The history of social maintenance legislation and law of Russia.pdf В целом право и его система - продукт истории. Черезисторию мы не только узнаем прошлое, но и оцениваем на-стоящее, учась на ошибках, заглядываем в будущее, прогно-зируя наиболее приемлемые и целесообразные правовые мо-дели. Известный ученый-цивилист XIX в. К. Малышев пи-сал в этой связи следующее: «Историческое изучение той илииной группы материалов оказывается полезным не только винтересах простого знания, но и в интересах современнойнам практики, потому что оно объясняет нам настоящее со-стояние права, указывает преемственность его идей и учреж-дений, постоянное их развитие, указывает иногда на ошибкии недоразумения наших предков» [1].Развитию права социального обеспечения не свой-ственны эпохальные явления и события, в связи с чемв его истории, каким бы изменениям и преобразовани-ям оно не подвергалось, невозможно выделить такиевременные отрезки, которые можно было бы охаракте-ризовать в качестве эпохальных. Об этом свидетельст-вует весь своеобразный ход исторического развитиянашего государства, в котором периоды эволюцион-ных преобразований сменялись революционными ка-таклизмами, на смену периодам его процветания и от-носительной социальной и экономической стабильно-сти приходили периоды упадка, политического и эко-номического хаоса и т.д. Даже такое судьбоносное дляРоссии событие, как Октябрьская революция 1917 г., врезультате которой было провозглашено государстводиктатуры пролетариата и велась на протяжении дли-тельного времени классовая борьба, приведшая к дос-таточно кардинальным изменениям всего уклада об-щественной жизни и, как утверждала советская юри-дическая доктрина, к кардинальному преобразованиюсистемы социального обеспечения, тем не менее не из-менило его основы - быть правовым средством оказа-ния помощи со стороны общества нуждающимся гра-жданам.Примечательным в этом отношении является тотфакт, что в первые годы советской власти пенсионно-му обеспечению наряду с рабочими, военнослужащимиКрасной армии подлежали отдельные категории чинов-ников дореволюционной администрации, хотя и с из-вестными ограничениями (так, Декретом СНК от 11 де-кабря 1917 г. была отменена выплата пенсий бывшимвысшим государственным чиновникам, если ее размерпревышал 300 рублей в месяц [2]), а крестьяне, состав-ляющие подавляющую массу населения того периода,права на государственное пенсионирование так и не по-лучили [3]. Право на государственное пенсионноеобеспечение члены колхозов (крестьяне) получили в1964 г., и это право им было предоставлено не в ре-зультате революционных преобразований, а в силутого, что проводимая Советским государством на про-тяжении почти полувека сельскохозяйственная поли-тика лишила их в случае прекращения трудовой дея-тельности в общественном хозяйстве средств к само-обеспечению.Реформы начала XX в., как, собственно, и рефор-мы, проводимые в последнее его десятилетие, изменя-ют лишь состав участников правоотношений, вносяткоррективы в способы формирования финансовой ос-новы социального обеспечения, сокращают или, на-против, увеличивают количество и номенклатуру кон-кретных видов помощи и содержания нуждающихсяграждан, сохраняют при этом, тем не менее, его госу-дарственно-правовой характер и основное предназна-чение - быть средством алиментации граждан.Приведенные примеры подтверждают, что право со-циального обеспечения развивается эволюционным пу-тем с постепенным накоплением соответствующего ин-струментария, причем это накопление идет по восхо-дящей линии вслед за развитием всех элементов эконо-мической и политической структуры общества. В дан-ном случае мы имеем в виду не только совершенство-вание элементов самого механизма правового регули-рования социально-обеспечительных отношений, но иохват этой отраслью права все большего числа лиц,оказавшихся в трудной жизненной ситуации, увеличе-ние объема и содержания оказываемой помощи со сто-роны общества. Эту тенденцию следует расцениватьдвояко. С одной стороны, это безусловно позитивное яв-ление, свидетельствующее об экономическом и нрав-ственном потенциале государства. Но, с другой сторо-ны, эта тенденция не может не настораживать, так какувеличение числа нуждающихся граждан, тем болееего резкий всплеск свидетельствует о серьезных про-счетах в экономической политике государства и в со-циальной сфере. Если человек в активный период сво-ей жизни, в трудоспособным возрасте не имеет воз-можностей обеспечить собственным трудом достойноесуществование, значит ему не созданы необходимыеусловия к самообеспечению и как следствие - к обес-печению своего будущего, когда он уже объективноэтой способности будет лишен. Это и есть свидетель-ство бесперспективного мышления законодателя, в ко-нечном счете приводящее к дополнительным затратамобщества на содержание вынужденно необеспеченныхграждан.