Правовой статус сторон концессионного соглашения по законодательству Российской Федерации | Вестн. Том. гос. ун-та. 2016. № 407.

Правовой статус сторон концессионного соглашения по законодательству Российской Федерации

Статья посвящена определению понятия сторон концессионного соглашения и анализу их правовой природы. Рассмотрены вопросы представительства концедентов в концессионных правоотношениях, а также возможные концессионеры. Проанализирован порядок перемены лиц по концессионному соглашению. Сформированы предложения по нормативному урегулированию выявленных пробелов законодательства.

Concession agreement parties' legal nature under the Russian Federation legislation.pdf Концессионное соглашение представляет собой форму государственно-частного партнерства, которая на сегодняшний день играет ведущую роль в работе по привлечению инвестиций в экономику страны в целом и в развитие инфраструктуры в частности. По концессионному соглашению концессионер за свой счет создает или реконструирует инфраструктурный объект, право собственности на который принадлежит (будет принадлежать) концеденту, при этом концессионер получает право в течение определенного соглашением срока эксплуатировать данный объект. В соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ (ред. от 30.12.2015 г.) «О концессионных соглашениях» [1] (далее - Закон № 115-ФЗ), сторонами концессионного соглашения являются концедент и концессионер. Правовой статус концедента. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 5 Закона № 115-ФЗ концедентом могут быть Российская Федерация, субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) либо муниципальные образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения). В силу двойственности своего статуса в концессионных правоотношениях Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают на равных началах с концессионером. При этом к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 124, ст. 125 Гражданского кодекса РФ [2], далее - ГК РФ). От имени Российской Федерации как концедента выступает Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти (федеральное министерство, федеральная служба или федеральное агентство [3]); от имени субъекта РФ - орган государственной власти субъекта РФ (структура исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается каждым субъектом самостоятельно [4]); от имени муниципального образования - орган местного самоуправления (структуру исполнительных органов местного самоуправления составляют местная администрация, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ [5]). Отдельные права и обязанности концедента могут осуществлять уполномоченные концедентом (в соответствии с нормативно-правовыми актами) органы и юридические лица, в том числе государственные (муниципальные) унитарные предприятия (ч. 1.1 и 1.2 ст. 5 Закона № 115-ФЗ [6]), включая казенные предприятия, а также бюджетные учреждения. Так, например, от имени Российской Федерации полномочия концедента осуществляют: - государственная компания «Российские автомобильные дороги» (п. 1 ч. 1 ст. 5 Закона № 115-ФЗ [7]) - в отношении автомобильных дорог (защитных и искусственных дорожных сооружений), переданных в ее доверительное управление; - Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) -в отношении платных автомобильных дорог общего пользования федерального значения [8]. В отношении объектов автодорожной и коммунальной инфраструктуры, принадлежащих государственному или муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, а также в отношении объектов автодорожной инфраструктуры, принадлежащих государственному бюджетному учреждению на праве оперативного управления, такое предприятие (учреждение) осуществляет отдельные полномочия концедента в отношении данного имущества (ч. 1.1, ч. 1.2 ст. 5 Закона № 115-ФЗ). На наш взгляд, правовую природу отношений между концедентом и выступающим от его имени лицом можно определить как представительство (п. 1 ст. 182 ГК РФ). Рассматриваемые положения Закона № 115-ФЗ о концеденте нашли свое отражение в правоприменительной практике. Так, суд признал комитет по управлению муниципальным имуществом уполномоченным заключать концессионное соглашение от имени муниципального образования [9]. В другом деле суд установил отсутствие у подписанта концессионного соглашения права его заключать от имени концедента. В связи с этим суд признал обоснованным отказ в государственной регистрации обременения права собственности концедента на объект концессионного соглашения [10]. В любом случае, вне зависимости от того, кто заключает концессионное соглашение от имени конце-дента, надлежащим ответчиком по делу об оспаривании соглашения является именно концедент [11] (в лице его уполномоченного представителя), а не уполномоченный представитель. Исходя из ч. 1 ст. 3 Закона № 115-ФЗ, согласно которой концеденту принадлежит (будет принадлежать) право собственности на объект концессионного соглашения, в отношении федерального имущества концедентом выступает Российская Федерация, в отношении имущества субъекта РФ и муниципального образования - соответственно субъект РФ и муниципальное образование. Правовой статус концессионера. