The history of the legal foundations of modern science and technology policy in Australia.pdf Австралия - страна с одной из самых устойчивых экономик в мире. В последние несколько десятилетий ее уровень ВВП неизменно растет, даже в годы экономических кризисов. Согласно данным Всемирного банка в 2014 г. объем ВВП Австралии составил US$ 1,455 трлн. Страна по этому показателю занимает 12-е место в мире [1]. За последние несколько десятков лет инфляция в стране имеет низкий уровень (порядка 1-1,5% в год), а рост ВВП составляет в среднем около 3%. Основными источниками дохода Австралии являются полезные ископаемые, сельскохозяйственная продукция и натуральное сырье, а также услуги и сервисы, в том числе образовательные. На образовательных услугах Австралия заработала в 2014 г. A$ 17,037 млрд [2] (1 австралийский доллар (A$) равен 0,77 долл. США) [3], когда общее количество студентов, получающих высшее образование в 39 университетах Австралии, насчитывало порядка 1,314 млн чел. [4], из которых иностранцы составили 453,5 тыс. чел. из 193 стран [5]. Учитывая эти показатели, можно утверждать, что страна, обладающая таким потенциалом, не может не стремиться к достижениям в сфере науки и технологий. Необходимость изучения австралийского опыта научно-технологического развития очевидна. Серьезное внимание этому уделяют научные сотрудники Центра изучения Юго-Восточной Азии, Австралии и Океании Института востоковедения Российской академии наук. Чрезвычайно интересны и информативны работы д-ра экон. наук В.Я. Архипова, специалиста в области внешнеэкономической политики Австралии. В частности, актуальна его статья об экспорте образовательных услуг Австралии [6]. В его работах освещены экономические аспекты жизни страны. Привлекают внимание работы ст. науч. сотр. Центра изучения Юго-Восточной Азии, Австралии и Океании ИВ РАН, канд. эконом. наук О.В. Мосоловой. За последние несколько лет она опубликовала несколько статей, одна из которых посвящена международной образовательной деятельности Австралии [7], другая - научно-технической политике правительства Австралии [8]. Данные работы являются частью комплексного изучения О. В. Мосоловой внешнеэкономической политики страны. Изучая опыт научно-технологического и инновационного развития Австралии, необходимо проанализировать, как формировались законодательные основы политики страны в этой области. Становление законодательной системы, на которую опирается современная научно-технологическая база Австралии, берет свое начало в 1949 г., когда был реорганизован Государственный совет по науке и производству, основанный в 1916 г., в Государственное объединение научных и промышленных исследований (Commonwealth Scientific and Industrial Research Organisation / CSIRO). Объединение является ведущим государственным органом, реализующим программные задачи правительства страны в области научно-технологического развития [9]. Деятельность CSIRO регламентирована Законом о научных и промышленных исследованиях от 1949 г. (Science and Industry Research Act 1949) [10]. Закон определяет функции и полномочия как самой организации, так и министра по науке и совета директоров CSIRO. Согласно законодательству CSIRO проводит научные исследования с целью содействия развитию австралийской промышленности, продвижения интересов Австралийского союза в мировом сообществе и т.д. Кроме того, CSIRO осуществляет международные научные связи, подготовку научных сотрудников, публикации результатов научных исследований, трансфер технологий, оказывает услуги и сервисы в научной сфере. Становление современной законодательной системы в области науки и технологий в Австралии можно условно разделить на два периода. Первый -это конец 1970-х - 1980-е гг., когда было введено действующее законодательство в области научных исследований и разработок. Во второй период, 19902000-е гг., были приняты законы, на которые опирается руководство страны, осуществляя свою деятельность в сфере коммерциализации научных разработок в Австралии. Большинство парламентариев Австралии в конце 1970-х гг. было убеждено в том, что исследования и разработки (НИОКР) - это важнейший элемент развития технологической базы промышленности. Развитие новых технологий, как в стране, так и за ее пределами, должно было позволить австралийской промышленности стать конкурентоспособной и эффективно использовать ресурсы. Основным инструментом развития промышленных НИОКР стало их финансовое стимулирование. Либеральное правительство премьер-министра Малколма Фрейзера (1975-1983 гг.) инициировало принятие Закона о стимулировании промышленных исследований и разработок в 1976 г. (Industrial Research and Development Incentives Act 1976 No. 85) [11], который утратил силу в 2010 г. Целью закона являлась реализация нового направления политики Австралии в сфере промышленных исследований и разработок посредством предоставления правительственных грантов, чем возможно было сделать австралийскую обрабатывающую промышленность более конкурентоспособной (именно на это были направлены правительственные меры). Эти действия были обусловлены тем, что в конце 1970-х -начале 1980-х гг. встал вопрос о нерентабельности австралийской