Мы полагаем, что в развитии права социальногообеспечения можно выделить три этапа, в целом соот-ветствующие тем общественно-политическим форма-циям, через которые прошло наше государство. Поче-му именно три, а не пять, как принято считать в исто-рико-правовых исследованиях? Рабовладение Россиюминовало, в связи с чем эта общественно-экономиче-екая формация не могла каким-либо образом отразить-ся на социальном обеспечении более позднего перио-да, ибо будущее всегда закладывается в настоящем инесет в себе свойства явлений, присущих предшест-вующему историческому периоду. Мы исключаем в ка-честве самостоятельного этапа в истории развитияправа социального обеспечения и капиталистическуюформацию в связи с тем, что капитализм в России недостиг такого уровня, чтобы существенным образомизменить всю систему социального обеспечения тоговремени.В обоснование сказанного можно привести два до-вода. На капиталистический путь развития Россия ста-ла постепенно переходить лишь в 70-80-е гг. XIX в., ав 1917 г. капиталистические преобразования были пре-рваны социалистической революцией. За столь корот-кий промежуток времени весь комплекс буржуазныхинститутов объективно сформироваться не смог. По-этому учение В.И. Ленина о развитии капитализма вРоссии, о том, что он достиг своей высшей загниваю-щей стадии - империализма, из которого исходиласоветская юридическая доктрина, следует расцениватьлишь как гениальное теоретическое обоснование неиз-бежности пролетарской революции (когда верхи немогут, а низы не хотят) и необходимости замены гос-подства буржуазии властью рабочих и крестьян.Капитализм в России носил «очаговый» характер иявлялся капитализмом «в отдельно взятом регионе», всвязи с чем его нельзя рассматривать как общественно-экономическую формацию, через которую прошло раз-витие всей государственности в нашей стране. Доказа-тельством тому может служить и состояние социаль-ного обеспечения того периода, при котором подав-ляющее большинство населения - крестьяне, в томчисле в промышленно развитых регионах (центр Рос-сии, Урал, Закавказье, Донбасс и т.д.), не относились кчислу нуждающихся граждан (это феодальный, а не бур-жуазно-демократический подход), нормы этой отрасли«не действовали» на территории Сибири, Дальнего Вос-тока, Средней Азии, не распространялись на работни-ков мелких предприятий и т.д.Вторым обстоятельством, в силу которого, по наше-му мнению, капиталистический путь развития Россиине следует рассматривать в качествесамостоятельногоэтапа в истории права социального обеспечения, явля-ется общепризнанное положение об отставании праваот экономических преобразований и изменений в об-щественном укладе. Право, не отражающее общест-венно-экономическое устройство, становится деклара-тивным, беспредметным. В этой связи известный уче-ный К. Победоносцев отмечал, что «историческое яв-ление почти никогда не бывает стройным явлением,что было, что возникло во времени (geschehenes) и вовремени укоренилось, имеет свою причину, которую на-добно искать в современных экономических условияхбыта» [3].Если капиталистический способ производства в Рос-сии не успел получить должного развития, а многиеинституты буржуазного права были упразднены со-циалистической революцией еще на стадии своего за-рождения, то и соответствующий (формально - послеотмены крепостного права в 1861 г. и до Октябрьскойреволюции 1917 г.) исторический отрезок времени, вкотором право социального обеспечения лишь началоизменяться, а буржуазные идеи не нашли в нем своегозавершенного воплощения, целесообразнее рассма-тривать в качестве периода общего досоциалистиче-ского этапа развития этой отрасли права.