Модельное нормотворчество в сфере инновационной деятельности в межрегиональном контексте: первый опыт в рамках Ассоциации инновационных регионов России | Вестн. Том. гос. ун-та. 2014. № 386. DOI: 10.17223/15617793/386/30

Модельное нормотворчество в сфере инновационной деятельности в межрегиональном контексте: первый опыт в рамках Ассоциации инновационных регионов России

Раскрыты предпосылки возникновения и развития института модельного нормотворчества, его сущность, основные виды модельных актов. Актуализирована необходимость использования модельных норм на межрегиональном уровне с целью гармонизации правовых систем регионов для их эффективного взаимодействия. Освещен первый опыт Ассоциации инновационных регионов России по разработке Модельного закона «Об инновационной деятельности в субъекте Российской Федерации». Раскрыты отдельные методические вопросы разработки настоящего Модельного закона, представлены его структура и отдельные нормы. Обозначены последствия и перспективы внедрения института модельного нормотворчества в региональную практику правового регулирования.

Model lawmaking in innovation activities in the inter-regional context: first experience within the association of innov.pdf 1. Теоретико-исторические аспекты модельного нормотворчества Возникновение модельного нормотворчества как правового института обусловлено усилением интеграционных процессов, проявляющихся в различных сферах жизнедеятельности. Развитие сетевого подхода к организации социально-экономических процессов сопровождается необходимостью формирования институционального единства участников взаимодействия на различных уровнях экономики: межнациональном, межрегиональном, межфирменном. Производственные процессы в настоящее время «переплетены» между различными хозяйствующими субъектами, а этапы цепочек создания стоимости продукции (товаров, работ, услуг) - идея, регистрация интеллектуальных прав, поставки сырья и материалов, разработка образцов, сборка, маркетинг и сопутствующие услуги, реализация - распределяются по различным странам и регионам. Эта тенденция формирует потребность в единых подходах: - к инструментам «встраивания» производственных функций в глобальные (межрегиональные) цепочки создания стоимости; - правилам регистрации и использования объектов интеллектуальной собственности; - правилам статистического учета; - правовому регулированию соответствующей сферы. Таким образом, активизируются процессы гармонизации и унификации в правовом регулировании отношений в отдельных сферах деятельности и различных субъектах РФ. Это требует унификации подходов и правовых норм, что достигается посредством модельных законов. В мировой практике модельные законодательные акты имеют достаточно долгую историю. Так, в Римском договоре модельный закон рассматривался как правовой документ, рекомендованный государствам для принятия в качестве их национального закона. В Пруссии и Австрии в 1858-1859 гг. обсуждался вопрос о принятии общегерманского Торгового кодекса [1]. В современном виде модельные законодательные акты возникли в США, где Национальная конференция полномочных легислатур штатов более столетия разрабатывает такие акты. Унифицированные правовые акты регионального уровня существуют в США, Австралии, Канаде, Германии и других странах. В литературе можно встретить различные названия данных документов: «модельный закон», «примерный» или «типовой» закон, «рекомендательный акт» и др. С учетом объема и характера задач, подлежащих общему (согласованному) регулированию, выделяют следующие виды модельных законов [2]: а) полнотекстовые законодательные акты; б) законы, устанавливающие общие или согласованные принципы регулирования; в) законы, регулирующие часть той сферы, где в последующем будут приняты конкретные государственные законы; г) законы, содержащие как примерные нормы, которые можно включать в готовом виде в текст конкретного закона, так и вариативные положения, дающие возможность выбора тех или иных правовых решений; д) законы адресные, содержащие указание на соответствующие органы и иные субъекты права, либо «безымянные», оставляющие законодательному органу возможность их использования с учетом особенностей региона или страны. Однако в отечественной науке и практике вопросы унификации законодательства с использованием модельных актов не получили детального изучения и систематизации. Е.В. Шестакова, рассматривая критерии определения модельных актов, отмечает: «.с одной стороны, модельный акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (международной организацией, органами местного самоуправление), имеющий особенность толкования и специфические названия “модельный”, “типовой”, “единообразный” акт, с другой стороны, модельные акты отличаются от других правовых актов по косвенным признакам: рекомендательный характер, нормативно-консоли-дирующая роль в законодательстве, возможность законодательным органам самостоятельно определять степень использования модельных законов в законотворческой деятельности, а также способность служить “правовым стандартом” для законодателя» [3]. В общем виде органы государственной власти могут использовать модельный акт в следующих формах: одобрить его целиком или частично с внесением изменений и дополнений; использовать в качестве ориентира для будущей законодательной работы или оставить без внимания. В этой связи одним из важнейших свойств модельного акта является вариативность его положений. При разработке модельного закона необходимо предусматривать альтернативные варианты изложения отдельных норм. Выбор и самостоятельное наполнение ряда норм модельного закона реализуют его адаптивность к существующим историческим, правовым, экономическим традициям территорий. 