удинской провинциальной канцелярии Понятие Канцелярские^^ служители Оборонное Подушное Ясачное, экономическое, соленное Приходно-расходное Питейное и провиантское Судебное и розыскное Канцеляристы В. Дорофеев -протоколист, нотариус, составление ежемесячных и годовых ведомостей Размахин Н. -регистратор (оборочного и подушного по-вытьев), нотариус И. Арканов А. Дуткин - при-ходчик и расход-чик и составитель ведомостей денежной казны и ясака Подканцеляристы И. Березовский И. Тарасов П. Мальцев Е. Размахин Копеисты А. Суетин Г. Цынков М. Суворовцев Т.П. Калашников П.А. Суриков Удинская провинция включила в свой состав три комиссарства: Селенгинское, Нерчинское и Баргузин-ское. 21 сентября 1775 г. комиссаром Селенгинска назначен поручик Я. Загарин, принявший должность от сына боярского, бывшего за комиссара Д.Ф. Хол-шевникова (Хощевникова). Последний - яркий пример крайней нехватки квалифицированных кадров в Сибирском управлении. Он неоднократно по приказу воеводы временно принимал в управление разные учреждения и ведомства. Указом от 3 сентября 1775 г. в комиссарство была преобразована бывшая Баргу-зинская управительская канцелярия [13. Л. 98]. Должность комиссара, вероятно, была передана бывшему до этого управителем Ф. Вернеру с фактическим сохранением прежних функций. Но в связи с поступившими на него жалобами местного общества он в том же году был снят с должности, а на его место назначен дворянин А. Ловцов. В Нерчинске первоначально на должность комиссара был назначен бывший ранее при городовой команде подпоручик С. Карбутов. В должности комиссаров сохранились черты прежних приказчиков и воевод, в каждом из трёх ко-миссарств они также фактически ежегодно сменялись. В Селенгинске и Нерчинске комиссары заняли канцелярии прежних воевод, но из-за крайне скудно сохранившихся источников мы не можем точно утверждать, что комиссарами были приняты все воеводские функции по вверенным им комиссарствам. В их руках находились сбор налогов, общее управление городом, суд и др. Канцелярии комиссаров были не в полной мере укомплектованы. Согласно штатам от 15 декабря 1763 г. всем комиссарствам положено иметь 6 канцелярских служителей [13. Л. 124]. По факту в том же Селенгинском комиссарстве было только четверо, которые, кроме исполнения прямых обязанностей, разбирали и приводили в порядок архив воеводской канцелярии. Селенгинск и Нерчинск сохранили важный городской признак сословного самоуправления - ратуши, решавшие фискальные и судебные вопросы, а также вопросы городского хозяйства, миграции и т.д. Военное управление сохранилось в ведении комендантов (Нерчинской, Селенгинской, Удинской, Троицкосав-ской крепостей). В Удинске существовала провинциальная штатная команда, из которой впоследствии была сформирована комендантом Верхнеудинская горо-довая команда [14. Л. 9-9 об.]. Воевода не являлся воинским начальником как таковым, его должность ограничивалась функциями гражданского управления, о чем свидетельствуют в том числе его промемории в комендантскую канцелярию с сообщениями о необходимости выделения военных чинов для разных нужд. В управлении городами в этот период еще наблюдается определенное несоответствие. Например, город Селен-гинск, управлявшийся комиссаром, подчинялся провинциальному воеводе с канцелярией в Удинске, а его население через земскую избу (орган самоуправления в малых поселениях) - Селенгинской ратуше. Основной задачей провинциального воеводы и его команды было «добропорядочное всего исправление, над всеми тамошними народы смотрение и всех оби-димых правосудием удовольствие» [5. С. 9]. О полномочиях воеводы свидетельствует наличие соответствующих повытьев. Для управленческого аппарата XVIII в. характерно соединение исполнительной и судебной власти в одних руках, что было воплощено в институте провинциального воеводы в полной мере. В то же время реформами 1775 г. суд в большей степени был отделён от общей администрации, однако полномочия воеводы не были изменены. Важнейшей функцией воеводы и его команды были отладка сбора и доставки налогов и принятие мер против тех, кто вовремя не уплачивал налоги. Контролировались