Каждому этапу, складывающемуся из определенныхпериодов, свойственны общие закономерности и отли-чительные перманентные признаки. Для социальногообеспечения досоциалистического этапа, во-первых,свойственно то, что оно еще не представляло собойсформировавшейся системы в том понимании, котороеимеет место в настоящее время, а было лишь несисте-матизированным законодательным массивом. Во-вто-рых, на этом этапе не действовал принцип всеобщно-сти, в связи с чем социальное обеспечение не охваты-вало всех категорий действительно нуждающихся гра-ждан. Этот признак обусловливает, в-третьих, такуюхарактерную черту социального обеспечения досоциа-листического периода, как сословно-классовый подходк определению категорий нуждающихся граждан, в свя-зи с чем обеспечению подлежали, как правило, прибли-женные к царю вельможи и служащие по военной илигражданской линии (бояре, дворяне). Свойственнымэтому этапу был, в-четвертых, и волюнтаризм как при-знаксамодержавной власти, порождавший неравенствов обеспечении даже представителей одного сословия ипроявивший себя в периоды сословно-представитель-ной и абсолютной монархии. И, наконец, на этом этапев период феодализма натуральная форма социальногообеспечения фактически носила элементы рабовладе-ния, когда за цареву службу представители привилеги-рованных сословий, ушедшие в отставку, наделялисьпансионом в виде дарования деревнями, поместьямивместе с проживающими в них крестьянами.Буржуазные преобразования, как уже отмечалось,не успели коренным образом изменить свойств соци-ального обеспечения того времени, хотя и внесли внего известные позитивные коррективы. Одним изглавных достижений этого периода является завоеван-ное в результате классовой борьбы право наемных ра-ботников на социальное страхование и получение засчет страховых средств пенсий по инвалидности, ачленам их семей - пенсий по случаю потери кормиль-ца. Широкое распространение в этот период получиловспомоществование и благотворительность, основан-ные на частных добровольных пожертвованиях. Этотпериод достаточно глубоко и всесторонне исследованв юридической литературе, в связи с чем, не вдаваясь вего характеристику, отметим, наряду со сказаннымвыше и в литературе, следующее: он (период)а) объективно сочетал в себе элементы феодально-монархического и более прогрессивного буржуазногоподходов к социальному обеспечению, подходов, в це-лом, принципиально различных. Поэтому если бы ка-питализм в России, как говорится, победил «полнос-тью и окончательно», то этот период вполне обосно-ванно мог рассматриваться и быть выделенным в каче-стве самостоятельного этапа в развитии права соци-ального обеспечения;б) являлся переходным к социалистическому этапуне только в силу того, что предшествует ему во време-ни, но и в связи с тем, что зародил предпосылки (эко-номические, политические, идеологические, морально-нравственные и др.) для формирования идей, доктрин,законодательства и права социального обеспечениясоциалистического типа;в) изменил организационно-правовые формы соци-ального обеспечения, породив социальное страхованиекак форму, с помощью которой осуществлялись сбор,аккумулирование и распределение средств на выплатупенсий и пособий застрахованным лицам, главным об-разом лицам наемного труда. Этот признак положилначало новый идеи российского социального обеспе-чения - обязанности граждан, подлежащих в будущемобеспечению, принимать личное или опосредованноеучастие в формировании соответствующей финансо-вой базы;г) существенно изменил и расширил круг основа-ний и субъектов - получателей алиментарных предос-тавлений;д) характеризуется достаточно интенсивной дея-тельностью законодательных органов по разработке ипринятию соответствующих нормативных актов.Социалистический этап в развитии права социаль-ного обеспечения, в основе которого лежат революци-онные события октября 1917 г., характеризуется, пре-жде всего, стремлением к разрушению общественно-экономических устоев предшествующих периодов, втом числе в правовой сфере. «В течение первого годареволюции, - как отмечал Д М. Генкин, - задача зако-нодательства сводилась к выкорчевыванию корнейстарого, дореволюционного права» [4]. К сказанномуследует добавить, что разрушение старого, «выкорче-вывание корней» происходило не только в первые го-ды революции, а на протяжении многих десятилетий.Но, сломав старую государственную машину, резкои решительно отмежевавшись от большинства поло-жений действовавшего до революции законодательст-ва, нормотворческие органы того времени не моглиобойтись без заимствования, в связи с чем во многихотраслях социалистическое право было лишь рефор-мированным, приспособленным к новым реалиям пра-вом, основанным на официально отвергнутом законо-дательстве. Это и было одной из характерных чертправа России советского этапа его развития, когдаформальное отрицание (советский нигилизм) с неиз-бежностью приводило к необходимости использованияопыта прошлых лет, но этот факт не афишировался.