2. Предпосылки развития модельного нормотворчества в России Практика разработки модельных законов в России существует либо в рамках сотрудничества государств - участников СНГ, либо при подготовке отдельными федеральными государственными органами модельных законов для регионов «прямого действия» в сфере своей компетенции (например, Центральная избирательная комиссия РФ, Министерство образования и науки РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей). До сих пор модельные акты в России не имеют законодательно закрепленного определения, не обозначены их место и роль в правовой системе, не регламентирован единый правовой механизм легитимизации таких актов. Модельное нормотворчество «снизу» (по инициативе регионов) впервые появилось в России с созданием Ассоциации инновационных регионов России1 (далее - АИРР). АИРР включает регионы, для которых инновационный сценарий развития является безусловным приоритетом социально-экономической политики, поэтому совершенствование правового регулирования в сфере инновационной деятельности - одно из важнейших направлений сотрудничества. Первые региональные законы об инновационной деятельности (политике) разрабатывались субъектами РФ исходя из собственного понимания инноваций при отсутствии нормативно-правового акта федерального уровня, устанавливающего общие основы для понимания инновационных процессов. Это привело к созданию уникальных региональных правовых баз в указанной сфере, основные нормы которых зачастую не согласуются, имеют разные толкования и реализуют различные подходы к управлению инновационными процессами. В сложившихся правовых обстоятельствах для регионов «заполнение пробелов» по предметам совместного ведения - закономерное и оправданное явление, которое зачастую проявляется в вынужденном опережающем правовом регулировании. Различное видение правового регулирования инновационной деятельности также обусловлено объективными экономическими предпосылками с учетом различных моделей2 инновационного развития региона в зависимости от структуры региональных экономик и развитости отдельных их сегментов. Однако большинство базовых законов регионов АИРР в сфере инновационной деятельности имеют существенные пробелы и недостатки, в числе которых: неполнота перечня основных терминов и определений; отсутствие перечня субъектов, объектов, видов инновационной деятельности и перечня полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации; неполнота раскрытия правовых инструментов механизма реализации инновационной политики региона. Несогласованность и различный уровень развития институциональной среды регионов (в части правового обеспечения инноваций) актуализировали необходимость совершенствования региональных законов и устранения выявленных институциональных барьеров. Вместе с тем на фоне перманентного изменения федерального законодательства, развития социальноэкономических институтов и новых форм межрегионального сотрудничества повышается необходимость: - в единых подходах к формированию правовых норм развития инноваций и унификации инновационного законодательства; - использовании опыта более развитых региональных инновационных систем («лучших практик») при разработке и совершенствовании региональной нормативно-правовой базы в сфере инновационной деятельности; - подготовке предложений по совершенствованию федерального законодательства (с учетом результатов мониторинга правоприменения). Одним из инструментов, позволяющих отвечать данным требованиям, является модельное нормотворчество, которое, кроме того, способствует большей консолидации регионов в достижении единых целей инновационного развития. 3. Модельный закон «Об инновационной деятельности в субъекте Российской Федерации» Ассоциации инновационных регионов России Модельный закон «Об инновационной деятельности в субъекте Российской Федерации»3 подготовлен Комитетом по законодательству АИРР по поручению Рабочей Группы при Председателе Государственной Думы Российской Федерации по законодательным инициативам в сфере инновационной политики (решение от 04.12.2013 г.) на основе анализа нормативно-правовой базы регионов АИРР в сфере инновационной деятельности, созданной за 20 лет. Цель Модельного закона - согласование законотворческой деятельности субъектов РФ и совершенствование регионального законодательства в сфере инновационной деятельности с учетом особенностей социально-экономического развития в соответствии с федеральным законодательством. Основными принципами формирования модельных норм явились: - максимально возможное единообразие формулировок в части основных правовых норм региональных законов в сфере инновационной деятельности с целью обеспечения конструктивного взаимодействия регионов в рамках единого экономического пространства и снятия возможных институциональных барьеров; - непротиворечивость и согласованность с федеральным законодательством в сфере инновационной деятельности; - отражение специфики региональной инновационной системы; - открытость перечней (основных терминов и понятий, субъектов и объектов инновационной деятельности, видов инновационной деятельности и т.