The commissioner of the head of the region in the regional parliament: the place, role and importance in public authorit.pdf Институт представительства высших должностных лиц субъектов России в региональных органах государственной власти в существующем виде оформился сравнительно недавно и в большинстве своем хронологически в разное время. Как правило, должности представителей глав регионов нормативно определены в основных законах субъектов Российской Федерации. В отдельных регионах страны учредительные тексты не содержат подобных положений, открыто не наделяют высшее должностное лицо субъекта России правомочием по назначению своих представителей в иные властные региональные структуры. Вместе с тем обозначенное обстоятельство не является препятствием, ограничивающим право высшего должностного лица назначать своих представителей в региональные органы государственной власти. Возможность существования представителей главы региона логично проистекает из подразумеваемых, дискреционных полномочий высшего должностного лица субъекта России, возглавляющего систему региональной исполнительной власти и представляющего конкретный субъект Российской Федерации как государственно подобное образование. Так, например, Устав Московской области гласит, что губернатор «обеспечивает взаимодействие Московской областной Думы и исполнительных органов государственной власти Московской области» [1]. Схожее зафиксировано в Уставе Ставропольского края с той лишь разницей, что губернатор «представляет Ставропольский край в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей...» [2]. В обоих случаях механизм реализации закрепленных за главой региона полномочий не конкретизирован, четко не определен. Нет этого и в федеральных нормативных актах (в первую очередь, в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [3]), а также в законодательных актах субъектов Российской Федерации, детализирующих тексты их основных законов. В этой связи глава региона не только может, но и обязан, а в некотором смысле даже вынужден, реализуя конституционно-правовые установления, самостоятельно определять механизм своего взаимодействия с иными региональными государственными органами, в том числе посредством создания специального государственно властного инструмента, а равно закрепления организационно-правовых основ и пределов его функционирования. Роль такого инструмента, по нашему мнению, и выполняют сегодня представители высшего должностного лица субъекта России. При этом отсутствуют запреты, ограничивающие право высшего должностного лица региона в назначении своих представителей в какой-нибудь государственный или муниципальный орган, хозяйствующий субъект. В данном контексте наблюдается схожесть (пусть даже условная) правового статуса главы региона и главы Российского государства. Правовой статус представителей высшего должностного лица субъекта России производен из правового статуса последнего, предопределен им и раскрыт в основном не в региональных законах, а в утверждаемых главой региона положениях. Цель института представительства главы региона видится в непосредственном обеспечении реализации полномочий представляемого субъекта, в создании необходимых и достаточных условий для их эффективного осуществления. При этом встречающаяся определенная разница в наименовании - «представитель», «полномочный представитель», «постоянный представитель», «специальный представитель» и т. п. - правового значения не имеет. Важно отметить, что в некоторых регионах создан институт представительства субъекта Российской Федерации. В частности, в Калининградской области предусмотрены представительства Калининградской области при органах государственной власти Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации и за рубежом [4]; в Республике Коми функционируют постоянное представительство Республики Коми при Президенте Российской Федерации и представительство Республики Коми в Северо-Западном регионе Российской Федерации (последнее выступает новшеством данного субъекта Российской Федерации), которые являются органами исполнительной власти Республики Коми, подчиненные Главе Республики Коми [5]. Не вдаваясь в подробности, заметим, что представительства обеспечивают реализацию интересов региона как образования, а не конкретного должностного лица или государственного органа регионального уровня. Исходя из этого, подобное представительство выступает государственно-правовым институтом иного уровня, чем представляет собой институт представительства высшего должностного лица субъекта России. Данные институты обладают несравнимыми характеристиками. В подавляющем большинстве случаев на региональном уровне учреждена только должность представителя высшего должностного лица субъекта России в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. В то же время нельзя не обратить внимания на уникальный опыт Омской области, где предусмотрена должность полномочного представителя Губернатора Омской области и Правительства Омской области в судах, правоохранительных и контролирующих органах [6]. Анализ правовой основы функционирования данного представителя показал схожесть его статуса с лицом, действующим на основании доверенности. В частности, данный представитель наделяется следующими правомочиями: запрашивать необходимые материалы и информацию от органов исполнительной власти при подготовке к слушанию дел, рассматриваемых в судах, правоохранительных и контролирующих органах; взаимодействовать в установленном порядке с государственными (федеральными, региональными) и муниципальными органами, учреждениями, организациями; вести дела в судах, правоохранительных и контролирующих органах, осуществляя процессуальные действия в пределах, установленных доверенностью и т. д. По нашему мнению, существование представителей руководителя субъекта России в иных