Не смог обойтись без использования прошлого опы-та и законодатель в сфере социального обеспечения.Например, человеческое сообщество и до настоящихдней не сумело выработать иных, кроме существую-щих и применяемых в законодательстве различныхстран, двух основныхспособов формирования финан-совой базы социального обеспечения: через прямыеассигнования из государственного бюджета и с помо-щью страховых взносов, взимаемых с организаций иработающих граждан (добровольные пожертвованияна эти цели никогда не определяли существа соответ-ствующей политики, так как всегда носили второсте-пенный характер). Эти способы Советское государст-во, несмотря на провозглашенную политику отрицанияидей о социальном обеспечении прошлого времени,использовало как в годы своего становления, так и впоследующие периоды, и, кстати, проводимая в юри-дической литературе историческая периодизация раз-вития права социального обеспечения обосновываетсяименно на взаимозамене и сочетании этих способов.Советское государство заимствовало также виды иоснования пенсионирования, некоторые виды пособийи ряд других элементов отвергнутой им системы соци-ального обеспечения.Второй закономерностью рассматриваемого этапаразвития этой отрасли, с неизбежностью вытекающей изпервой, является стремление к построению социальногообеспечения на принципиально новых началах. Эти на-чала были сформированы в резолюции VI (Пражской)Всероссийской конференции РСДРП (1912 г.) «Об от-ношении к думскому законопроекту о государствен-ном страховании рабочих» [5], а их основоположникомявляется В.И. Ленин [6]. Его идеи вошли в историюправа социального обеспечения под общим названием«ленинская страховая рабочая программа».Мы приводим основные положения этой програм-мы, руководствуясь при этом двумя обстоятельствами:во-первых, с развалом Союза ССР и начавшейся пере-стройкой современное законодательство нередко отка-зывается от позитивных достижений прошлых лет ивсе больше склоняется к заимствованию зарубежногоопыта; во-вторых, современные политики строят своипозиции на резком отмежевании от социалистическойидеологии, используя, в частности, негативное к нейотношение, сложившееся в народе в последние десяти-летия, и затушевывают многие позитивные моментытого периода развития нашего государства и права.Таким образом, повторяются ошибки, свойственныезаконодательствуначальных периодов существованиясоветской власти, ошибки, на которых следует учитьсясовременному законотворцу.Итак, суть ленинского понимания страхования сво-дилась к следующему:а) оно должно обеспечивать рабочих во всех случа-ях утраты ими трудоспособности (увечье, болезнь, ста-рость, инвалидность; у работниц, кроме того, беремен-ность и роды, вознаграждение вдов и сирот после смер-ти добытчика) или в случае потери заработка благода-ря безработице;б) страхование должно охватывать всех лиц наем-ного труда и их семейств;в) все застрахованные должны вознаграждаться попринципу возмещения полного заработка, причем всерасходы на страхование должны падать на предприни-мателей и государство;г) всеми видами страхования должны ведать еди-ные страховые организации, построенные по террито-риальному типу и на началах полного самоуправлениязастрахованных.Эти безусловно гуманные, пронизанные человеко-любием идеи помогли большевикам прийти к власти,и, хотя они так и не нашли своего полного воплощенияв действующем законодательстве, их нельзя предаватьзабвению, а следует использовать при формированиисовременной нам правовой доктрины.Социалистическому этапу права социального обес-печения свойственен также классовый подход в оказа-нии помощи нуждающимся гражданам. Конечно, спровозглашением и развитием государства диктатурыпролетариата вполне обосновано было, с одной сторо-ны, усиленное внимание к обеспечению лиц наемноготруда, а с другой - ущемление в правах, а впоследст-вии и полное лишение права на пенсию и пособияпредставителей враждебных классов и слоев населе-ния. Так, например, постановлением Союзного Советасоциального страхования при НКТ СССР от 21 февра-ля 1929 г. этих прав были лишены бывшие помещики,фабриканты, жандармы, полицейские, руководителиконтрреволюционных банд и др. [7]. Государственными социальным обеспечением не были охвачены куста-ри, т.е. лица, говоря языком законодателя нашего вре-мени, занимающиеся индивидуальной предпринима-тельской деятельностью без образования юридическоголица. До принятия Закона СССР от 15 июля 1964 г. «Опенсиях и пособиях членам колхозов» [8] крестьянемогли рассчитывать не на государственное обеспечениев случаях утраты трудоспособности, а лишь на взаимо-помощь различных создаваемых ими организаций.