д.) в нормах базового закона в сфере инновационной деятельности; - простота, понятность, лаконичность. Модельный закон «Об инновационной деятельности в субъекте РФ» содержит типовые нормы и вариативные положения, которые дают региону возможность выбора правовых решений в зависимости от особенностей социально-экономического развития, финансовых возможностей и лучших практик регионального нормотворчества в сфере инновационной деятельности. Типовые нормы определены в соответствии с федеральным законодательством и подзаконной нормативно-правовой базой федерального уровня. Вариативные нормы определены с учетом особенностей моделей инновационного развития субъектов РФ и лучших практик нормотворчества в регионах АИРР. Модельный закон состоит из четырех глав4 и тринадцати статей, схематично структура представлена на рис. 1-3. Первая глава «Общие положения» (рис. 1) включает: предмет регулирования закона, правовые основы закона, основные термины и понятия, содержание и виды инновационной деятельности, субъекты и объекты инновационной деятельности. Статья Модельного закона «Основные термины и их определения» является вариативной с преобладанием типовых норм. Так, термины «инновация», «инновационный проект», «инновационная инфраструктура» и «инновационная деятельность» используются в значениях Федерального закона от 23.08.1996 г. № 127-ФЗ (ред. от 02.11.2013 г.) «О науке и государственной научно-технической политике»5. Термины «стратегия инновационного развития субъекта РФ», «цель региональной инновационной политики», «задачи региональной инновационной политики», «приоритеты региональной инновационной политики» введены с учетом норм проекта Федерального закона № 143912-6 «О государственном стратегическом планировании» (внесен Правительством РФ; принят в первом чтении - Постановление ГД ФС РФ от 21.11.2012 г. № 1229-6 ГД). Термин «государственная программа в сфере инновационной деятельности» введен с учетом положений Постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». Термин «инновационная продукция» введен в соответствии с указаниями по заполнению формы федерального статистического наблюдения № 4-Инновация, приказ Федеральной службы государственной статистики от 29.08.2013 г. № 349). Термин «жизненный цикл инновации» определен с учетом ГОСТ Р 54147-2010 «Национальный стандарт РФ. Стратегический и инновационный менеджмент. Термины и определения» (дата введения: 01.09.2010 г., приказ Росстандарта № 901-ст от 21.12.2010 г.). Термины «региональная инновационная политика», «объекты инновационной деятельности», «субъекты инновационной деятельности», «реестр субъектов (объектов) инновационной деятельности» введены в целях настоящего Закона с учетом лучших практик нормотворчества в регионах - членах АИРР. Вариативность данной нормы проявляется в возможности осуществления дополнительной правовой регламентации субъектом РФ при необходимости использования иных терминов и понятий в зависимости от особенностей региональной инновационной системы. Статья Модельного закона «Виды инновационной деятельности» изложена на основе обобщения опыта базовых законов регионов АИРР и в соответствии с указаниями по заполнению формы федерального статистического наблюдения № 4-Инновация, приказ Федеральной службы государственной статистики от 29.08.2013 г. № 349). К инновационной деятельности отнесены следующие виды деятельности: 1) производство и выпуск новой или усовершенствованной продукции (товара, работы, услуги), улучшение потребительских свойств и технических характеристик товаров (работ, услуг) и (или) способов (технологий) их производства, в том числе нового или усовершенствованного сырья или материалов, новой или усовершенствованной услуги, нового или усовершенствованного технологического процесса, предназначенных для практического применения; 2) выполнение и обслуживание научно-исследовательских, проектных, изыскательских, опытноконструкторских и технологических работ, направленных на создание новой или усовершенствованной продукции (товара, работы, услуги), новой или усовершенствованной технологии, реализуемых в гражданском обороте и в социальной сфере; 3) деятельность по продвижению инновационной продукции на внутренний и мировой рынки; 4) осуществление технологического переоснащения и подготовки производства к выпуску новой или усовершенствованной продукции, внедрению новой или усовершенствованной технологии, организация сервисного сопровождения и обслуживания инновационного проекта; 5) проведение испытаний с целью сертификации и стандартизации новых продукций (товара, работ, услуг), технологий; 6) создание, обслуживание и развитие инновационной инфраструктуры; 7) охрана, приобретение и передача прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации с целью их освоения и реализации способами, не противоречащими законодательству; 8) подготовка, переподготовка или повышение квалификации кадров для осуществления инновационной деятельности; 9) деятельность по проведению экспертиз, оказанию консультационных, информационных, юридических и иных услуг по созданию и (или) практическому применению новой или усовершенствованной продукции, нового или усовершенствованного технологического процесса; е К!