региональных государственных органах, нежели орган законодательной (представительной) власти, неоправданно. В силу эпизодичности деятельности таких представителей вследствие малой загруженности их функции могут вполне успешно осуществлять доверенные лица или специальные представители по тому или иному вопросу (той или иной проблеме). Целевое назначение деятельности представителя главы региона в региональном парламенте состоит в обеспечении реализации конституционно установленных законодательных полномочий высшего должностного лица субъекта России, в действенном согласовании интересов последнего и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в ходе нормативного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а равно исключительного ведения регионов. При этом существование исследуемого института не отрицает возможности назначения главой региона специального представителя по тому или иному законопроекту, внесенному им в региональный парламент. Нельзя не отметить и практику «двойного представительства», когда представитель главы региона в законодательном (представительном) органе одновременно выступает представителем высшего регионального органа исполнительной власти в парламенте субъекта России. Данная практика заслуживает поддержки и распространения. Логичность такого решения очевидна, проистекает из статуса главы региона, который одновременно является руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта России. Известны примеры совмещения должности представителя главы региона в региональном парламенте с замещением иной региональной должности. В частности, в Хабаровском крае ранее была предусмотрена должность начальника главного управления Губернатора и Правительства края - полномочного представителя Губернатора края в Законодательной Думе Хабаровского края [7]. Оправданность такого положения дел не очевидна и требует осмысления в каждом конкретном случае. Для достижения целевых показателей определены следующие основные функциональные задачи деятельности представителя высшего должностного лица субъекта России в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации: 1. Поддержание устойчивых доверительных отношений между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, комитетами и комиссиями в его составе, депутатскими объединениями, отдельными депутатами и высшим должностным лицом субъекта России. Разрешая данную задачу, представитель главы региона осуществляет следующее: участвует в заседаниях временных рабочих органов, формируемых региональным парламентом; участвует в формировании плана законопроектной работы, согласовывает вопросы, включаемые в повестку дня заседаний регионального законодательного органа; участвует в создании рабочих групп по отдельным направлениям законотворческой деятельности; организует работу согласительных комиссий при возникновении разногласий между высшим должностным лицом и региональным парламентом. 2. Обеспечение функционирования механизма взаимодействия органов исполнительной власти, формируемых высшим органом исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, их аппаратов и структурных подразделений с региональным парламентом по вопросам подготовки и рассмотрения проектов нормативных правовых актов. Для этого представитель главы региона дает соответствующие поручения руководителям региональных органов исполнительной власти, аппарата высшего должностного лица и высшего органа исполнительной власти субъекта России, а равно контролирует их исполнение; согласовывает кандидатуры должностных лиц региональных органов исполнительной власти, ответственных за представление законопроектов на сессиях регионального парламента. 3. Налаживание инструментария полноценного и своевременного обмена сведениями, затрагивающими нормотворческую деятельность на региональном уровне, между высшим должностным лицом и органом законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации. В рамках данного направления деятельности представитель главы региона доводит до сведения депутатов регионального парламента позиции представляемого лица по вопросам, связанным с региональным нормотворчеством; осуществляет информационно-аналитическое сопровождение регионального парламента и представляемого лица в нормотворческой деятельности; руководит разработкой и подготовкой документов организационно-распорядительного и информационно-аналитического характера (приказы, распоряжения, доклады, аналитические отчеты, записки, информационные справки). Исследование полномочий представителей глав регионов в региональных законодательных органах обнаружило отсутствие четкого разграничения структурных элементов их правового статуса. В одних случаях не разграничиваются права и обязанности представителей; в других - выделяются только функции и права представителей, а обязанности не упоминаются; в некоторых - обозначаются только задачи и общие полномочия представителей без выделения их прав и обязанностей [8]; в отдельных - отсутствует указание на права и обязанности представителей, но выделяется их компетенция [9]. При этом часть полномочий представителей высших должностных лиц субъектов России обязательна для реализации, а некоторые необязательна к осуществлению. Так, в соответствии с ч. 3 Положения о полномочном представителе губернатора Магаданской области в Магаданской областной Думе представитель правомочен «направлять в органы исполнительной власти для подготовки замечаний, предложений и отзывов проекты федеральных Законов» [10]. Вместе с тем далеко не каждый проект федерального закона требует учета мнения органов исполнительной власти. В этой связи он лишь может быть направлен на согласование. Речь идет о праве, а не обязанности представителя главы региона делать это. В этом состоят свобода его усмотрения, возможность широкого выбора им в рамках разумного и