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 5 Закона № 115-ФЗ концессионером могут выступать индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица. 1. Индивидуальный предприниматель. Исходя из п. 1 ст. 23 ГК РФ, индивидуальным предпринимателем является гражданин, занимающийся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. Например, индивидуальный предприниматель выступал концессионером в концессионном соглашении по благоустройству, содержанию и реконструкции сквера имени А. С. Пушкина, расположенного в г. Орехово-Зуево Московской области [12]. 2. Российское юридическое лицо. В силу п. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. В отличие от Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [13] (далее - Закон № 224-ФЗ), Закон № 115-ФЗ не устанавливает ограничений относительно организационно-правовой формы юридических лиц, выступающих в качестве концессионеров. В связи с этим в практике встречаются примеры, когда концессионерами выступают унитарные предприятия [14], имущество которых находится в государственной (муниципальной) собственности. На наш взгляд, подобная практика не соответствует публично-частной природе концессионных соглашений и должна быть устранена на законодательном уровне, путем внесения соответствующих изменений в ст. 5 Закона № 115-ФЗ по аналогии со ст. 5 Закона № 224-ФЗ. Распространенными являются концессионные соглашения, в которых концессионерами выступают коммерческие юридические лица. Более того, анализ концессионных проектов показывает востребованность создания юридических лиц для участия в концессионном соглашении на стороне концессионера. Так, для участия в конкурсе на право заключения концессионного соглашения в отношении объекта капитального строительства «Автомобильная дорога «Обход г. Хабаровска км 13 - км 42» были представлены заявки: ООО «Юго-Восточная магистраль» (консорциум ЗАО «Лидер», ОАО «Главная дорога», АО «УСК МОСТ» и ЗАО «Пилон»), ООО «Региональная концессионная компания» (консорциум Газпромбанка и ОАО «Сибмост») и ООО «Скоростные магистрали» (консорциум Банка ВТБ и ООО «Транс-строймеханизация»). 3. Иностранное юридическое лицо. Гражданское законодательство не содержит понятия иностранного юридического лица. Вместе с тем, исходя из ст. 1202 ГК РФ [15], определяющей личный закон юридического лица в международном частном праве, можно сделать вывод, что юридические лица классифицируются на российские и иностранные в зависимости от их личного закона. Личным законом юридического лица считается право страны, где оно учреждено. На основе личного закона юридического лица определяются, в частности: статус организации в качестве юридического лица; его организационно-правовая форма и другие вопросы, связанные с созданием и деятельностью юридического лица (п. 2 ст. 1202 ГК РФ). Таким образом, иностранным юридическим лицом является юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством иностранного государства. В литературе встречается мнение, со ссылкой на ч. 2 ст. 11 Налогового кодекса РФ [16] (далее - НК РФ), согласно которому понятие «иностранная организация» одновременно включает в себя как само иностранное юридическое лицо по законодательству иностранного государства, так и его филиалы и представительства [17]. Полагаем, что применительно к концессионным соглашениям с таким мнением нельзя согласиться. В ст. 11 НК РФ прямо указано, что определенные в ней понятия используются исключительно для целей законодательства о налогах и сборах. Согласно п. 3 ст. 55 ГК РФ представительства и филиалы не являются юридическими лицами. Таким образом, с учетом норм ст. 1202 ГК РФ, филиалы и представительства иностранного юридического лица могут рассматриваться в качестве юридических лиц только в том случае, если такой статус для них определен личным законом юридического лица. Федеральным законом № 460-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [18] с 30.12.2015 г. расширен перечень видов объектов концессионных соглашений: в перечень включены здания, строения и сооружения, предназначенные для складирования, хранения и ремонта имущества Вооруженных сил РФ, объекты производственной и инженерной инфраструктур таких зданий, строений и сооружений. Одновременно данным законом введено ограничение для иностранных юридических лиц на участие в качестве концессионера в концессионных соглашениях в отношении указанных объектов (ч. 1.4 ст. 5 Закона № 115-ФЗ). Ограничение также касается организаций, решения которых прямо или косвенно могут определять иностранные физические лица и (или) иностранные юридические лица, иностранные государства и их органы. 4. Несколько указанных юридических лиц, действующих без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности). По договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) двое или несколько лиц (товарищей) обязуются соединить свои вклады и совместно действовать без образования юридического лица для извлечения прибыли или достижения иной не противоречащей закону цели (ч. 1 ст. 1401 ГК РФ [19]). Перемена лиц по концессионному соглашению. 