The Committee of the Regions of the European Union: organization and evolution (1993-2009).pdf Комитет регионов (КоР) является совещательным институтом, открывающим представителям субнациональных (региональных и местных) властей доступ к участию в принятии решений в рамках ЕС. Среди институтов ЕС КоР отличается «молодостью» (Комитету только 23 года) и малоизвестностью для общественного мнения, неоднократно зафиксированных в опросах «Ев-робарометра». В первой половине 1990-х гг. нередко высказывались ожидания, что Комитет ожидает яркая политическая судьба - эволюция во вторую палату Европейского парламента, своеобразный «сенат», представляющий регионы стран-членов [1. P. 396; 2. P. 232]. Хотя реальная роль КоР оказалась намного более скромной, этот институт остается уникальным механизмом, позволяющим регионам и муниципалитетам участвовать в принятии решений на межгосударственном и наднациональном уровнях. В настоящей статье рассматривается предыстория создания Комитета и анализируется эволюция его статуса с 1993 (времени учреждения) до 2009 г. (вступления в силу ныне действующего Лиссабонского договора). Предшественником КоР был Консультативный совет региональных и местных властей (КСРМВ), учрежденный Европейской комиссией в июне 1988 г. одновременно с проведением масштабной реформы региональной политики ЕЭС. Обосновывая учреждение КСРМВ, Еврокомиссия сослалась на необходимость более тесного «вовлечения региональных и местных властей в формирование и реализацию региональной политики Сообщества» и запуска консультационного механизма с региональными и местными властями «в рамках института, открытого для всех уровней местного управления, существующих в странах-членах» [3]. Совет состоял из 42 членов, каждый из которых должен был занимать выборную должность на региональном или местном уровне. Половина членов КСРМВ должна была представлять региональный уровень, половина - уровень муниципалитетов и «промежуточных» административных единиц (например, французских департаментов или немецких районов). Было утверждено распределение количества членов Совета среди стран ЕЭС: от 1 (Люксембург) до 6 (Великобритания, Германия, Италия, Франция). Члены КСРМВ должны были назначаться Еврокомиссией на три года по предложению Ассамблеи европейских регионов, Международного союза местных властей и Совета европейских муниципалитетов и регионов -горизонтальных структур, созданных самими регионами и муниципалитетами для реализации своих интересов на европейском уровне. Представители этих объединений получали право участвовать в заседаниях КСРМВ. 42 альтернативных представителя, назначенных по той же процедуре, должны были замещать членов Совета в случаях, если последние не могли принять участия в заседаниях. В рамках КСРМВ были созданы две секции, представляющие регионы и местные власти, причем предусматривалась и возможность создания комитета «промежуточных» административных единиц. Созыв заседаний Совета являлся прерогативой Еврокомиссии [3]. В преддверии подготовки Договора о Европейском Союзе объединениями регионов была развернута широкая кампания в поддержку создания полноценного представительства регионов на уровне ЕС, основной движущей силой которой выступили земли ФРГ. В октябре 1990 г. Еврокомиссия откликнулась на эти призывы, выразив мнение о необходимости создания «органа, представляющего регионы Сообщества», но сделав оговорку, что «широкое разнообразие региональных структур стран-членов» будет препятствовать его «вовлечению в процесс принятия решений» [4. P. 10]. Региональному представительству, таким образом, отводилась сугубо консультативная роль. В ноябре 1990 г. резолюцию в поддержку создания «комитета региональных и местных властей Сообщества» принял Европейский Парламент [5]. Согласно позиции Европарламента «Комитет должен состоять из демократически избранных представителей различных регионов и муниципалитетов Сообщества», а его члены «назначаться Советом, действующим квалифицированным большинством, с согласия Европейского Парламента и после консультации с Комиссией» [Там же]. Предусматривалось, что Совет, Парламент и Комиссия должны были бы консультироваться с Комитетом по «предложениям о мерах, оказывающих воздействие на региональные вопросы или попадающих в поле компетенции регионов» [Там же]. В поддержку создания в рамках ЕС структуры, представляющей субнациональные органы власти, высказались Ассамблея европейских