Ключевые слова

innovation activities, innovation, Association of innovative regions of Russia (AIRR), Model Act, model lawmaking, инновационная деятельность, инновации, Модельный закон, Ассоциация инновационных регионов России, модельное нормотворчество

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Бурец Юлия СергеевнаЗаконодательная Дума Томской областиаспирант кафедры менеджмента; ведущий специалист контрольно-аналитического отделаburetsys@tomsk.gov.ru
Елисеев Юрий АлександровичЗаконодательная Дума Томской областизам. начальника юридического отделаeliseev@tomsk.gov.ru
Акерман Елена НиколаевнаТомский государственный университет; Томский политехнический университет; Законодательная Дума Томской областид-р экон. наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления; профессор кафедры менеджмента; начальник контрольно-аналитического отделаker@tomsk.gov.ru
Козловская Оксана ВитальевнаТомский политехнический университет, Законодательная Дума Томской областид-р экон. наук, профессор кафедры менеджмента; Председательrefze70@gmail.ru
Всего: 4

Ссылки

Акерман Е.Н., Бурец Ю.С. Трансформация моделей инновационного развития на пути к открытости инновационных систем // Вестник Томского государственного университета. 2014. № 378. С. 178-183.
Козловская О.В., Акерман Е.Н. Анализ мер государственной поддержки в сфере инновационной деятельности в регионах членах АИРР // Всероссийский экономический журнал ЭКО. 2013. № 10. С. 5-13.
Модельный закон // Правотека.ру. 2013. URL: http://www.pravoteka.ru/enc/Модельный+закон
Шестакова Е.В. Модельное законодательство: теоретико-правовые аспекты и практика применения : автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 2006. С. 13.
Шестакова Е.В. Теоретические и практические аспекты применения модельного законодательства в странах СНГ // ЮрКлуб / Междуна родное право. 2005. URL: http://www.yurclub.ru/docs/international/article20.html
 Модельное нормотворчество в сфере инновационной деятельности в межрегиональном контексте: первый опыт в рамках Ассоциации инновационных регионов России | Вестн. Том. гос. ун-та. 2014. № 386. DOI: 10.17223/15617793/386/30

Модельное нормотворчество в сфере инновационной деятельности в межрегиональном контексте: первый опыт в рамках Ассоциации инновационных регионов России | Вестн. Том. гос. ун-та. 2014. № 386. DOI: 10.17223/15617793/386/30