Классовый подход в социальном обеспечении со-хранялся на протяжении всего социалистического эта-па его развития; не был он упразднен ни принятиемКонституции «победившего социализма» (1936 г.), ч. IIст. 120 которой в числе гарантий этого права называетсоциальное страхование только рабочих и служащих,ни Конституцией СССР 1977 г., провозгласившей нашегосударство общенародным [9], т.е. бесклассовым со-обществом, одновременно не устранившей неравенст-ва в подходах к обеспечению членов колхозов и работ-ников государственных организаций. Так, например,размеры пенсий членам колхозов были ниже пенсий,установленных для рабочих и служащих, работа в ка-честве члена колхоза не засчитывалась, по общемуправилу, в трудовой стаж, дающий право на пенсию покатегории наемных работников, и лишь для некоторыхчленов колхозов (председателей, механизаторов, спе-циалистов и др.) был разработан специальный право-вой механизм трансформации периодов их работы вколхозах в трудовой стаж рабочих и служащих с цельюупразднения неравенства в пенсионном обеспечении,основанном на классовой принадлежности граждан.Согласно ст. 13 Закона СССР от 14 июля 1956 г. мини-мальная пенсия рабочим и служащим устанавливаласьв размере 45 р. в месяц, тогда как минимальная пенсиячленам колхозов по ст. 8 Закона от 15 июля 1964 г.равнялась 28 р. в месяц.Неравенство в социальном обеспечении, основанноена классовом признаке, было ликвидировано лишь с при-нятием Закона СССР от 15 мая 1990 г., установившегоравные правила пенсионирования для всех граждан.Весьма характерным признаком социального обеспе-чения на социалистическом этапе его развития являетсядостаточно жесткое централизованное нормативно-пра-вовое регулирование соответствующих отношений. Ко-нечно, принцип централизма был свойственен всей пра-вовой системе Советского Союза, но в различных сферахего действие проявлялось по-разному. Так. в сфере пра-вового регулированиягражданских, трудовых, уголовныхотношений приоритетными, после Конституции СССР,являлись Основы законодательства, устанавливающие эта-лонные правила, действующие на всей территории СССР.В соответствии с Основами и в развитие их положе-ний республикам было предоставлено право на принятиекодексов и других нормативно-правовых актов, но приусловии, что республиканское законодательство не должнопротиворечить законодательству Союза ССР. Законода-тельство краев, областей, автономных республик нахо-дилось под двойной «опекой» и говорить о их нормо-творчестве в тот исторический период можно лишь с бо-льшой долей условности, а в сфере уголовного преследо-вания оно вообще отсутствовало, что является и в насто-ящее время спецификой правового регулирования соот-ветствующих общественных отношений. В целом эта схе-ма выдерживалась при построении большинства системзаконодательства СССР. Но в регулировании социально-обеспечительных отношений принцип централизма про-являлся в значительно большей степени.Как уже отмечалось, законодательство о социальномобеспечении не содержит в своем массиве кодифика-ционных нормативно-правовых актов, в связи с чемвысшей юридической силой после Конституции, обла-дали законы СССР, затем Указы Президиума Верхов-ного Совета, а далее Постановления Совета министровСССР. На этом уровне нормотворческий процесс в сфе-ре социального обеспечения завершался, т.е. это зако-нодательство преимущественно было союзным и ком-петенция союзных республик, не говоря уже о краях,областях, автономных образованиях, была крайне за-ужена, а полномочия административно-территориаль-ных единиц были фактически сведены лишь к право-применительной деятельности. Наиболее убедитель-ным подтверждением тому является сосредоточениеосновной массы денежных средств на нужды социаль-ного обеспечения в четырех централизованных союз-ных фондах, которые распределяли эти средства понаправлениям, в том числе с учетом классовой принад-лежности обеспечиваемых граждан: например, сред-ства на социальное страхование рабочих и служащих -одно направление и средствасоциального страхованиячленов колхозов - другое. Отсутствие собственных, ане переданных из союзных фондов средств, ограничен-ное указаниями союзных органов право распоряженияэтими средствами практически лишали республики итерритории самостоятельности в решении этих про-блем. В качестве примера можно привести Положениео централизованном союзном фонде социального обес-печения колхозников, утвержденное постановлениемСовета министров СССР от 27 января 1978 г. В этомПоложении достаточно подробно регламентируется по-рядок образования и расходования средств фонда, от-четности за целевое их использование и т.