регионов и Совет европейских муниципалитетов и регионов. В декабре Европейский Совет констатировал «особую важность, которую некоторые страны-члены придают принятию положений, учитывающих особые компетенции региональных или местных институтов относительно определенных сфер политики Сообщества» [6. P. 4]. Во время межправительственной конференции по пересмотру учредительных договоров Европейских сообществ Еврокомиссия внесла проект, предусматривающий усиление КСРМВ. Это предложение не получило поддержки, поскольку представительство субнациональных единиц оказывалось в таком случае «подчиненным» исполнительному институту - самой Евро-комиссии. Рассматривался вариант создания нового комитета региональных и местных властей при Экономическом и социальном комитете (ЭКОСОК) ЕЭС, существующем с 1958 г. В итоге по настоянию правительства Германии, вынужденного учитывать требования федеральных земель, было принято решение об учреждении качественно нового института [2. P. 225]. Маастрихтский договор установил, что «Совету и Комиссии оказывают содействие Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, осуществляющие консультативные функции» [7. P. 14]. Договор предусматривал симметрию между КоР и ЭКОСОК: как и ЭКОСОК, КоР должен был состоять их 189 членов, распределенных между государствами ЕС согласно зафиксированным квотам: от 6 (Люксембург) до 24 (Великобритания, Германия, Италия, Франция). Члены КоР, как и равное им число заместителей, должны были единогласно утверждаться Советом по предложению стран-членов на четырехлетний срок. Заседания КоР должны были созываться председателем Комитета по просьбе Совета, Комиссии или по собственной инициативе Комитета. Количество членов КоР возросло до 222 после вступления в 1995 г. в ЕС Австрии, Финляндии и Швеции. Протоколом к Договору устанавливалось, что ЭКОСОК и КоР должны иметь общую организационную структуру. КСРМВ, таким образом, прекратил существование и был заменен Комитетом регионов. Следует подчеркнуть, что объединения регионов, имевшие возможности влиять на формирование состава Совета, лишились их при произошедшей институциональной трансформации. Кроме того, хотя по формальному статусу и символической значимости КоР существенно превосходил КСРМВ, Совет как орган, действовавший при Еврокомиссии, имел консультативный доступ к разработке нормативной базы Европейских сообществ на гораздо более раннем этапе, чем КоР. Структура КСРМВ, в отличие от структуры КоР, позволяла, благодаря разведению регионального и локального представительства по двум секциям, четче артикулировать собственно региональные интересы. Амстердамский договор установил полную организационную автономию КоР и наделил его правом самостоятельно принимать внутренний регламент, подлежащий утверждению Советом. Договор Ниццы установил, что состав КоР не должен превышать 350 членов, и заменил принцип единогласия при утверждении Советом состава КоР принципом квалифицированного большинства. После расширения 2004 г. КоР увеличился до 317 членов, после расширения 2007 г. - до 344, после присоединения к ЕС Хорватии - до 350. В отличие от прежней практики, когда национальные «квоты» на представительство в КоР устанавливались договором, Лиссабонский договор предусматривает, что распределение численности членов КоР среди стран устанавливается Советом, действующим единогласно по предложению Евроко-миссии, и подлежит регулярному пересмотру с учетом экономического, социального и демографического развития Союза [8. P. 177-178]. Маастрихтский договор не содержал прямого указания на то, что члены КоР должны представлять выборные субнациональные органы власти. В первые составы КоР входили в том числе немногочисленные представители территориальных подразделений государственных органов власти (в частности, от Греции, Ирландии и Финляндии). Против подобной практики возражали как сам КоР, так и Европарламент и Евро-комиссия. Договор Ниццы добавил оговорку, что члены КоР должны быть «обладателями выборного мандата в рамках регионального или местного органа власти» или «нести политическую ответственность перед выборным собранием» [9. P. 27]. Если выборный мандат члена КоР истекает, то прекращаются и его полномочия в Комитете, после чего происходит назначение нового члена согласно установленной процедуре. Первоначально в составе КоР соблюдался примерный паритет между представительством регионов и представительством местных