Development of regional print media in 1985-1993: legal regulation and administrative influence (based on the materials .pdf Характер, содержание, сферы взаимоотношения государства и СМИ определяет прежде всего законодательная база, которая регулирует положение и роль средств массовой информации в обществе. Это в равной мере касается как специальных законов о СМИ, так и других нормативно-правовых актов. Правовое регулирование печатных средств массовой информации в 1980-х - начале 1990-х гг. - малоисследованная тема как на общероссийском, так и на региональном уровнях. В статье анализируются содержание и особенности законов о СМИ 1990 и 1991 гг., нормативно-правовые документы региональных властей начала 1990-х гг. (всего более 30 документов). Автором была поставлена задача проследить, как менялись взаимоотношения органов центральной и местной властей и печатных СМИ на протяжении рассматриваемого периода. Территориальные рамки исследования ограничены той частью Европейского Севера России, которая охватывает Архангельскую и Вологодскую области. В СССР до июня 1990 г. не существовало специального закона о средствах массовой информации. Деятельность СМИ регулировалась, с одной стороны, основным законом государства (Конституцией), с другой - партийными комитетами всех уровней. Конституция СССР 1977 г. «в соответствии с интересами народа» гарантировала свободу слова и печати, широкое распространение информации (статья 50), но юридическое содержание понятия «свобода слова и печати» в ней не определялось [1. С. 53]. Поэтому СМИ в период с 1985 г. и до принятия закона «О печати и других средствах массовой информации» 1990 г. руководствовались в своей деятельности партийными постановлениями и циркулярами всех уровней: от ЦК КПСС до районного комитета КПСС. Закон «О печати и других средствах массовой информации» был принят Верховным Советом СССР 12 июня 1990 г. и вступил в силу 1 августа 1990 г. [2. С. 10]. По ряду положений этот законодательный акт выглядел прогрессивным, принятым в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1976 г. Это касалось, в частности, недопустимости цензуры и монополии государства на издательскую деятельность, а также обеспечения гарантий профессиональной самостоятельности редакционных коллективов и права журналистов на получение информации, свободу творчества. По новому Закону средства массовой информации получили возможность не допускать вмешательство в свою деятельность со стороны различных инстанций. Демократичными являлись положения о свободном поиске, получении и распространении информации, о соблюдении авторского права, уважения журналистской конфиденциальности. Основной недостаток принятого документа был в том, что он носил «разрешительный» характер, не сумев по-настоящему гарантировать право каждого публиковать свое мнение, так и не предоставив журналистам подлинной свободы творчества и не оградив деятельность СМИ от вторжения государства. Так, первая статья Закона отмечала, что «печать и другие средства массовой информации свободны». При этом предложенная «свобода» вовсе не гарантировала каждому журналисту или автору высказаться без каких-либо ограничений. Пятая статья с целью «недопустимости злоупотреблением свободой печати» запрещала использовать прессу для разглашения государственной тайны «или иной специально охраняемой законом тайны». В августе 1990 г. появился секретный «Перечень сведений, запрещенных к публикованию», в котором был указан реестр сведений, недопустимых к разглашению. Таким образом, будучи декларирован демократически, этот Закон не предусматривал реализацию многих демократических идей на практике [1; 3. С. 247-248]. Вследствие принятия Закона СССР «О печати и других СМИ» в системе периодической печати как в центре, так и на местах происходят количественные и качественные изменения: появляются новые типы изданий, увеличивается количество газет. В Архангельской области в 1990 г. вышло 13 новых периодических изданий, в Вологодской области - 25, в Красноярском крае - 32. Вслед за принятием Закона о печати, а также под влиянием демократических настроений Верховный Совет РСФСР, выбранный в марте 1990 г., принимает Постановление от 22 сентября 1990 г. «О газетах и журналах Верховного Совета РСФСР и газетах местных Советов народных депутатов» [4]. Согласно данному постановлению Верховный Совет РСФСР и местные Советы народных депутатов должны были решить вопрос о самостоятельном издании своих печатных органов с 1 января 1991 г. Вследствие этого осенью 1990 г. областные и Архангельский и Вологодский городские Советы народных депутатов Архангельской и Вологодской областей принимают решения об учреждении, а затем деятельности новых изданий: «Волна», «Архангельск», «Русский Север», «Вологодские новости», которые начали издаваться с 1 января 1991 г. Подобные ситуации в рассматриваемый период складываются и в других регионах страны. Следующим нормативным актом, касающимся деятельности периодических средств