д. Все этифункции осуществлялись союзными министерствами иведомствами (Госплан, министерство финансов, мини-стерство сельского хозяйства, ЦСУ СССР), а союзнымреспубликам министерство финансов СССР (п. 12 По-ложения) лишь сообщало размеры расходов на выпла-ту пенсий и пособий [10].Сказанное подтверждается и содержанием наибо-лее важных действовавших в то время нормативно-правовых актов. Так, например, в ст. 5 Закона СССР от14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях» [11]даже не содержится упоминания о компетенции союз-ных республик, краев и областей, вторит ему в этомвопросе и «Положение о порядке назначения и выпла-ты государственных пенсий», утвержденное Постанов-лением Совета министров СССР от 3 августа 1972 г.[12], цель которого сводилась к устранению множест-венности решений Правительства по этим вопросам ик официальному толкованию указанного выше Закона.Не содержалось соответствующих указаний и в норма-тивно-правовых актах, регламентирующих обеспече-ние пенсиями и пособиями членов колхозов [13]. Лишьв последнее десятилетие существования советскойвласти компетенция республик в этом вопросе быланесколько расширена и наряду с союзным законода-тельством стали приниматься, в том числе и на уровнезаконов, нормативные акты союзных республик [14].Оценка централизма не может быть однозначной итем более исключительно негативной, во всяком слу-чае на фоне существующей ныне политики децентра-лизации, при которой складывается весьма парадок-сальная ситуация: федеральные внебюджетные фондыконсолидируют практически все средства на социаль-ное обеспечение, но, в свою очередь, государство (фе-дерация), согласно Концепции и Программе пенсион-ной реформы, намерено гарантировать лишь минималь-ный стандарт в пенсионном обеспечении, а обеспечениедостойного жизнесуществования человека (ст. 7 Консти-туции РФ) перекладывается на плечи регионов и работо-дателей, и таким образом государство фактически снима-ет с себя ответственность за судьбы миллионов людей.Наиболее показательным в этом плане является примерсоотношения, с одной стороны, порядка установленияльготного статуса для многих субъектов социально-обеспечительных правоотношений и, с другой - порядкафинансирования мероприятий по предоставлению имльгот, в котором обязанность производства основныхзатрат возлагается на субъекты Федерации.И еще на один признак социалистического этапа раз-вития социального обеспечения хотелось бы обратитьвнимание: законодательство того времени было чрез-мерно идеологизированным (политизированным). Не-редко действительное положение нуждающихся граж-дан вуалировалось, а если и было очевидным, то объ-яснялось и рассматривалось в качестве временного яв-ления, ибо существовало единственное господствую-щее мнение - социализм является наиболее прогрес-сивной общественно-экономической формацией. Ко-нечно, в первую очередь, отмеченная черта была ха-рактерна для наиболее идеологизированных отраслейправа и законодательства, таких как конституционное,государственное, избирательное, административное, чтовполне объяснимо, ибо они закрепляют основы поли-тико-экономического и социального устройства госу-дарства В отличие от этих отраслей политика комму-нистической партии в сфере социального обеспечениянаходила подчас не прямое, а косвенное отражение.Так, например, на протяжении длительного времени внашем государстве проводилась работа по борьбе с такназываемыми «летунами», т.е. с лицами, которые ме-няли место работы, причем чаше, чем этого хотелосьбы представителям партийно-советского аппарата, ко-торые считали стабильность трудовых правоотноше-ний одним из условий успешной работы предприятийи учреждений. В целях реализации этой политики взаконодательстве о социальном обеспечении было при-нято специальное постановление Правительства СССРот 13 апреля 1973 г. [15], которым утверждались пра-вила исчисления непрерывного трудового стажа рабо-чих и служащих, действующее и в настоящие время.Непрерывный трудовой стаж относится к числуправообразующих юридических фактов; с его наличи-ем и продолжительностью связывается право, в част-ности, на пособие по временной нетрудоспособности иопределяется его размер (от 60 до 100 % среднемесяч-ного заработка работника). Поэтому при отсутствииименно непрерывного, даже при наличии длительногообщего или специального стажа, право на пособие невозникает, а если у работника этот стаж по своей про-должительности не превышает 5 лет, то размер посо-бия составляет 60 % его среднемесячного заработка.