допустимого определенного варианта поведения. Противоположный пример. Согласно ч. 2 указанного нормативного акта «полномочный представитель губернатора области от имени и по поручению губернатора области представляет на заседаниях Думы и ее постоянных комиссий проекты областных Законов, внесенные губернатором области в порядке реализации права законодательной инициативы». Формулировка данной нормы напрямую обязывает представителя главы региона исполнить свое правомочие. Здесь свобода усмотрения и выбора варианта поведения не предусмотрена или существенно ограничена. Однако в рамках выполнения обязанности представитель главы региона наделен свободой выбора средств достижения цели. В данном контексте, в целом, представитель главы региона вправе принимать участие в согласовании вопросов, включаемых в повестку дня, в ходе заседаний законодательного органа; создавать рабочие группы по отдельным направлениям региональной законотворческой деятельности; определять поручения руководителям региональных органов исполнительной власти, аппарата высшего должностного лица и высшего органа исполнительной власти региона по вопросам своего ведения; подписывать документы организационно-распорядительного и информационно-аналитического характера. При этом представитель главы региона обязан участвовать в заседаниях временных рабочих структур, формируемых законодательным (представительным) органом государственной власти; участвовать в формировании плана законопроектной работы; организовывать работу согласительных комиссий при возникновении разногласий между высшим должностным лицом и парламентом региона; контролировать исполнение поручений, адресованных руководителям региональных органов исполнительной власти, аппарата высшего должностного лица и высшего органа исполнительной власти региона; согласовывать с региональным парламентом кандидатуры должностных лиц органов исполнительной власти региона, ответственных за представление законопроектов на сессиях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта России; доводить до сведения депутатов регионального парламента позиции высшего должностного лица субъекта России по вопросам, связанным с нормотворчеством; в случае назначения специального представителя по тому или иному законопроекту координировать его работу; осуществлять информационно-аналитическое сопровождение работы парламента и высшего должностного лица региона по вопросам своего ведения; организовывать своевременную подготовку требуемых документов и материалов. Законодательством конкретного субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные права и обязанности представителя высшего должностного лица субъекта России в региональном парламенте, не имеющими аналог в иных регионах. В частности, в Нижегородской области представитель Губернатора, Председателя Правительства «организует совместно с департаментом информационных технологий, связи и средств массовой информации Нижегородской области работу по информированию населения Нижегородской области о наиболее значимых законах Нижегородской области» [8]. Кроме того, ряд полномочий представителей глав регионов не нашли официального закрепления в положениях о них, но вытекают из нормативно установленных. Они могут быть зафиксированы в регламентах деятельности и порядках взаимодействия иных государственных органов и их структур. Реализация таких полномочий осуществляется на практике и не оспаривается. К таким «неявным» правам и обязанностям можно отнести: контроль за соблюдением и корректировку примерного плана законопроектной работы высшего органа исполнительной власти субъекта России; представление интересов главы региона в судах; организацию работы по подготовке заключения высшего должностного лица субъекта России или отзыва регионального высшего органа государственной исполнительной власти на представленные парламентом региона (его комитетами, комиссиями, депутатами) проекты; создание условий обсуждения разногласий по проектам, поступившим из парламента с представителями органов исполнительной власти региона, выражающими разные позиции. К сожалению, приходится констатировать, что полноценная правовая основа, закрепляющая статус представителя главы региона, до сих пор не создана в приемлемом виде ни в одном из субъектов Российской Федерации. В этой связи представляется целесообразным подробное и обстоятельное закрепление в положениях о представителях высших должностных лиц в парламентах регионов их прав и обязанностей, в том числе «неявных» полномочий. В первостепенном порядке необходимо нормативно очертить как вопросы взаимодействия законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации (комитетов и комиссий в его составе, депутатских объединений, отдельных депутатов) и представляемого высшее должностное лицо субъекта России, так и различные аспекты сотрудничества региональных органов исполнительной власти, формируемых высшим должностным лицом и возглавляемым им высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, структурных подразделений их аппаратов с органом законодательной (представительной) государственной власти субъекта России в области подготовки и рассмотрения проектов нормативных правовых актов. По нашему мнению, как минимум это позволит: во-первых, упорядочить взаимоотношение главы региона с парламентом субъекта России; во-вторых, избежать возможных споров о компетенции между региональными государственными органами, наделив соответствующей компетенцией действительно необходимое должностное лицо -представителя; в-третьих, минимизировать случаи ненадлежащего исполнения представителем главы региона своих должностных обязанностей; в четвертых, предупредить возможное превышение им своих полномочий, тем самым предотвратив вмешательство в деятельность регионального парламента. Обращает на себя внимание факт отсутствия