On the system of proceeding stages in cases of the federal state fire supervision.pdf Введение. На сегодняшний день в юридической науке имеется значительное количество работ, посвященных изучению вопросов стадий административного производства, и ни одна из них не посвящена системе стадий производства по делам о федеральном государственном пожарном надзоре. Административно-надзорное производство по своей сути неоднородно, соответственно, такой его вид, как производство по делам о федеральном государственном пожарном надзоре, имеет свою специфику, в связи с чем выявляется необходимость его детального рассмотрения. Внешним выражением проявления специфики производства служит его структура. Рассмотрим, из каких стадий складывается данное надзорное производство. Производство по делам о федеральном государственном пожарном надзоре: определение, основные черты. Для начала определимся, что понимается под производством по делам о федеральном государственном пожарном надзоре, обозначим его основные черты. К последним целесообразно отнести следующее: - Основные задачи производства - приведение в действие государственно-правового механизма, позволяющего физическим лицам и организациям реали-зовывать возникшие у них в правоотношениях соответствующие юридические права и обязанности, а также обеспечение пожарной безопасности в государстве. Направлено на то, что субъект административного надзора, свобода усмотрения которого ограничивается жесткими рамками административных процедур, не сможет употребить свои властные полномочия в противоправных целях. - Законодательное закрепление производства осуществляется в административно-процессуальных нормах. Необходимо отметить, что эти нормы в настоящий момент не получили определенной самостоятельности, закреплены они преимущественно в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Кодексе административного судопроизводства. Представляется необходимым обозначить границы между процессуальными и материальными нормами по аналогии с традиционными процессуальными отраслями российского права. В развитие этой идеи ученые-административисты предлагают придать нормативную природу административному процессу как самостоятельному виду, так и отдельно административно-надзорному производству. В подтверждение последнего С.М. Зырянов указывает: «Требования нормативности реализованы законодателем в отношении административного надзора, что позволяет утверждать о реальности административно-надзорного производства как самостоятельного вида административного процесса» [1. С. 53]. Существование административно-надзорного производства в настоящее время признают многие современные ученые: Д.Н. Бахрах, Н.В. Макарейко, А.В. Мартынов, П.И. Кононов. Наиболее оптимальным вариантом урегулирования данного вопроса на законодательном уровне представляется принятие федерального процессуального кодекса, а именно Административно-процессуального кодекса Российской Федерации, в котором следует сосредоточить процессуальные нормы, регламентирующие общие правовые основы административного процесса и правовые основы осуществления административно-публичными органами отдельных видов административных производств. Особые надзорные производства, в том числе производство по делам о федеральном государственном пожарном надзоре, должны быть урегулированы специальными нормативно-правовыми актами. - Субъект применения - административно-публичные органы по разрешению дел о федеральном государственном пожарном надзоре, в своем роде специфических по предмету и методу административно-правового воздействия. Среди таких органов можно выделить как органы исполнительной власти, так и суды. Однозначной позиции по данному вопросу в научных кругах не сложилось. Некоторыми учеными предлагается такие дела передать на рассмотрение какого-либо одного органа (мировым судьям -А. С. Дугенец, М.Я. Масленников; административным судам - Ю.Н. Старилов; арбитражным судам -Т.Ф. Шайхутдинова). Другими учеными, как, например, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов, отрицается целесообразность передачи рассматриваемых функций в исключительное ведение какого-либо одного органа, в том числе и в суд, поскольку в противном случае будет нанесен ущерб основным преимуществам административного процесса - его оперативности и относительной простоты, что, в конечном счете, может привести к неоправданной волоките при рассмотрении дел, а также к большим затратам времени и средств. Т.И. Губарева по этому поводу пишет: «Если обратить внимание на сроки движения дела от одной стадии к следующей в гражданском, уголовном или арбитражном процессах, то сразу видна оперативность движения дела в административном процессе. Но это вовсе не означает, что, передав рассмотрение дел об административных правонарушениях судам, априори увеличатся сроки рассмотрения дела. Столь длительные сроки, лишь констатируют характер правовых последствий привлечения к уголовной или гражданско-правовой ответственности и особую сложность таких дел» [2. С. 10]. Тут возникает вопрос: смогут ли суды обеспечить качественное разбирательство по всем категориям дел? В литературе высказывается мнение, что полная передача административных дел на рассмотрение судам приведет к снижению качества принимаемых по делу решений, так как судья не может в полной мере обладать глубокими знаниями во