промышленности, так как экономика страны базировалась на продаже сырья, полезных ископаемых и сельскохозяйственной продукции. Принимая данный закон, правительство ставило перед собой две основные цели: во-первых, стимулировать развитие эффективного, конкурентоспособного и экспортоориентированного производства; во-вторых, способствовать созданию промышленной структуры, требующей минимального уровня государственной поддержки. Закон предусматривал начальное финансирование разработок и предоставление грантов на начальной стадии проектов, а также финансирование инициатив, осуществляемых в так называемых общественных интересах, тем самым поощряя промышленные исследования и разработки. Право собственности на результаты осуществления проектов в этих случаях принадлежало федеральному правительству. В результате принятия закона государственное финансирование промышленных НИОКР возросло с A$14 млн в 1977-1978 гг. до A$54 млн в 1980-1981 гг., что продемонстрировало более чем четырехкратный рост финансирования исследований и разработок в промышленности [12]. Важно, что закон предоставлял возможность получения грантов в сфере программного обеспечения, но только при условии, что эти НИОКР будут относиться к новой продукции и усовершенствованию процессов, связанных с обрабатывающей или горнодобывающей промышленностью, а также строительством и строительными работами [Там же]. Закон предусматривал возможность для предприятий обращаться за услугами в области НИОКР к университетам и колледжам, которые были утверждены в отдельном списке научно-исследовательских организаций [13]. Вопросы принятия правительством новых мер в отношении политики в области науки, техники и инновационного развития широко рассматривались на парламентских слушаниях в австралийском сенате. В 1981 г. Дэвид Томсон, министр науки и технологий, во время правления премьер-министра Малколма Фрейзера, выступил в австралийском сенате, представляя программу правительства, касающуюся поправок к законопроекту о стимулировании промышленных исследований и разработок. Основной целью программы было устранение неэффективности рынка. На этом основании правительство приняло решение о том, что в будущем промышленные исследования и разработки должны поддерживаться только там, где это влечет за собой значительную степень риска или в то время, когда предприятие не может получить достаточно прибыли посредством промышленных НИОКР. Барри Джонс, представитель лейбористской партии, сменивший в 1983 г. Томсона на посту министра науки, а также являвшийся представителем консультационного совета CSIRO, согласился с Томсоном в части высказывания о нерезультативности национальных инвестиций в краткосрочные проекты. Развитие с начала 1980-х гг. торговой дипломатии во внешнеполитическом курсе Австралии и стремление к экономической интеграции привели к расширению международного сотрудничества страны с зарубежными государствами [14]. Эти изменения обусловили необходимость в срочной реструктуризации производства в целях модернизации и развития научно-технологического потенциала. С приходом к власти в 1983 г. лейбористского правительства премьер-министра Роберта Хоука произошли политические преобразования, которые дали вектор развития стране, в направлении которого она движется и сегодня. Джон Баттон, министр промышленности кабинета Хоука, инициировал серьезные изменения законодательства в области промышленной политики, снижения таможенных тарифов и других форм протекционизма, которые были основным тормозом научно-технологического развития Австралии. Новый подход к промышленной политике базировался на реализации ряда отраслевых планов по реорганизации основных отраслей промышленности, которые сталкивались с международными конкурентами на рынке (тяжелое машиностроение, текстильная, швейная и обувная промышленность, сталелитейная и судостроительная отрасль и некоторые другие) [15]. В течение тридцати лет, до принятых законодательных мер в 1986-1987 гг., австралийские международные торговые показатели находились на достаточно низком уровне. В первую очередь это касалось производственного сектора. Тогда как в 1950-х гг. Австралия занимала восьмое место в мире по объему экспорта, в 1986 г. она опустилась на 23-е место. Причина этого положения заключалась, по мнению парламентариев, в политических просчетах. Правительство делало основную ставку на добычу и экспорт природных ресурсов, в результате чего обрабатывающая промышленность к описываемому периоду времени не получила должного развития [16]. Сложившаяся ситуация вызвала серьезную борьбу мнений в парламенте вплоть до критики политического курса. В результате был принят ряд важных инициатив в этой области. Услуги в области исследований и разработок, предоставляемые промышленной отрасли, стали доступны на коммерческой основе в качестве консультаций. В Бюро предоставления научных сервисов Государственного объединения научных и промышленных исследований был сформирован центр по предоставлению информационных, библиотечных ресурсов и периодической печати, организованы новый центр научных коммуникаций и коммерческая группа. Был создан Совет трансфера технологий, в организации которого приняли участие