в положениях о представителях высших должностных лиц субъектов России в региональных парламентах норм, предусматривающих их ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение принадлежащих полномочий, а равно гарантии деятельности. В большинстве субъектов Российской Федерации должность представителя главы региона в региональном законодательном органе относятся к должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации категории «руководитель» высшей группы должностей. На данных должностных лиц в полной мере распространяется законодательство о государственной гражданской службе без каких-либо исключений, в том числе положения об ответственности и гарантиях. В некоторых субъектах Российской Федерации государственный служащий, выполняющий функции представителя главы региона в региональном парламенте и совмещая одновременно иную должность, в этом статусе замещает государственную должность субъекта России. Например, в Нижегородской области к государственной должности отнесена должность министра Правительства Нижегородской области - полномочного представителя Губернатора в Законодательном Собрании Нижегородской области. К данной категории лиц неприменимо большинство позиций законодательства о государственной гражданской службе, в частности квалификационные требования к должностям. Логичным представляется унифицировать правовой статус представителей глав регионов в региональных законодательных органах, определив их как государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, чем зафиксировать их роль и значение в механизме государственного аппарата и реализации исполнительной власти. В свою очередь это потребует внесения соответствующих изменений в реестры должностей субъектов России. Целесообразно также дополнить перечень требований к представителю главы региона в региональном парламенте и предусмотреть наличие у кандидата на должность представителя высшего должностного лица субъекта России определенного жизненного опыта, установив минимальный возраст для занятия данной должности. Зафиксировать, что «Представителем высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительной органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет». Перечень гарантий деятельности представителей глав регионов вполне может быть расширен, что, предположительно, должно найти соответствующее закрепление в положениях о них. В то же время «Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительной органа государственной власти субъекта Российской Федерации) влечет прекращение полномочий представителя высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительной органа государственной власти субъекта Российской Федерации)». Необходимым видится нормативная фиксация особой доверительной связи высшего должностного лица субъекта России со своим представителем в положении о представителе главы региона в региональном парламенте. Формулировка данной позиции может иметь следующий вид: «Представитель высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительной органа государственной власти субъекта Российской Федерации) назначается на должность и освобождается от должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительной органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Представитель высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительной органа государственной власти субъекта Российской Федерации) назначается на должность на срок, определяемый высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительной органа государственной власти субъекта Российской Федерации), но не превышающим срока исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительной органа государственной власти субъекта Российской Федерации)». Таким образом, фактически будут легализованы положения, согласно которым выбор конкретной кандидатуры для назначения на должность представителя главы региона зависит от усмотрения высшего должностного лица субъекта России. Право освобождения от должности представителя главы региона принадлежит высшему должностному лицу субъекта России и на практике реализуется в двух случаях: во-первых, в связи с переходом представителя высшего должностного лица региона на другую работу или увольнением с государственной гражданской службы по любым основаниям или усмотрению главы региона; во-вторых, при переназначении представителя высшего должностного лица региона на должность по истечении срока полномочий последнего и вступления в должность вновь избранного главы региона. Непосредственное обеспечение деятельности представителей высших должностных лиц субъектов России возложено на их «обслуживающие аппараты», решающие организационные, документационные, аналитические и информационно-справочные вопросы. Смысл их работы - эффективное осуществление принадлежащих представителям глав регионов полномочий. Наименование аппаратов разнятся в разных субъектах Российской Федерации. Например, в Москве - это отдел заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, полномочного представителя Мэра Москвы в Московской городской Думе; в Магаданской области - отдел по правовому обеспечению законотворческой деятельности правового управления и организационный отдел аппарата администрации области. Возглавляют аппараты должностные лица, назначенные высшими органами исполнительной власти регионов, а не непосредственно представители глав регионов. При этом аппараты выступают структурными подразделениями высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а не аппарата высшего должностного лица субъекта России. Отсюда наблюдается тесная организационно-правовая связь представителя главы региона не только с ним, но и высшим региональным исполнительным органом власти. Истоки этого усматриваются, во-первых, в довольно часто встречающихся случаях «двойного представительства», освещенного