массовой информации, являлось Постановление № 2 Государственного комитета по чрезвычайному положению в СССР «О выпуске центральных, московских городских и областных газет», принятое 19 августа 1991 г. Данным постановлением временно ограничивался перечень выпускаемых центральных, московских городских и областных и общественно-политических изданий шестью газетами КПСС, а также газетами «Труд», «Известия» и «Красная звезда» [5]. Вслед за постановлением ГКЧП в ряде регионов были приняты решения о приостановке изданий. Так, исполкомом Архангельского областного Совета народных депутатов 19 августа было принято решение о приостановлении выпуска всех газет на территории области на один номер, которое так и осталось невыполненным [6]. Вологодским областным, городскими и районными Советами народных депутатов действия ГКЧП в дни кризиса были признаны неконституционными и была заявлена поддержка Президенту РСФСР. В дни кризиса исполкомом Вологодского областного Совета народных депутатов было принято решение «О мерах по обеспечению нормальной жизнедеятельности области», в котором на руководителей средств массовой информации и печати возлагалась персональная ответственность за объективность и достоверность информации [7]. В период с 19 по 21 августа ни одно из вологодских изданий не было приостановлено. В общественно-политических газетах оперативно печатались указы Президента РСФСР и акты местных Советов в их поддержку, хотя в ряде районных газет в дни путча вообще отсутствовала информация о перевороте [8]. Вслед за ГКЧП Президент РСФСР Б. Ельцин 21 августа 1991 г. издал указ «О средствах массовой информации в РСФСР», который отменил Постановление № 2 ГКЧП как не имеющее юридической силы [9]. После неудачной попытки государственного переворота 23 августа 1991 г. Указом Президента России Б.Н. Ельцина «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР» деятельность КП РСФСР, а фактически КПСС, на территории России была прекращена [10]. В соответствии с указом был временно приостановлен выпуск газет «Правда», «Советская Россия» и ряда других как изданий КПСС. В Вологодской области Решением президиума и исполкома областного Совета народных депутатов от 26 августа был приостановлен выпуск областной газеты «Красный Север» - органа обкома КП РСФСР [11]. Осенью 1991 г. все издания, имевшие статус партийных, прошли перерегистрацию, учредителями большинства изданий остались Советы народных депутатов, к которым присоединились коллективы редакций. Таким образом, система партийного руководства печатными изданиями осталась в прошлом. Изменение политического строя в стране предопределило характер изменений в законодательстве о СМИ, по сравнению с бывшим Союзным. Союзный Закон просуществовал с 1 августа 1990 г. по 27 декабря 1991 г., когда был принят российский Закон «О средствах массовой информации» [12], в котором свобода печати не просто декларировалась, но и получила конкретное смысловое наполнение: были установлены правила учреждения и регистрации СМИ, недопустимость цензуры, право граждан на свободу слова и СМИ. Прежде всего, в Законе «О средствах массовой информации» содержится требование о недопустимости предварительной цензуры со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений и злоупотребления свободой массовой информации. Также в Законе оговорены взаимоотношения между учредителем, которым может выступать гражданин, объединение граждан, организация, государственный орган, и редакционным коллективом, введены понятия «статус редакции» и «устав редакции». Согласно Закону РФ «О СМИ» учредитель утверждает устав редакции и заключает договор с редакцией средства массовой информации. Кроме того, учредитель не вправе вмешиваться в деятельность средства массовой информации за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом, уставом редакции, договором между учредителем и редакцией (Статья 18). Редакция осуществляет свою деятельность на основе профессиональной самостоятельности (Статья 19). Таким образом, в Законе «О средствах массовой информации» говорится о независимости СМИ от государственного контроля и вмешательства. Закон РФ следовал нормам международного права и, в частности, Европейской конвенции о защите прав человека, решениям Парламентской Ассамблеи Совета Европы, предусматривающим свободу личности на выражение своего мнения, а также поиск, получение и распространение информации. В этих международных документах говорится о независимости средств массовой информации от государственного контроля. Ряд положений закона «О средствах массовой информации» в более концентрированном и масштабном виде нашел отражение в Конституции РФ [1. С. 7; 3. С. 250]. Конституция Российской Федерации, принятая на референдуме 12 декабря 1993 г., закрепила свободу массовой информации в части 5 статьи 29, использовав при этом краткую, но емкую формулу: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается». В этой же статье Конституции каждому гарантируется «свобода