1. Передача концессионером прав по концессионному соглашению путем уступки требования или перевода долга (ч. 2 ст. 5 Закона № 115-ФЗ). Согласно п. 2 ст. 382 ГК РФ для перехода к другому лицу прав кредитора не требуется согласие должника, если иное не предусмотрено законом или договором. Перевод долга с должника на другое лицо допускается с согласия кредитора и при отсутствии такого согласия является ничтожным (ст. 391 ГК РФ). В изъятие правила ч. 2 ст. 382 ГК РФ и в соответствии со ст. 391 ГК РФ, в ч. 2 ст. 5 Закона № 115-ФЗ установлено, что передача концессионером прав по концессионному соглашению путем уступки требования или перевода долга допускается только с согласия кон-цедента. Отсутствие же согласия концедента влечет ничтожность соглашения о перемене концессионера. 2. Переход прав и обязанностей концессионера -юридического лица в случае его реорганизации к другому юридическому лицу (ч. 3 ст. 5 Закона № 115-ФЗ). Правопреемство при реорганизации юридических лиц регламентируется в ст. 58 ГК РФ. Часть 3 ст. 5 Закона № 115-ФЗ устанавливает дополнительные условия правопреемства в части прав и обязанностей концессионера: переход прав и обязанностей концессионера - юридического лица в случае его реорганизации к другому юридическому лицу должен осуществляться при условии соответствия реорганизованного или возникшего в результате реорганизации юридического лица требованиям к участникам конкурса, установленным Законом № 115-ФЗ и конкурсной документацией. Несоответствие же является основанием для расторжения концессионного соглашения (ч. 4 ст. 15 Закона № 115-ФЗ). 3. Замена лица по концессионному соглашению в случае неисполнения (ненадлежащего) исполнения им своих обязательств перед кредитором. Концессионер не вправе передавать в залог свои права по концессионному соглашению. Из данного правила Законом № 115-ФЗ предусмотрено исключение: в случае, если для исполнения своих обязательств по концессионному соглашению концессионер привлекает средства кредиторов, права концессионера по концессионному соглашению могут использоваться в качестве способа обеспечения исполнения его обязательств перед кредиторами. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения концессионером своих обязательств перед кредиторами концедент производит его замену путем проведения конкурса в целях замены лица по концессионному соглашению или без проведения конкурса. 4. Замена концессионера без проведения конкурса на основании решения Правительства РФ, органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, принявших решение о заключении концессионного соглашения (ч. 4 ст. 5 Закона № 115-ФЗ). Такая замена концессионера может быть осуществлена с учетом мнения кредиторов и при условии, что неисполнение (ненадлежащее исполнение) концессионером обязательств повлекло за собой нарушение существенных условий концессионного соглашения и (или) причинен вред жизни или здоровью людей либо имеется угроза причинения такого вреда. Новый концессионер должен соответствовать требованиям к участникам конкурса, установленным Законом № 115-ФЗ и конкурсной документацией. 5. Переход права собственности на объект концессионного соглашения к другому собственнику. В соответствии с ч. 4 ст. 18 Закона № 115-ФЗ, переход права собственности на объект концессионного соглашения к другому собственнику не является основанием для изменения или прекращения концессионного соглашения. Данная норма Закона № 115-ФЗ согласуется с п. 3 ст. 216 и п. 1 ст. 617 ГК РФ ГК РФ, согласно которым переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения иных вещных прав на это имущество, в том числе для изменения или расторжения договора аренды. В Законе №115-ФЗ прямо не говорится о смене концедента при переходе права собственности на объект концессионного соглашения к другому собственнику. Вместе с тем такой вывод о смене конце-дента следует нормам гражданского законодательства и сложившейся правоприменительной практики. Согласно ч. 2 ст. 3 Закона № 115-ФЗ к отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении. Руководствуясь указанной нормой Закона № 115-ФЗ, суды, до вступления в силу вышеназванной нормы ч. 4 ст. 18 Закона № 115-ФЗ, при решении вопроса о правовых последствиях для концессионного соглашения смены собственника его объекта, применяли нормы гражданского законодательства об аренде [20]. Права концессионера в случае смены собственника объекта концессионного соглашения сходны с правами арендатора. Как указал Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в п. 24 своего информационного письма от 11.01.2002 № 66, переход права собственности на сданное в аренду имущество к другому лицу сам по себе не является основанием для внесения в судебном порядке изменений в условия договора аренды, заключенного прежним собственником с арендатором (за исключением изменения в договоре сведений об арендодателе) [21]. Таким образом, руководствуясь ч. 4 ст. 18 во взаимо- глашения требует своего законодательного урегусвязи с ч. 2 ст. 3 Закона № 115-ФЗ, переход права соб- лирования. ственности на объект концессионного соглашения к На основании изложенного целесообразно: другому собственнику не является основанием для из- 1) внести в ст. 5 Закона № 115-ФЗ изменения, менения или прекращения концессионного соглашения, установив ограничения в отношении возможных конза исключением изменения сведений о концеденте. цессионеров по аналогии со ст. 5 Закона № 224-ФЗ; По нашему мнению, рассмотренный пробел за- 2) дополнить ч. 4 ст. 18 Закона № 115-ФЗ словами: конодательства о смене концедента при переходе «за исключением изменения в концессионном соглаправа собственности на объект концессионного со- шении сведений о концеденте».

