Application of terms in the exercise of the legislative function by the Parliament.pdf Ведущим механизмом по обеспечению государственного суверенитета является наличие собственного законодательства, которое выполняет детерминирующую роль в государстве и задает конструктивное направление взаимосвязанности его элементов [1]. Процесс принятия законодательства достаточно сложный. Сущность законодательного процесса заключается в установленном порядке деятельности парламента по созданию закона [2]. Многие определения по методологии создания закона сводятся к ключевому понятию «парламент», поскольку именно в этом органе государственной власти осуществляется законодательный процесс. Парламент является ведущим компонентом и ключевым органом в законотворческом процессе по определению в Конституции Российской Федерации и в теории конституционного права. Главным органом законотворчества является парламент как форма реализации народовластия. Действующее законодательство должно реализовать принцип демократического государственного начала парламента как органа законотворчества от имени населения. Парламент - это орган власти, осуществляющий законодательную функцию. Конституция Российской Федерации установила, что парламентом является представительный и законодательный орган - Федеральное Собрание Российской Федерации. Таким образом, Конституция Российской Федерации в термине «парламент» объединяет оба понятия: законодательный и представительный орган. Общее понимание термина «парламент» сводится к органу законодательной или представительной власти, осуществляемой в государствах, деятельность которых определяется его функциями. Парламент определяют через понятия «носителя законодательной власти» [3] и «учреждение государства» [4. С. 343], «общегосударственный представительный орган» [5. С. 510], функция которого сводится к законодательной деятельности. Общим критерием в понимании термина «парламент» является государственный орган, осуществляющий законодательную власть. Вместе с тем понятия «законодательная власть» и «парламент» не являются тождественными. В мировой теории «законодательная власть» необязательно подразумевает под собой национальный парламент, так как это понятие необходимо толковать исходя из конституционного устройства конкретного государства [6]. Ключевой функцией парламента является то, что этот орган должен «объединять народ и представлять его интересы» [7. С. 385]. Такое понимание парламента характеризует его как «представительную власть». Отсутствие единообразия мнений в теории конституционного права обусловлено нечеткостью правового установления данных терминов. Федеральное Собрание Российской Федерации (федеральный парламент по Конституции РФ) является государственным органом законодательной власти. Но не все учреждения, называемые законодательством термином «парламент», подпадают под обязательную характеристику «орган государственной власти». В российской правовой практике структуру молодежного политического движения называют молодежным парламентом. Молодежный парламент не является органом государства, не входит в систему органов государственной власти в России. Молодежный парламент является политическим движением молодежи, посредством которого граждане Российской Федерации, обладающие определенными характеристиками (возрастной ценз, гражданство, дееспособность, отсутствие судимости, членство в общественной организации или политической партии), осуществляют представительную власть в России. Молодежный парламент ориентирован на реализацию молодежной политики на местном, региональном и федеральном уровнях власти Российской Федерации при законодательных или представительных органах. Терминология «парламент» к такой молодежной структуре применима на практике, но с теоретическими концепциями не совпадает. Молодежные парламенты учреждаются при законодательных органах всех уровней государственного и муниципального управления с целью осуществления соблюдения прав и интересов молодежи [8]. При этом молодежный парламент не наделяется законодательной властью. Пример установления понятия «парламент» в действующих нормах права показывает необходимость в разграничении понятий «парламент» и «законодательный орган (законодательная власть)». Для состоятельности доводов о том, что понятие «парламент» - это государственный орган, следует преобразовать систему органов государственной власти в России. Для этого необходимо соотнести молодежные парламенты с системой государственной службы или с государственными должностями в Российской Федерации и установить соответствие членов таких парламентов государственным должностям. Другим вариантом устранения противоречий видится исключение из названия «молодежные парламенты» слова «парламент». Возможно, следует предложить вариант о переименовании молодежных парламентов, например, в политические движения (партии). Российское традиционное понимание парламента сформулировано в Конституции Российской Федерации и состоит из двух компонентов (палат). Каждая из палат является совокупностью создаваемых комитетов или комиссий, которые