Союз австралийской промышленности, Ассоциация промышленной металлообработки и Министерство науки и технологий. Совет трансфера технологий в течение трех лет осуществлял экспериментальную программу модернизации металлургической промышленности, во многом опираясь на ресурсы и экспертизу научно-исследовательских учреждений. В 1986 г. были приняты два основополагающих закона для развития промышленных исследований и разработок в Австралии. Во-первых, это Поправки к Закону о взимании подоходного налога (в области исследований и разработок) (Income Tax Assessment Amendment (Research and Development) Act 1986), утративший свою силу в декабре 2015 г.) [18]. Во-вторых, это Закон о промышленных исследованиях и разработках (Industry Research and Development Act 1986) [19]. Этот закон является основным в сфере НИОКР на сегодняшний день. Оба закона являлись частью общего пакета, который можно рассматривать как попытку создания общей структуры для финансовой поддержки научно-технологической базы страны. Эти законы были поддержаны рядом других инициатив, в том числе успешным развитием в начале 1980-х гг. управленческих и инвестиционных компаний в высокотехнологических и венчурных областях, которые получили финансирование самостоятельно. Закон о взимании подоходного налога в области НИОКР предусматривал утвержденную правительством финансовую помощь компаниям, чьи расходы на исследования и разработки составляли от А$50 тыс. и выше. Компании, которые потратили от А$20 тыс. и выше, получали, согласно закону, поэтапные налоговые концессии. Если же предприятие имело расход на НИОКР ниже этой суммы, то они получали большое преимущество от 150% налогообложения [20]. Закон о промышленных исследованиях и разработках от 1986 г. спустя 30 лет является одним из основополагающих законодательных актов, регулирующих научно-технологическую политику Австралии. Целью закона является содействие со стороны правительства развитию, повышению эффективности и международной конкурентоспособности австралийской промышленности, поощрение исследований и разработок, а также инновационной деятельности. Был учрежден порядок деятельности, связанной с венчурным капиталовложением [19]. Законодательство определяло научно-исследовательскую и экспериментальную деятельность как систематические исследования, которые ведутся в Австралии или за ее пределами. Речь идет об исследованиях, которые сопряжены с инновациями и техническими рисками и осуществляются с целью приобретения новых знаний, которые могут иметь как непосредственно практическое применение, так и создавать новые или улучшенные материалы и технологии, процессы или услуги. Закон позволял предприятию (или фирме) заключить контракт на получение услуг в области НИОКР с любой организацией из установленного списка учреждений. Список включал в себя CSIRO, большое количество правительственных ведомств, учебных заведений, зарубежных учреждений, музеев и некоторые другие организации, осуществляющие исследовательскую деятельность. Если в ходе научно-исследовательской деятельности, финансируемой государством, появлялся патент, то он входил в допустимые расходы в соответствии с законом. Однако патенты, получаемые на конечной (коммерческой) стадии разработки, уже не могли относиться к статьям расходов по данному законодательству [20]. В 1987 г. правительством Роберта Хоука были введены Регулирующие поправки к Закону о правительственных премиях и субсидиях (Bounty and Subsidy Legislation Amendment Act 1987 No. 54) [21]. По этому действующему закону правительственные премии в промышленной сфере были введены законодательно парламентом, и этот процесс подлежит парламентскому контролю. Закон предполагает выплату премии сразу после принятия положительного решения парламентом. Это решение было связано с тем, что ранее финансирование проектов имело задержку сроком до полугода после принятия решения парламентом, что порой губительно сказывалось на внедрении в производство инновационной продукции. Закон предусматривал предоставление правительственных премий для отдельных отраслей австралийской промышленности с целью повышения конкуренции на внутреннем рынке и как следствие - развитие экспорта. Так, с 1987 г. вводилась система правительственных премий в отношении компьютерного оборудования и программного обеспечения в промышленности, в судостроении, для производства металлообрабатывающих станков и робототехники, а также в области сельскохозяйственной техники и комбайнов. Правительством были приняты меры по введению государственных премий с целью снижения стоимости материалов для сырьевых отраслей. Был разработан план развития автомобильной промышленности, который с течением времени должен был позволить производить экспортоориентированные автомобили (но это направление, к сожалению, не оправдало себя). Также был определен диапазон премий правительства в области аппаратного и программного обеспечения, металлообработки и робототехники, а также разработана стратегия развития отрасли связи и тяжелого машиностроения [17]. Правительство Хоука предоставило финансовые выплаты производителям сельскохозяйственной техники. Предусматривалось инвестирование правительством A$39 млн