ранее; во-вторых, в положении высшего должностного лица, напомню, одновременно возглавляющего высший орган государственной исполнительной власти субъекта России; в-третьих, в нередких ситуациях, когда аппараты одновременно обеспечивают деятельность как высшего должностного лица, так и высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что институт представителя (полномочного представителя) главы региона в региональных (местных) государственных органах является особенностью, а в определенном смысле и новшеством российского механизма государственного управления (публичного властвования) на региональном уровне. Рассматриваемый институт в подобном виде неизвестен ни одной из стран мира. Тем не менее в иностранных федеративных государствах в структуре государственного аппарата все же встречаются должностные лица (служащие), так или иначе, по крайне мере в некоторых признаках, воспроизводящие характеристики представителя высшего должностного лица в парламенте субъекта России. Так, в США в 47 штатах из 50 учреждена должность государственного секретаря (в 12 из них назначение на данную должность осуществляется губернатором штата). В большинстве штатов предметы ведения государственного секретаря не связаны с представлением интересов губернатора. Лишь в штате Пуэрто Рико государственный секретарь штата возглавляет Консультативный совет при губернаторе по вопросам реорганизации исполнительной власти (англ. Governor's Advisory Council on Executive Branch Reorganization and Modernization), и в этом статусе наделен полномочиями: по подготовке и внесению в парламент штата предложений и проектов нормативных правовых актов в части изменения системы органов исполнительной власти штата; обеспечению взаимодействия с законодательным органом штата; представлению позиции губернатора на заседаниях местного парламента; осуществлению информационно-аналитической работы. Исходя из этого, государственного секретаря с большой долей условности, но все же можно отнести к представителю губернатора в парламенте штата. Несмотря на то что губернаторы наделены правом учреждать координационные (консультативные) советы при органах государственной власти штата, наделять служащих (лиц) полномочиями по представлению его интересов в соответствующих органах власти, должность представителя регионального руководителя в органах штата не нашла распространения в США. Отдельными чертами схожести с представителем высшего должностного лица в государственном органе субъекта Российской Федерации обладает лейтенант-губернатор в штате Австралии, который не является представителем руководителя штата, но осуществляет в определенных пределах аналогичные функции. Однако данное должностное лицо, в первую очередь, является заместителем губернатора и реализует полномочия последнего, когда он не может в силу каких-либо причин исполнять свои обязанности. При этом ему могут быть даны поручения, в числе которых доведение до сведения сенаторов позиции главы исполнительной власти штата по вопросам, связанным с региональным нормотворчеством, и подготовка в этой связи документов информационно-аналитического характера. Вместе с тем лейтенант-губернатор является подчиненным должностным лицом, исполняющим задания своего руководителя -губернатора по широкому кругу вопросов реализации исполнительной власти штата, а не выступает его непосредственным представителем в конкретном государственном органе с наделением соответствующей нормативно закрепленной компетенцией, хотя и может решать подобные задачи при наличии необходимого акта (указания). Определенный интерес представляет опыт государственного строительства Индии, где получил развитие институт специальных уполномоченных губернаторов штатов. В частности, избирательную комиссию штата в стране возглавляет назначаемый губернатором специальный уполномоченный по выборам (англ. State Election commissioner), наделенный полномочиями по организации, проведению избирательной кампании, а также реализующий в этой связи контрольные функции. Однако этим его компетенция и ограничивается. Хотя возможность существования специального представителя губернатора в парламенте штата на законодательном уровне не запрещена и не ограничена, в реальности он отсутствует. Такое положение предопределено особенностями организации публичной власти в штатах Индии, практически полностью воспроизводящей систему государственного управления федерального уровня, в рамках которой глава государства не имеет своих представителей в органах власти, а реализует полномочия, опираясь на институты государственной службы и руководителей подразделений, отвечающих за ту или иную сферу управления. Учитывая вышесказанное, можно сделать следующие выводы. В целях обеспечения действенной реализации полномочий главы региона в законотворческой сфере, создания необходимых условий для согласования позиций региональных элит по спектру вопросов нормативно-правового регулирования государственного строительства представляется перспективным разработать проект Модельного нормативного акта, в котором отразить правовой статус представителя высшего должностного лица в парламенте региона. Возможное наименование документа - «О представителе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительной органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации». Данный правовой акт мог бы быть согласован в рамках деятельности Государственного Совета Российской Федерации с последующей апробацией его положений в ряде субъектов Российской Федерации. После прохождения необходимых процедур отдельные успешно апробированные позиции предлагаемого акта могли бы найти отражение в нормах Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, соответствующих положений, утвержденных высшими должностными лицами субъектов России.

Скачать электронную версию публикации