состоят из определенного числа депутатов (членов). Структура парламентов зарубежных моделей разнообразная. Так, в англосаксонских системах под парламентом понимаются три составных компонента, где палатами парламента дополняется монарх или его представитель [9]. Термин «парламент» преимущественно приближен к понятию «законодательная власть». В федеративных государствах законодательная власть учреждается на двух уровнях. Логично применение понятия «парламент» к законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Но имеются расхождения в понимании данного тезиса о тождественности понятий. Название «парламент» по отношению к законодательной власти в субъектах Российской Федерации не устанавливается в качестве обязательного термина [10]. В источниках региональной системы права слово «парламент» может не указываться при определении данного коллегиального объединения, но в целом отражает характеристики органа законодательной власти по осуществлению функции законотворчества. В таких случаях термин «парламент» не употребляется, но понятие «парламент» тождественно «законодательной власти». Именно поэтому в научных трудах по конституционному праву появляются суждения о том, что законодательные (представительные) органы государственной власти Российской Федерации не являются парламентами [11]. Статус и наименование законодательных (представительных) органов государственной власти определяется ими самостоятельно. Но устанавливается запрет на содержание словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти. Название «парламент» выбрали для законодательного (представительного) органа власти в Кабардино-Балкарской Республике, Чеченской Республике, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Калмыкия, Республики Северная Осетия - Алания, в Республике Тыва. Остальные субъекты Российской Федерации законодательный (представительный) орган государственной власти «парламентом» не называют. Вместе с тем законодательство субъектов Российской Федерации применяет единую терминологию, содержащую термин «парламент» в определении деятельности законодательных (представительных) органов власти. Законодательный орган субъекта Российской Федерации наряду с отсутствием названия «парламент» устанавливает парламентскую деятельность. Законодательные (представительные органы) субъектов Российской Федерации устанавливают виды парламентской деятельности: парламентский запрос, парламентские расследования [12], межпарламентское сотрудничество [13], парламентские слушания [14], парламентский контроль [15] и др. Такой разброс мнений и неоднозначная теоретическая проработка терминологии требуют единообразия в подходах понятийного содержания. Возникающие противоречия порождают в практике правового регулирования сомнения в правильности понимании термина «парламент». Так, на практике органы местного самоуправления устанавливают парламентские виды деятельности, парламентские слушания вводятся правовыми актами муниципального образования [16, 17]. Сформировавшаяся практика показывает, что представительный орган местного самоуправления отождествляет себя с парламентом. Сложно однозначно утвердительно заявить о тождественности понятий «законодательная власть» и «парламент». Понятие «законодательная власть» часто применяют при использовании термина «законодатель». Термин «законодатель» очень часто применяется в позициях Конституционного Суда, когда предписывается необходимость об изменении положений действующего закона или в случае изложения воли Суда о принятии нового закона. Вместе с тем понятие «законодатель» не находит своего закрепления в качестве органа власти (или совокупности органов государственной власти) в нормах российского права. Конституция Российской Федерации определяет статус законодательного органа, но не содержит термин «законодатель». В правовой науке под «законодателем» понимаются «законотворческие органы» [18. С. 9]; федеральный парламент и органы законодательной (представительной) государственной власти субъектов Российской Федерации [19. С. 56]; Конституционный Суд как «негативный законодатель» [20. С. 8]. Главным законодателем провозглашается также народ Российской Федерации по смыслу положений Конституции Российской Федерации как источник власти и субъект реализации института референдума. Характеристика законодателя в понимании Государственной Думы следует из некоторых решений Конституционного Суда [21]. Если следовать характеристике законодателя как «творца» [22. С. 208], то под этим термином следует понимать именно законодательный орган, рассматривающий и принимающий закон. Так, по смыслу положений Конституционного Суда по вопросу необходимости изменения «законодателем» нормы действующего права понимается федеральный орган законодательной власти: Федеральное Собрание Российской Федерации. Прописывая в своих решениях исполнителем своей правовой позиции «законодателя», Конституционный Суд нечетко формирует субъекта - исполнителя своих решений. Такая нечеткость порождает сложности в определении субъекта конституционно-правовой ответственности в