Эти правила фактически можно расценивать как спо-соб принудительного прикрепления работника к опре-деленной организации, потому что при пропуске уста-новленных сроков при поступлении на новую работустаж прерывался и, как следствие, работник лишалсяправа на пособие. Кроме того, эти правила противоречатпринципам страхования, так как страховые взносы заработника предприятия, учреждения и организации вы-плачивают в зависимости от начисленной заработнойплаты за любые периоды деятельности по трудовому до-говору независимо от имеющихся в ней перерывов.Аналогичным по своему содержанию является ипример с правовым регулированием положения безра-ботных граждан. Известно, что Советская Россия явля-лась государством, которое одним из первых устано-вило правило о страховании от безработицы, в связи счем безработным гражданам выплачивалось пособиевплоть до начала 30-х гг., т.е. до ее официального от-рицания. В данном случае имеется в виду не единич-ный пример с выплатой пособий по безработице, асвойственное всей системе социального обеспечения ка-чество. Но в Конституции 1936 г. было провозглашено,что безработица в СССР ликвидирована окончательнои это является (ст. 118) одной из гарантий права натруд советских граждан, т.е. права на получение гаран-тированной работы с оплатой по количеству и качест-ву затраченного труда. Однако в действительности без-работица в нашей стране существовала, и этот фактвсячески вуалировался, в связи с чем онаносила скры-тый (латентный) характер. Особенно распространен-ной она была в промышленно развитых районах с пре-имущественно мужским либо, напротив, женским тру-дом, в республиках Средней Азии, где положение жен-щин в силу национальных обычаев и традиций «замы-калось» на семье. Поэтому, несмотря на официальноеотрицание безработицы, с одной стороны, и именно поэтой причине, с другой стороны, государство продол-жало проводить достаточно жесткую с ней борьбу,включая меры административного и уголовного пре-следования, в частности с такой категорией безработ-ных, как тунеядцы.Право социального обеспечения также отреагиро-вало на эту политику, причем, достаточно просто -пособия по безработице были исключены из системывидов пособий. Иными словами, в стране существова-ла особая категория нуждающихся граждан - безра-ботные, но они были лишены права на получение по-собия. Таким способом право социального обеспече-ния отреагировало на провозглашенную и проводимуюполитику всеобщей занятости населения в СоветскомСоюзе в нарушение вопреки заложенного в его основупринципа всеобщности, в результате чего [16] превра-тилось в неадекватный механизм социального регули-рования реально существующих в жизни отношений.Итак, социалистическому этапу развития права со-циального обеспечения свойственны следующие ха-рактерные черты:- во-первых, нигилистическое отношение ко всемупрошлому и стремление построить качественно новуюсистему, минуя предшествующий опыт;- во-вторых, чрезмерная централизация, приведшаяк фактическому устранению союзных республик и ад-министративно-правовых образований из системы со-циально-обеспечительных правоотношений в качествеотносительно самостоятельных субъектов;- в-третьих, построение системы помощи и содер-жания нуждающихся граждан с учетом их классовойпринадлежности даже в период, когда государство объ-явило себя общенародным;- в-четвертых, превалирование партийных идеоло-гических установок перед объективной реальностью,которое привело к искажению истинного предназначе-ния этой правовой отрасли - быть гарантом жизнесу-ществования всех нуждающихсяграждан.В настоящей работе мы не касаемся вопроса о пе-риодизации истории права социального обеспечениясоциалистического этапа, так как он достаточно все-сторонне исследован в юридической монографическойи учебной литературе [17].И, наконец, кратко охарактеризуем современныйнам постсоциалистический этап в развитии права со-циального обеспечения. Называя его этапом, мы неисключаем, что он окажется лишь одним из периодов(переходного типа) постсоциалистического развитияэтой отрасли права.Его началом можно считать принятие указанноговыше Закона СССР от 15 мая 1990 г., в котором былизакреплены не известные действующему в то время за-конодательству положения, развитые впоследствии вЗаконе РСФСР от 20 ноября 1990 г. и других норма-тивно-правовых актах. Конечно, делать в настоящеевремя какие-то обобщающие выводы об особенностяхэтого этапа, о его характерных признаках еще прежде-временно и не только потому, что он не завершен.