и так называемые натуральные повинности, например организация подвод для транспортировки грузов или правительственных процессий. Важнейшей задачей, особенно актуальной для Забайкалья, было регулирование земельных отношений. Учитывая достаточно пестрый состав населения (казаки, инородцы, поселенцы-ссыльные, свободные крестьяне), разные типы хозяйствования (хлебопашество, кочевое скотоводство, промыслы), малое число удобных пашенных земель, при абсолютном превалировании аграрного сектора, это был достаточно болезненный вопрос. Постоянно возникающие вопросы о земле усложнялись принадлежностью участков разным сословным группам. Для решения возникающих споров не существовало особого аппарата, всем занималась провинциальная канцелярия. Наличие розыскного повытья свидетельствует об исполнении провинциальным воеводой полицейских функций, реализуемых только на территории провинции, в таких городах, как Удинск, Нерчинск и Селенгинск, полиция находилась в ведении военных комендантов. Пожарная охрана, наиболее близко относящаяся к полиции, в городах также была подчинена комендантам, а в уезде ведалась провинциальной канцелярией. Исключение составили 1776-1779 гг., когда полиция Удин-ска по предложению губернатора Ф.Г. Немцова была передана от коменданта в ведение воеводы, но по результатам последующих проверок было решено вернуть полицию обратно в ведение коменданта. Канцелярия воеводы организовывала поиск и поимку беглых, принуждая земские избы организовывать караулы и представлять задержанных в город, за ослушание или укрывательство беглых и беспаспортных крестьянам грозили в лучшем случае битье кнутом и ссылка на заводы. Что же касается соленного, питейного и провиантского - то это повытья, в которых производились также учет поступления и расхода, организация переправы, хранения и ведение соответствующего делопроизводства. В этот период власти достаточно строго контролировали и регулировали торговлю, в частности продажу хлеба. Важной функцией провинциального начальства была организация доставки почты. До учреждения провинции с отсутствием в городе, кроме управительской канцелярии гражданского управления, почтовая экспедиция состояла в управлении удинской комендантской канцелярии. Согласно ордеру губернатора А.И. Бриля от 12 ноября 1768 г. [15. Л. 21] отправление почт производилось через снаряжаемых удин-ских солдат и казаков. 29 сентября 1775 г. комендант сообщил воеводе о передаче своих почтовых полномочий ему. За почтмейстера был назначен находящийся при винном подвале смотритель, сын боярский Епи-фанцов, ему поручалось принимать партикулярные письма, взымать за них деньги и вести документацию и т. д. Кроме всего прочего, воевода исполнял различного рода постановления правительства, а также в условиях постоянных опасностей эпидемий и изотопий наблюдал за санитарным порядком в провинции. Что касается крестьянского населения Забайкалья, оно было разделено на ведомства, в состав каждого из которых входило несколько волостей. Ведомства управлялись приказными избами (Ильинская, Посольская, Иволгинская, Троицкая, Мухоршибирская и др.), подчинявшимися провинциальной канцелярии. В качестве чиновников крестьяне избирали старосту, выборного и сотского. Приказная изба, в свою очередь, назначала для управления в каждую деревню своего ведомства десятского. Основными задачами приказных изб были сбор податей, распределение земель и сенокосных угодий, исполнение натуральных повинностей и обязательных постановлений правительства. Важной задачей было сохранение благочиния. Старосты должны были иметь наблюдение за порядочной жизнью крестьян, выдачу беглых, за соответствие выстраиваемых зданий утвержденным нормативам. Сотский отвечал за санитарные и противопожарные мероприятия, надзирал за исполнением натуральных повинностей, занимался охраной лесов и т.