всех сферах административных отношений. Мы же, в свою очередь, не склонны придерживаться данной позиции. На наш взгляд, квалификация судьи позволяет в полной мере освоить необходимый объем знаний ничуть не хуже должностного лица исполнительного органа власти. Вопрос состоит в другом: не приведет ли это к изменению сути самого судебного разбирательства (по своему замыслу суд должен разрешать только наиболее сложные дела, дела, в которых наличествует спор, а не заниматься написанием решений по стандартным ситуациям в отсутствии самого спора)? Такое нововведение породит рост нагрузки на судейский корпус, которая и без того велика. По этой причине произойдет неизбежное нарушение сроков рассмотрения дел. Рассмотрение дел судами повлечет увеличение статьи судебных расходов у хозяйствующих субъектов, что не скажется благоприятным образом на развитии предпринимательской активности. Таким образом, представляется разумным сохранить существующую систему органов, занимающихся рассмотрением дел о федеральном государственном пожарном надзоре. Необходимо обратить внимание на то, что в большинстве случаев решения соответствующих органов исполнительной власти отменяются или изменяются, как правило, по причинам несоблюдения процессуальных правил привлечения к административной ответственности, недоказанности события административного правонарушения, вины юридического лица или индивидуального предпринимателя и других обстоятельств, подлежащих доказыванию по делу об административном правонарушении. Для устранения данного факта представляется необходимым как минимум ввести в обязанность получение юридического образования должностными лицами, осуществля-ющими пожарный надзор. - Разрешение административно-публичными органами индивидуальных дел о федеральном государственном пожарном надзоре, т.е. данная деятельность осуществляется в отношении конкретных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и направлена на разрешение возникающих с участием этих субъектов юридических дел. - Разрешаются дела о федеральном государственном пожарном надзоре - дела определенной категории однородные по предмету. - Возбуждается только по инициативе административно-публичных органов в односторонне-властном порядке. - Строгое соблюдение специальной юридической процедуры. Производство по делам о федеральном государственном пожарном надзоре - это деятельность, состоящая из нескольких последовательно сменяющих друг друга стадий, на каждой из которых административным органом решаются соответствующие задачи и с этой целью совершаются необходимые юридически значимые действия и принимаются необходимые правоприменительные решения. - Деятельность не обязательно связана с применением мер административного принуждения. Таким образом, под производством по делам о федеральном государственном пожарном надзоре следует понимать урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных субъектов в отношении конкретных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляемую в такой сфере общественных отношений, как пожарный надзор, при строгом соблюдении специальных юридических процедур и направленную на практическое осуществление юрисдикционных мероприятий по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности. Система стадий производства по делам о федеральном государственном пожарном надзоре. Вернемся к ключевому вопросу настоящей статьи, вопросу о стадиях производства по делам о федеральном государственном пожарном надзоре. Путем компиляции различных мнений ученых [3. С. 167; 4. С. 10; 5. С. 132] приходим к выводу, что под стадиями принято понимать относительно обособленные части административного производства, состоящие из объединенных ближайшими целями и задачами производства действий участников процесса, характеризующиеся специфическим процессуальным назначением, детально регламентируемые административно-процессуальными нормами, завершающиеся принятием промежуточных или итоговых решений и обеспечивающие логическую последовательность и целенаправленность производства. Невзирая на то, что термины «стадия» и «этап» близки по смыслу, этапы административного производства следует рассматривать в качестве составляющих понятия «стадия». Заметим, что среди ученых-административистов нет единой точки зрения по вопросам о системе и содержании стадий надзорной деятельности. В современной теории административного права обычно выделяются три логически связанные между собой стадии, включаемые в состав как юрисдикци-онных, так и неюрисдикционных производств: 1) возбуждение административного дела и его предварительное расследование (предварительная проверка материалов); 2) рассмотрение дела компетентным органом (должностным лицом) и принятие по этому делу решения (административного акта); 3) исполнение принятого по делу решения (административного акта). Некоторые авторы называют большее количество стадий. Увеличение этого числа происходит за счет выделения из состава первой и второй указанных выше стадий в качестве самостоятельных, дополнительных стадий, а также выделения факультативной стадии пересмотра. Так, в частности, В. А. Лория [6. С. 45-46] выделяет в качестве самостоятельных стадий возбуждение административного производства и предварительное выяснение фактических обстоятельств дела (предварительное расследование). А.