случае неисполнения решения суда «законодателем». По смыслу ст. 104 Конституции под законодателем при изменении законопроекта может стать либо Совет Федерации, либо члены Совета Федерации, либо депутаты Государственной Думы (субъекты права законодательной инициативы в составе федерального органа законодательной власти). Положения ч. 2 п. 1 ст. 80 закона о Конституционном Суде [23] во взаимосвязи со ст. 104 Конституции Российской Федерации о праве субъекта законодательной инициативы приобретают функцию «обязанности» субъекта законодательной идеи при использовании термина «законодатель». Такая обязанность наступает, если Правительство Российской Федерации не внесет соответствующий законопроект. Для эффективной реализации механизма реализации положений Конституционного Суда необходимо обеспечить четкое изложение субъекта права, а не использование термина «законодатель». Отсутствие тождества в понятиях «законодатель» и «законодательный орган власти» можно проследить в положениях Конституционного Суда в рамках применяемых терминов по отношении к законодательной функции. Конституционный Суд вынес предписание «законодателю» по внесению изменений в гражданское процессуальное законодательство в части регулирования пределов действия имущественного иммунитета к жилому помещению (его частям) в целях обеспечения возможности удовлетворения имущественных интересов кредитора (взыскателя) с учетом гарантии сохранения жилищных условий, необходимых для нормального существования [24]. Такой подход к трактовке законодательства позволяет рассматривать жилое помещение не как необходимое условие обеспечения жизнедеятельности, а как инвестиционное вложение [25. С. 50]. Исполнителем решения Конституционного Суда определен «законодатель». В решении Конституционного Суда содержится указание на реализацию «законодателем» предписаний по изменению законодательства в рамках исполнения судебного акта. Такое решение может быть приведено в исполнение только в порядке законодательной инициативы в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации в рамках начала законодательного процесса в Государственной Думе через процедуру внесения законопроекта. Решение Конституционного Суда исполнили депутаты Государственной Думы и 21 ноября 2012 г. внесли соответствующий законопроект № 175340-6 «О внесении изменений в статью 446 ГПКРФ» на рассмотрение. Депутаты Государственной Думы, следуя терминологии Конституционного Суда, стали «законодателем». Чтобы проследить понятие «законодатель», необходимо определить результат исполнения позиции решения Конституционного Суда. Позиция Конституционного Суда является позитивной законотворческой идеей для Государственной Думы, поскольку решение Конституционного Суда о принятии (изменении) соответствующего закона является обоснованным. Принятый в первом чтении законопроект не может подвергаться концептуальным изменениям на последующих стадиях законодательного процесса, поскольку иное приводило бы к искажению и самого порядка принятия федерального закона, и его предназначения [26]. Предполагается, что парламент не должен рассматривать вопрос о целесообразности предлагаемой идеи в рамках первого чтения, что ускоряет процесс рассмотрения и принятия законопроекта. Исходя из того что концепция законопроекта содержалась первоначально в решении Конституционного Суда, первое чтение в Государственной Думе состоялось формально. Но с 10 октября 2013 г. приводимый законопроект № 175340-6 находится на этапе «отложенного» рассмотрения в ответственном комитете. Для принятия закона необходимо осуществить стадии полного рассмотрения законопроекта, его принятия и промульгации. Подписание законопроекта осуществляет Президент Российской Федерации, который не должен включаться в структуру законодательного органа власти по смыслу положений ст. 10 и 11 Конституции Российской Федерации. Следовательно, термин «законодатель» в понимании Конституционного Суда не тождествен понятию «законодательный орган власти». Итак, при решении вопроса по употреблению терминов «законодатель», «парламент», «законодательная власть» следует внимательно отнестись к их применению с употребляемыми понятиями по отношению к органам публичной власти. Предлагается уделять большее внимания применяемой в законотворчестве терминологии. Также следует развивать идею о четкости употребления исследуемых терминов в теории конституционного права и практике конституционно-правого регулирования законотворческого процесса. Существующая неоднозначная трактовка терминов «парламент», «законодательная власть», «законодатель» порождает проблемы в практике регулирования отношений по поводу реализации законотворческой функции. Унификация понятийного содержания данных понятий в теории конституционного права позволит решить ряд проблем в сфере правового регулирования вопросов законотворчества как в государственных органах (Федеральное Собрание и законодательный (представительный) орган государственной власти), так и на общественном уровне (народном, молодежном, местном самоуправлении).

Скачать электронную версию публикации