д. Приказные избы имели некоторые полномочия судить и наказывать за «малые погрешности.» [5. С. 10], например, за пьянство или нерадивое занятие сельским хозяйством крестьян секли или сажали на цепь на несколько дней. Существовавшая система нередко вызывала общественные негодования, как в случае с Баргузинским комиссаром Ф. Вернером, на которого после отзыва с должности были поданы многочисленные жалобы [13. Л. 133]. Возмущённые жители часто не дожидались отставки начальника, отказываясь повиноваться и подавая на него жалобы губернатору. Таков был случай с опять же Баргузинским комиссаром, прапорщиком И. Повалишиным, которому отказались повиноваться местные иноверческие крестьяне и одновременно взбунтовались поселенцы. В такой опасной ситуации воеводская канцелярия не имела ресурсов для действий, лично вмешавшийся губернатор объявил, что принял в управление Баргузинское комиссарство через посланного от него И. Баннера. Немедленно в Баргузин был вызван провинциальный прокурор для организации следствия. Но решение было принято не в пользу общества, вследствие того что наступило время сбора ясака, через два месяца Повалишин был восстановлен в должности комиссара, а сельским старостам и братским выборным были разосланы приказы, чтобы «общества были в должном по законам [комиссару Повалишину] повиновении» [Там же. Л. 403-403 об.]. Нехватка опытных и знающих чиновников привела к тому, что даже обвинённый в лихоимстве (коррупции) чиновник лишь переназначался на другую должность. Наиболее показателен пример Балаганского воеводы капитана морской артиллерии 3-го ранга В. Л. Воейкова, который был обвинён в чинимых им местному обществу обидах и взяточничестве. Он был вызван к губернатору для объяснений, где и сообщил, что просители неоднократно приносили ему деньги без его принуждения. Все принесённое он приказывал возвращать. По рассуждению губернского правления и недостатка, «в таковых чинах [было принято решение] удержать его превосходительство Воейкова на службе» [13. Л. 460-460 об.]. Но для того чтобы он «не мог произвести смущения в тех селениях от куда на него были принесены жалобы», указом от 11 марта 1779 г. он назначался товарищем Удинского воеводы, а в июне 1782 г. занял его должность. Внедрённая система просуществовала недолго. Указом 6 марта 1783 г. было организовано Иркутское наместничество, разделенное на 4 области, включавшие 17 уездов [16. С. 91-92]. Провинциальная канцелярия продолжала существовать до начала 1784 г., когда вследствие Ее Императорского Величества указа, данного Сенату 6 марта 1783 г., в Верхнеудинске 3 февраля 1784 г. был открыт городовой магистрат [17. Л. 1]. Функции городового управления от воеводы были переданы в руки коменданта-городничего [18. С. 66], а земское (уездное) управление передано уездному исправнику. Таким образом, провинциальная канцелярия как орган управления Забайкальем, был малочисленным и не-разветвленным. Это стало результатом невыполнения ряда функций, вседозволенности чиновников, ограничения возможностей улучшения качества службы, усугубляемого сосредоточением административной и судебной власти в одних руках. Время организации Удинской провинции совпадает с введением «Учреждения для управления.» (1775 г.) и отделением суда от административного управления. Это свидетельствует о том, что внедренная схема управления в значительной мере устарела и не была отрегулирована с учётом опыта предыдущих лет функционирования. Можно сделать вывод, что политика обустройства сибирских окраин Российской империи не только не носила инновационный характер с целью развития региона, но даже не адаптировалась к местным социально-экономическим, географическим, этническим, климатическим и прочим особенностям. Воспроизведение устаревших схем управления регионами западной части Российской империи производилось в Сибири фактически в неизменном виде, без учёта явных и проверенных недостатков. Несмотря на то что создание автономной модели управления труднодоступными территориями Забайкалья было необходимо, провинция не просуществовала даже десяти лет, что говорит о её полном несоответствии реалиям региона. В то же время провинциальная канцелярия - это первая попытка создания и укрепления вертикали власти в отдаленном трансграничном регионе, что в полной мере было воплощено позднее при создании отдельной Забайкальской области.

Скачать электронную версию публикации