в год в такие отрасли сельского хозяйства, как производство риса и сахара, выращивание и обработка пшеницы. В рамках законодательных инициатив предусматривались снижение тарифов, повышение доходов от экспорта, которые в Австралии в 1980-ее гг. были основаны на первичном производстве, экспорте железной руды, угля и других сырьевых и минеральных ресурсов. В законе о правительственных премиях и субсидиях подчеркивалась роль правительственных премий как один из ключевых инструментов промышленной политики правительства Австралии. Посредством премий правительство предприняло еще один шаг ограждения австралийской промышленности от конкуренции со стороны импорта. Действия правительства заложили основу рентабельности австралийского производства и восстановления занятости населения. Будущее компаний зависело теперь от инвестиций в исследования и новые технологии [16]. Вторым этапом развития законодательной базы в сфере исследований и разработок является период 1990-2000-х гг., время политических преобразований премьер-министров лейбориста Пола Китинга (19911996 гг.) и либерала Джона Говарда (1996-2007 гг.). В сфере научно-технологического развития этот период выделяется законодательными мерами в области коммерциализации научных разработок. К основным законодательным актам этого периода можно отнести действующий Закон о патентах (Patents Act 1990 No. 83) [22], действующий Закон о товарных знаках (Trade Marks Act 1995 No. 119) [23] и действующий Закон о конструкциях (Designs Act 2003 No. 147) [24]. Правительство Австралии видело суть патентной системы в стимулировании предпринимателей к разработке и коммерциализации новых технологий. Закон о патентах появился в результате представления Консультативного комитета промышленной собственности, которое явилось основанием для изменения политики в этой области. Наиболее значительные изменения в законодательстве связаны с укреплением местной инновационной деятельности и использованием международной патентной системы на развивающихся экспортных рынках, что должно было повысить международную конкурентоспособность Австралии. Например, теперь при патентовании изобретение должно было пройти проверку на новизну не только в Австралии, как это было до принятия закона, но и в любой другой стране мира. Патенты на мелкие изобретения должны были проходить проверку только в Австралии, так как вероятность их использования за рубежом невелика. Другие изменения в патентной системе были направлены на повышение эффективности административных мер, в том числе процедуры экспертизы и защиты патентования в судебном порядке [25]. Закон о товарных знаках был направлен на упорядочение процесса регистрации товарных знаков. Согласно новому законопроекту регистрация осуществлялась посредством ввода так называемых мультиклассовых приложений. Эти приложения значительно упростили процесс регистрации и устранили необходимость создавать отдельные классы товаров и услуг, на которые нужна отдельная регистрация [25]. Коммерциализация научных разработок в Австралии регламентирована Программой в соответствии с законом о промышленных исследованиях и разработках (Commercialisation Australia Program Direction No. 1 of 2009) [26]. Программа предусматривает правительственную поддержку исследователям и фирмам в виде консультаций, финансирования и привлечения частного капитала. Правительством выделяется до А$ 50 тыс. на финансирование услуг экспертов, до А$ 2 млн на коммерциализацию проекта на ранней стадии. Заявки на осуществление коммерциализации рассматриваются по разным критериям, оцениваются инновационная значимость и технические характеристики [Там же]. Со стороны государства австралийские университеты получают значительную финансовую и административную поддержку на исследования и разработки. По данным бюро статистики Австралии, в 2014 г. страна занимала 15-е место в мире по уровню государственных инвестиций в сектор НИОКР, который составил 2,12% от ВВП страны. Относительно низкий уровень наукоемкой промышленности в Австралии (непосредственно на предприятиях работают около 4% докторов наук страны) объясняется тем, что австралийская экономика базируется на экспорте природных ресурсов. Экспорт товаров и услуг, зависящих от исследований и разработок, занимает небольшой удельный вес в современной экономике Австралии по сравнению с другими странами ОЭСР [27]. Все меры правительства в сфере научно-технологического развития направлены прежде всего на развитие промышленного сектора, т. е. в Австралии нет четкого разграничения между научно-технологической и промышленной политикой. Это связано с тем, что уровень промышленного производства страны ниже, чем в других развитых странах с высоким уровнем экономики. Исследования и разработки в Австралии в большинстве своем сосредоточены в сфере традиционных отраслей промышленности и производства, а не в сфере наукоемкой промышленности и высоких технологий. Ориентация на продажу сырья и сельскохозяйственной продукции, отсутствие стремления бизнеса к достижению успеха в инновационном развитии - основные проблемы, которые беспокоят правительство Австралии на протяжении последних десятилетий.

Скачать электронную версию публикации