властей. После расширений 2004 и 2007 гг. значительно усилилось представительство муниципалитетов, поскольку во многих странах «восточного расширения» регионального уровня власти не существует. Члены КоР организуются в национальные делегации и политические группы; в настоящее время их пять - Европейская народная партия, Партия европейских социалистов, Альянс либералов и демократов, Европейский альянс и Европейские консерваторы и реформисты. КоР избирает простым большинством голосов президента и первого вице-президента сроком на 2,5 года. Для организации работы на тот же срок избирается Бюро Комитета, состоящее из президента, первого вице-президента, 28 вице-президентов (по одному от каждой национальной делегации), председателей политических групп и 28 членов [10]. В составе КоР действуют шесть комиссий, которые подготавливают проекты заключений и резолюций Комитета: по гражданству, управлению, институциональным и внешним делам; по политике территориального сплочения и бюджету ЕС; по экономической политике; по охране окружающей среды, изменению климата и энергетике; по природным ресурсам; по социальной политике, образованию, занятости, исследованиям и культуре. С течением времени расширялась сфера деятельности КоР. Маастрихтский договор установил, что Совет и Еврокомиссия должны консультироваться с Комитетом в сферах образования и молодежной политики, культуры, здравоохранения, экономического и социального сплочения и трансъевропейских сетей (транспортных, энергетических и телекоммуникационных). Амстердамский договор предоставил право консультироваться с КоР Европарламенту и существенно расширил перечень сфер, в которых обязательна консультативная процедура с КоР, добавив к вышеперечисленным политику в сфере занятости, социальную политику, охрану окружающей среды, профессиональное образование и транспорт [11]. Лиссабонский договор предоставил КоР возможность участия в законодательном процессе на всем его протяжении, поскольку процедура консультации в обозначенных сферах стала обязательной не только для Совета и Еврокомиссии, но и для Европарламен-та. КоР получил право обращения в Суд ЕС для защиты своих прерогатив или принципа субсидиарности. Срок полномочий Комитета был продлен до пяти лет для синхронизации с работой Еврокомиссии и Евро-парламента [12]. Наряду с обязательной консультативной процедурой предусмотрена возможность принятия Комитетом заключений по собственной инициативе. Совет, Ев-ропарламент и Еврокомиссия также могут запрашивать заключения Комитета по собственной инициативе. Наконец, в сферах, в которых Совет и Еврокомис-сия обязаны консультироваться с ЭКОСОК, КоР имеет право принимать заключения, если считает, что предложенные меры затрагивают региональные или местные интересы. Таким образом, фактически существует непрямая консультативная процедура в сферах общей сельскохозяйственной политики, свободного передвижения рабочей силы, права предоставления услуг, свободы ведения предпринимательской деятельности, гармонизации налогового законодательства, сближения законодательств, защиты прав потребителей, промышленной политики, политики в сфере науки и технологического развития, гендерного равенства [11]. При всей символической значимости КоР его реальный вес в принятии решений в ЕС невелик, а эффективность представительства Комитетом интересов субнациональных единиц сомнительна. Помимо сугубо консультативного статуса, роль КоР подтачивается внутренней «размытостью» этого института, в котором заседают и представители «сильных» регионов (Германии, Бельгии, Испании), и (преобладающие) представители органов местного самоуправления, и делегаты «слабых» регионов, являющихся административными конструкциями (например, Франции, Нидерландов, Венгрии). В первые годы работы КоР представители «сильных» регионов, прежде всего немецких земель, выступали за реформирование КоР: разделение его на две палаты, региональную и местную, с наделением первой более значительными полномочиями. Это предложение, появившееся в первом проекте заключения КоР к Межправительственной конференции по подготовке Амстердамского договора, не получило поддержку ни основной массы членов КоР, ни национальных правительств [13. P. 136]. В итоге «сильные» регионы перенесли центр тяжести усилий по отстаиванию своих интересов в рамках европейского интеграционного процесса на внутригосударственные политические арены.

Скачать электронную версию публикации