Ключевые слова

государственно-частное партнерство, концессионное соглашение, концессионер, концедент, public-private partnership, concession agreement, the grantor, the concessionaire

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Холодкова Юлия СергеевнаОАО «Сибмост»; Российский государственный гуманитарный университет начальник правового управления; соискатель кафедры частного права Института экономики, управления и праваHolodkovaJS@sibmost.ru
Всего: 1

Ссылки

О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 31.01.2016) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945. П. 1.
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ: ред. от 30.12.2015 (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. Ст. 17.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ: ред. от 30.12.2015 (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. Ст. 34.
О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ (ред. от 23.11.2015) // СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746. Ч. 7 ст. 18.
О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий ской Федерации: Федеральный закон от 17.07.2009 № 145-ФЗ (ред. от 14.12.2015) // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3582. П. 8 ч. 3 ст. 6. Ст. 34.
Положение о Федеральном дорожном агентстве: утверждено Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 № 374 (ред. от 25.12.2015) // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3264. Пункт 5.4(7).
Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16.08.2012 по делу № А53-280/2012 // СПС «КонсультантПлюс».
Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.09.2010 № ВАС-12196/10 по делу № А50-27205/2009 // СПС «КонсультантПлюс».
Постановление ФАС Центрального округа от 12.03.2013 по делу № А35-14620/2011 // СПС «КонсультантПлюс».
URL: http://ozmo.ru/zakaz/auction/details/13/118 (дата обращения: 30.03.2016).
О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 29.12.2015) // СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4350.
Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 25.10.2012 № Ф03-4141/2012 по делу № А04-1332/2012 // СПС «КонсультантПлюс».
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) от 26.11.2001. № 146-ФЗ (ред. от 09.03.2016) // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4552.
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ: ред. от 15.02.2016 (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.03.2016) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
Леонтьев С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс». 2013.
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30.12.2015 № 460-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть I). Ст. 80.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ: ред. от 29.06.2015 (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2015) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2011 по делу № А26-3252/2010 / «Банк судебных решений». URL: https://ras.arbitr.ru (дата обращения: 30.03.2016).
Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой: информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11.01.2002 № 66 // Вестник ВАС РФ. № 3. 2002.
 Правовой статус сторон концессионного соглашения по законодательству Российской Федерации | Вестн. Том. гос. ун-та. 2016. № 407.

Правовой статус сторон концессионного соглашения по законодательству Российской Федерации | Вестн. Том. гос. ун-та. 2016. № 407.