мысли и слова» (часть 1), право «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (часть 4), недопустимость принуждения человека «к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них» (часть 3). Несмотря на очевидные плюсы, Закон «О СМИ» не предоставил журналистам долгожданной свободы печати, а защищенность редакционных коллективов от давления извне, и в первую очередь со стороны различных органов власти, по существу, осталась только на бумаге. Объясняется это тем, что Закон вновь обошел стороной важнейшую тему - обеспечение экономических условий существования СМИ, тем самым практически сведя на нет и политические гарантии редакционных коллективов. В условиях экономической нестабильности цены на бумагу, типографские услуги и доставку периодических изданий увеличились в несколько раз. Попытка редакций поднять цены на свои издания привела к тому, что читатели перестали покупать и выписывать ставшую дороже периодику. Вследствие этого как центральные, так и региональные периодические издания оказались в очень сложном финансовом положении. Не получив законодательных гарантий экономической независимости средств информации, журналисты рассчитывали, что российское правительство предоставит редакциям налоговые льготы. Однако правительство посчитало возможным дотировать только свои органы информации. В результате растущие цены на бумагу, услуги связи и жесткий налоговый прессинг обеспечили зависимость печатных изданий от государственных, общественных и частных структур, так как доходы редакций от подписки и рекламы не покрывали расходов на выпуск изданий. Особенно в сложной ситуации оказались региональные издания, так как рынок рекламы в регионах складывался намного дольше, чем в центре [3. С. 253]. Таким образом, в начале 1990-х гг. главной задачей, требующей решения, для редакций изданий стал выход из финансового кризиса. Законодательство о средствах массовой информации развивалось как через изменение Закона «О средствах массовой информации», так и через издание дополняющих его нормативно-правовых актов. Помимо законов статус СМИ определялся также многочисленными указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, Верховного Совета РФ, а иногда и ведомственными инструкциями. За период с 1992 по 1993 г. центральными органами власти было принято более 20 нормативно-правовых актов, имеющих непосредственное отношение к деятельности средств массовой информации. Прежде всего это ряд постановлений и указов об экономической поддержке и защите деятельности СМИ, устанавливающих размер дотаций государственным средствам массовой информации из республиканского бюджета [13, 14]. С принятием основополагающих федеральных нормативно-правовых актов в регионах России в начале 1990-х гг. началась законотворческая деятельность. Получив значительную свободу и самостоятельность, каждый из регионов имел возможность регулировать свою законодательную базу. Среди нормативно-правовых документов, касающихся деятельности печатных средств массовой информации, принятых местными органами власти Архангельской и Вологодской областей в 1992-1993 гг., необходимо выделить следующие. Прежде всего это нормативно-правовые акты, направленные на оказание организационной и финансовой поддержки местным изданиям и журналистам. Так, в январе 1992 г. администрация Вологодской области для исполнения постановления Правительства РСФСР [15] принимает Постановление «О мерах защиты печати и средств массовой информации на период перехода к рыночным отношениям» [16]. Согласно данному постановлению при формировании бюджета на 1992 г. и последующие годы определялось, что расходы на периодические издания, учредителями которых выступали местные органы государственной власти и управления, а также управление печати и массовой информации администрации области, являлись расходами соответственно областного и местного значения. Сумма ассигнований, выделяемая управлению печати и массовой информации администрации области на эти цели, утверждалась отдельной строкой в областном бюджете, в бюджетах районов и городов. Кроме того, в управлении печати и массовой информации администрации области на договорной основе создавался внебюджетный фонд поддержки печати и средств массовой информации. Также данное постановление предоставляло управлению печати и массовой информации, объединениям, предприятиям и издательствам системы Министерства печати и массовой информации право разрабатывать и утверждать положения и сметы расходования средств в пределах источников внебюджетного финансирования на проведение конкурсов, выставок газет, проведения дней печати и других мероприятий, связанных с деятельностью управления печати и массовой информации. Таким образом, согласно данному постановлению, местные органы власти стремились оказать финансовую поддержку периодическим изданиям Вологодской области, учредителями которых они являлись, что, с одной стороны, помогало изданиям выйти из экономического кризиса, с другой стороны, ставило