Главной причиной этого является крайняя нестабиль-ность законодательства, непредсказуемость воли нор-мотворческих органов, в основе которых лежат неста-бильная экономическая и политическая системы. Нотем не менее определенные закономерности уже про-явили себя достаточно четко.Одна из них состоит в заметном расширении ком-петенции субъектов Федерации, что нашло свое нор-мативно-правовое закрепление в п. «ж» ст. 72 Консти-туции РФ 1993 г., относящей решение вопросов здра-воохранения, зашиты семьи, материнства, отцовства идетства, а также социального обеспечения к совмест-ному ведению Российской Федерации и ее субъектов.Совместное ведение не означает равного распреде-ления бремени обязанностей по оказанию помощи исодержанию граждан за счет общества в целом и обра-зующих его субъектов. Вопрос о конкретных долях,вкладе государства как единого образования и субъек-тов РФ в дело социального обеспечения достаточносложный и по всей видимости может найти свое опти-мальное разрешение лишь со временем. На настоящийже момент очень важно, чтобы ни один из названныхсубъектов в ходе урегулирования своих взаимоотно-шений не выпустил из вида главное - улучшение ма-териального положения нуждающихся граждан. Длярешения этой проблемы можно было бы рекомендо-вать использовать в числе других популярный в совет-ское время принцип демократического централизма,практическое применение которого будет способство-вать не только установлению пропорционального со-отношения центра и регионов, но и сохранению за фе-деральной властью функций контроля и координациивсей деятельности в этой сфере.В настоящее время в отличие от предшествующегоэтапа стал превалировать децентрализованный подходк правовому регулированию социально-обеспечитель-ных отношений, в связи с чем субъекты Федерации ста-ли достаточно активно использовать собственные сред-ства на социальные нужды и строить собственную нор-мативно-правовую базу в этой сфере. Конечно, расши-рение самостоятельности субъектов РФ в этом вопроседолжно иметь разумные пределы с тем, чтобы она непревратилась в правовой сепаратизм. К сожалению,такая тенденция и не только в сфере правового регули-рования социально-обеспечительных отношений в по-следнее время начала просматриваться достаточно на-глядно, что вызывает вполне обоснованную озабочен-ность федеральной власти. С целью упорядочения нор-мотворческих процессов в субъектах Федерации уженачали приниматься определенные меры, о чем свиде-тельствует Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г.«О дополнительных мерах по обеспечению единстваправового пространства Российской Федерации» [18].Поэтому перед федеральным законодателем и наукойвозникла необходимость разработки механизма по сдер-живанию центробежных сил и тенденций, которые мо-гут лишить право социального обеспечения его систем-ности, важнейшего структурообразующего признака.Современное законодательство, и это следует под-черкнуть особо, наконец-то отказалось от классовогоподхода при распределении средств на социальноеобеспечение, при определении характера, степени ипричин нуждаемости граждан, что было характерно,как уже отмечалось выше, для социалистического эта-па. Например, члены колхозов, получившие инвалид-ность III группы в результате общего заболевания, вотличие от рабочих и служащих, правом на пенсию поинвалидности не обладали. В результате этого, пожа-луй, впервые за всю историю развития права социаль-ного обеспечения в нем в полной мере был воплощен вжизнь, а не только провозглашен, органически прису-щий ему принцип всеобщности обеспечения, суть ко-торого состоит в том, что правом человек признаетсясубъектом этих отношений в силу объективных, а неиных причин, препятствующих его естественному жиз-несуществованию и которые он не может преодолетьбез помощи извне. Это достижение можно отнести кчислу важнейших позитивных сдвигов системы соци-ального обеспечения в нашей стране, свидетельствую-щего, несмотря на сложную ситуацию с ее финансиро-ванием, о значительном прогрессе во взглядах зако-нодателя на эту проблему.Отличительной особенностью законодательства осоциальном обеспечении наших дней является его по-пытка, с одной стороны, в какой-то мере сохранить, ане ломать, как это было в первые годы

Скачать электронную версию публикации