П. Коренев [7. С. 165] относит к числу самостоятельных стадий административного производства рассмотрение дела и принятие по делу решения. П.И. Кононов [8. С. 128] отделяет стадию возбуждения административного дела от стадии установления фактических обстоятельств административного дела и подготовки его рассмотрения по существу. В качестве факультативной предлагают выделять стадию пересмотра вынесенного по административному делу решения (постановления) Вл.Т. Батычко [9. С. 61-62], П.И. Кононов [8. С. 128], В.В. Волкова [10. С. 66], С.А. Шатов [3. С. 200] и другие ученые-административисты [11. С. 992; 12. С. 189]. Весьма упрощенную классификацию предлагает В.И. Кайнов. Он выделяет всего две стадии [13. С. 52]: 1) процедурную, под которой подразумевается совокупность процессуальных действий, предшествующих наложению административного наказания на правонарушителя уполномоченным органом; 2) исполнительную. Между тем общие стадии присутствуют во всех видах административных производств, но деятельность надзорных органов имеет иную, обладающую определенными особенностями структуру. Следовательно, количество и виды стадий должно отличаться от общих (простых) административных производств. Так, к примеру, И.Ш. Килясхановым выделяются пять стадий административно-надзорного производства: 1) выбор объекта и способа осуществления контроля; 2) наблюдение и проверка с целью выявления фактического состояния дел; 3) анализ (сопоставление фактического исполнения и намеченных в программе целей, оценка допущенных нарушений и несоответствий); 4) выработка и принятие решений, рекомендаций по улучшению положения дел либо информирование компетентного органа в выводах по улучшению; 5) исполнение решения, которое поможет избежать нарушения права в будущем [14. С. 385]. А.В. Мартынов, напротив, наиболее приближен к общей структуре. Он приходит к выводу, что необходимо выделять лишь три основные стадии административно-надзорного производства: 1) возбуждение административно-надзорного производства, т.е. принятие решения о начале активных действий после наступления юридического факта, указанного в законе; 2) принятие решения в административно-надзорном производстве. На данной стадии происходят собирание и оценка доказательств, которые заканчиваются процессуальным оформлением результатов произведенных административных действий; 3) пересмотр решений, принятых в рамках административно-надзорного производства (рассмотрение жалоб и обращений). На данной стадии обеспечивается рассмотрение обращений субъектов, в отношении которых осуществляется административный надзор, и происходит пересмотр решений, принятых в административно-надзорном производстве [15. С. 201-203]. Следует обратить внимание на то, что в данной классификации отсутствует стадия исполнения решения (постановления). Эту позицию ученого, по существу, разделяет С.М. Зырянов [16. С. 58-75]. Последний при рассмотрении вопроса о стадиях исходил из того, что административно-надзорное производство неоднородно: в нем выделяются три составные части: ординарное производство с плановыми проверками, экстраординарное с внеплановыми проверками и особое производство. Каждая из выделенных частей обладает собственным набором стадий. Для ординарного надзорного производства характерно выделение следующих стадий: 1. Формирование планов проведения плановых проверок на следующий календарный год. Стадия включат в себя четыре этапа: - направление в органы прокуратуры субъектами надзора проектов планов; - рассмотрение проектов органами прокуратуры, внесение руководителям надзорных органов собственных предложений; - рассмотрение предложений надзорными органами, направление в органы прокуратуры ежегодных планов проведения плановых проверок; - составление сводных планов «мероприятий по контролю». 2. Реализация сводного плана, состоящая из следующих этапов: - корректирование собственных планов; - подготовка к плановому проверочному мероприятию; - проверочное мероприятие; - контроль за выполнением предписания об устранении выявленных нарушений (факультативный этап). 3. Представление Минэкономразвития России в Правительство Российской Федерации ежегодного сводного доклада о состоянии государственного контроля (надзора). Содержание экстраординарного административно-надзорного производства образует иной набор стадий и этапов, а именно: 1. Возбуждение экстраординарного административно-надзорного производства и подготовка к проведению проверки. Решение о проведении внеплановой проверки уполномочен принимать руководитель органа административного надзора -главный государственный инспектор или его заместитель с санкции прокурора. Законодательством предусмотрены случаи получения такой санкции «задним числом». 2. Осуществление проверочного мероприятия. Особое административное производство в рамках пожарного надзора не осуществляется, в связи с чем рассмотрению в данной работе не подлежит. Однако следует обратить внимание на то, что со времени написания С.М. Зыряновым работ [1. С. 47-73; 16. С. 52-75; 17], посвященных обсуждаемому вопросу, вступили в силу некоторые изменения в законодательстве. В связи с этим, следует выделить четвертую структурную составляющую административно-надзорного производства - режим постоянного государственного надзора. В рамках данного режима представляется возможным выделить следующие стадии: 1. Утверждение графика надзорных мероприятий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в отношении конкретного объекта повышенной опасности. 