редакции государственных газет в зависимость от государственных структур. Кроме того, местные органы власти оказывали финансовую поддержку журналистам региональных изданий. Так, малым областным Советом Архангельской области в июне 1993 г. было принято решение о выделении 250 тысяч рублей Архангельской областной организации Союза журналистов России для проведения организационных мероприятий, связанных с созданием профессиональной журналистской организации [17]. Также одним из способов оказания помощи областным, городским и районным газетам являлось продление сроков подписки на издания и организация подписных кампаний. Подобные ситуации в рассматриваемый период складываются и в других регионах России. Например, в начале 1990-х гг. администрация Воронежской области неоднократно выпускала постановления о поддержке сети районных газет. Способы оказания подобной помощи в регионах были различными: от прямого дотирования, выделения денежных средств в экстренном порядке редакциям, находящимся в критической ситуации, установления льготного налогового режима до организации подписных кампаний, что позволило сохранить сеть местных изданий [18. С. 90-92]. В 1992-1993 гг. местными органами власти Архангельской и Вологодской областей также был принят ряд нормативно-правовых актов, касающихся деятельности отдельных изданий, среди которых постановления, регистрирующие печатные средства массовой информации, и решения об аккредитации представителей региональных СМИ в органах власти [19, 20]. Особого внимания заслуживают постановления, принятые региональными исполнительными органами власти в октябре 1993 г. вслед за Постановлением Совета министров - Правительства РФ от 23 сентября 1993 г. «О правопреемстве полномочий Верховного Совета РФ в отношении СМИ», касающимся средств массовой информации, учредителями которых являлся Верховный Совет Российской Федерации [21]. Так, в Вологодской области Постановлением администрации области «О городских и районных газетах, учредителями которых являлись Советы народных депутатов», главам администраций городов и районов, в связи с приостановлением деятельности городских и районных Советов народных депутатов, предписывалось обеспечить выход городских и районных газет, учредителями которых являлись городские и районные Советы, до начала работы новых органов местного самоуправления [22]. Следовательно, данное постановление имело целью сохранение сети районных изданий региона. В целом законотворческая деятельность региональных властей в начале 1990-х гг. в сфере печатных средств массовой информации, безусловно, оказала непосредственное влияние на становление новой системы печати на Европейском Севере России. Большинство нормативно-правовых документов, касающихся деятельности печатных СМИ Архангельской и Вологодской областей, были приняты местными органами власти вслед за постановлениями Правительства и Верховного Совета Российской Федерации. Анализ документов позволяет сделать вывод, что основное внимание в 1992-1993 гг. местные власти уделяли финансовой поддержке региональных общественно-политических изданий, учредителями которых они сами являлись. Причиной тому был финансовый кризис, в котором оказалось большинство редакций, вызванный рыночными реформами. Без материальной поддержки со стороны государства некоммерческие общественно-политические областные, городские и районные издания, большинство из которых по самооценке уже в 1990-1991 гг. являлись нерентабельными, с началом радикальных экономических преобразований прекратили бы свой выход. С другой стороны, материальная зависимость приводит к тому, что издания становятся проводниками политики региональных властей. Подводя итог всему вышесказанному, следует отметить, что за период с 1985 по 1993 г. произошли значительные изменения в области законодательного и административного регулирования деятельности печатных средств массовой информации. В СССР монопольное право на издание газет принадлежало партийно-советским органам власти, которые всесторонне регламентировали деятельность редакций периодических изданий от подбора журналистских кадров до определения тем публикаций. Соответственно, финансирование печатных изданий осуществлялось из государственного бюджета. Политические и экономические реформы, а также организационные изменения, происходившие в самой системе СМИ, привели в конце 1980-х гг. к необходимости разработки специального закона, регулирующего взаимоотношения органов власти, средств массовой информации и общества. За период с 1990 по 1993 г. включительно центральными органами власти было принято 2 закона и более 20 нормативно-правовых актов, среди которых указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и Верховного Совета РФ, затрагивающих деятельность СМИ. Большинство региональных нормативно-правовых актов принималось во исполнение федеральных документов либо касалось деятельности отдельных периодических изданий региона.

Скачать электронную версию публикации