2. Подготовка к плановому проверочному мероприятию. 3. Осуществление проверочного мероприятия. По мысли В.П. Беляева [18. С. 222-223], в систему стадий входят: 1. Стадия возбуждения надзорного производства. На этой стадии устанавливаются основания и поводы для принятия решения о возбуждении производства. Лидирующий субъект надзора анализирует состояние законности, поступающую информацию, на основе чего принимает решение о начале проведения соответствующего надзорного мероприятия. 2. Стадия сбора и проверки материалов о нарушении законности, выяснения фактических обстоятельств правонарушения, а также причин и условий, ему способствовавших. Выделяются следующие этапы: - подготовка к организации проверочной деятельности; - непосредственная проверка на поднадзорном объекте; - документальное оформление хода проверки. 3. Стадия реагирования на выявленные правонарушения. Сходной позиции в рамках диссертационного исследования [19. С. 38-39] придерживается С.Н. Назаров. В отличие от предыдущего ученого он не подразделял стадию реализации надзорного мероприятия на этапы, а стадию реагирования на выявленные правонарушения разделил на две самостоятельные единицы: стадию принятия решения, включающую в себя оценку фактических обстоятельств дела, выбор и анализ подлежащей применению нормы права, и стадию исполнения надзорного решения. Ряд ученых полагают, что в систему стадий следует включать: 1) возбуждение производства; 2) подготовку мероприятия; 3) проведение мероприятия; 4) принятие решения (оформления результатов); 5) обжалование в качестве факультативной стадии; 6) исполнение принятого решения [20. С. 24; 21. С. 220]. Есть мнение и о том, что надзорное производство состоит из четырех стадий. Д.Н. Бахрах рассматривает первую стадию как подготовку к проверке, вторую - как проведение проверки, включающую в себя сбор и анализ информации, третью - как составление акта, принятие решения, и четвертую (факультативную) - как применение мер пресечения и привлечения виновных к ответственности [22]. По мысли Л.А. Тихомировой [23], административно-надзорное производство также состоит из четырех стадий. В отличие от Д. Н. Бахраха в качестве факультативной четвертой стадии она предлагает рассматривать пересмотр решений. Как справедливо отмечает В.П. Беляев, «представляется, что при определении системы стадий любого надзорного процесса в основу должны быть положены объем задач и те цели, которые преследует орган надзора в рамках конкретных надзорных производств» [18. С. 221-222]. Поэтому и с учетом всех названных суждений система стадий производства по делам о федеральном государственном пожарном надзоре, по нашему мнению, должна рассматриваться отдельно применительно к каждому из режимов надзора. По отношению к федеральному государственному пожарному надзору можно говорить о двух видах режимов: постоянном и периодическом с плановыми и внеплановыми проверками. Помимо этого необходимо учитывать, что каждой стадии должны быть присущи следующие черты: 1) стадия - самостоятельная часть производства, имеющая свои специфические задачи. Каждая стадия имеет самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу, которая обусловливает, с одной стороны, принадлежность стадии к общей системе производства, а с другой - качественные особенности стадии как в известной степени самостоятельного явления. Наличие общей задачи и позволяет вести речь о включении в понятие производства всех процессуальных действий, осуществляемых на каждой стадии. 2) имеет свой особый круг участвующих субъектов; 3) стадия - совокупность последовательных юридических действий, в том числе процессуальных, осуществляемых в определенной логической последовательности и установленных временных границах (сроках); 4) каждая стадия оформляется процессуальным документом; 5) стадии органично связаны между собой. Обобщенная система стадий производства по делам о федеральном государственном пожарном надзоре, по нашему мнению, имеет следующий вид: 1) организация проверки; 2) осуществление проверочного мероприятия; 3) оформление результатов проверки и принятие соответствующих мер; 4) обжалование (факультативная стадия). Содержание отдельных стадий. На основании представленной нами системы стадий приступим к детальному анализу каждой её составляющей. На стадии организации проверки устанавливаются основания и поводы для принятия решения о возбуждении производства, осуществления проверки в рамках постоянного государственного надзора. Выделяют материальное (совершение лицом деяния, содержащего признаки нарушения хозяйственной деятельности) и процессуальное (наличие информации о деянии, имеющем признаки нарушения хозяйственной деятельности) основания возбуждения контрольно-надзорного производства. Кроме того, контрольно-надзорное производство может быть возбуждено и при отсутствии вышеуказанных оснований, в плановом порядке, в рамках закрепленной в нормативных правовых актах компетенции соответствующих государственных органов. В связи с этим считаем, что выделяемые некоторыми учеными стадии «Формирование планов проведения плановых проверок», «Утверждение графика надзорных мероприятий» полностью поглощаются стадией организации проверки. Следовательно, выделять их в качестве самостоятельных не обязательно. Считаем нецелесообразным разделять первую стадию на две самостоятельные, а именно «возбуждение производства (назначение проверки)» и «подготовка к проверочному мероприятию». На практике данные стадии зачастую сливаются друг с другом, и к тому же четкого разграничения в законодательстве они также не получили. С мнением о том, что начальную стадию следует называть возбуждением производства, нельзя согласиться, так как оно не в полной мере соответствует содержанию. Действительно, в ходе данной стадии помимо собственно возбуждения происходят и подготовка к проведению проверочного мероприятия и, как уже говорилось выше, формирование планов проведения плановых проверок, а также утверждение графика надзорных мероприятий в отношении конкретного объекта повышенной опасности. Поэтому начальную стадию производства будем называть организацией проверки. Это позволит объединить все вышеназванные этапы производства в одну стадию. Второй стадией производства по делам о федеральном государственном пожарном надзоре выступает стадия осуществления проверочного мероприятия. По поводу её выделения и содержания в научных кругах складывается единообразное мнение. Завершается данная стадия составлением акта проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения пожарной безопасности. К акту прилагаются протоколы отбора проб, протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения должностных лиц органов государственного контроля (надзора), работников, на которых возлагается ответственность за нарушения обязательных требований, другие документы или их копии, связанные с результатами мероприятия по контролю. По завершении мероприятий постоянного государственного надзора в обязательном порядке производится запись в журнале постоянного государственного надзора. В качестве третей стадии производства выделяем оформление результатов проверочного мероприятия и принятие соответствующих мер. По результатам контрольно-надзорного мероприятия уполномоченным органом (должностным лицом) принимается одно из следующих решений: - о выдаче предписания об устранении выявленных при проведении проверки и / или предотвращении возможных нарушений законодательства Российской Федерации; - о возбуждении дела об административном правонарушении и рассмотрении его в рамках производства по делам об административных правонарушениях; - о передаче материалов по подведомственности, в том числе для решения вопроса о рассмотрении материалов в рамках производства по делам об административных правонарушениях; - о завершении проверки в связи с отсутствием факта нарушения законодательства Российской Федерации. По результатам проверки должностные лица контрольно-надзорных органов в пределах предоставленной им компетенции выдают юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предусмотренные действующим законодательством предписания. Если в результате контрольно-надзорного мероприятия будут выявлены административные правонарушения, то уполномоченными должностными лицами составляются протоколы в соответствии с законодательством об административных правонарушениях и даются предписания об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушений. Кроме этого, информация о выявленных нарушениях может быть направлена в органы исполнительной власти, правоохранительные органы, а также общественные организации. Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, учреждению, должностному лицу (досудебное (внесудебное) обжалование). В связи с этим в качестве факультативной стадии выделяем стадию обжалования действий (решений) надзорных органов и их должностных лиц. Как мы уже выяснили, некоторые авторы в качестве завершающей стадии административного производства называют исполнение принятого решения. На наш взгляд, это не совсем целесообразно. В таком случае происходит включение в административно-надзорное производство административно-исполнительного, что в корне неверно, так как они являются самостоятельными структурными частями административно-охранительного процесса. Практическое значение предложенной системы стадий производства по делам о федеральном государственном пожарном надзоре, на наш взгляд, заключается в том, что при таком подходе не выпускаются из виду и охватываются практически все важные моменты, относящиеся к технологии административно-надзорного производства. Заключение. Таким образом, под производством по делам о федеральном государственном пожарном надзоре предлагается понимать урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных субъектов в отношении конкретных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляемую в такой сфере общественных отношений, как пожарный надзор, при строгом соблюдении специальных юридических процедур и направленную на практическое осуществление юрисдикционных мероприятий по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности. В работе обращается внимание на то, что систему стадий производства в указанной сфере необходимо дифференцировать в зависимости от вида надзорного режима. В общем виде она может быть представлена следующим образом: 1) организация проверки; 2) осуществление проверочного мероприятия; 3) оформление результатов проверки и принятие соответствующих мер; 4) обжалование (факультативная стадия).

Скачать электронную версию публикации