Activities of sub-state actors in international relations: theoretical aspects.pdf Международные отношения (МО) сегодня имеют тенденцию к повышению своей значимости за счет расширения «вширь» и «вглубь». Это происходит и через вовлечение в них новых игроков, в том числе внутригосударственных регионов. Изучение международной деятельности регионов государств требует обращения к ряду теоретических аспектов. В таком случае результаты изучения соответствующих конкретных практик на эмпирическом уровне будут обладать большей степенью валидности и верифициру-емости. Несмотря на наличие ряда дискуссионных моментов, на сегодняшний день регионы государств являются наиболее специфичными акторами международных отношений, потому что существенно отличаются и от традиционных, и от остальных нетрадиционных акторов. С целью обоснования данного тезиса в статье рассмотрены проблемы глобализации и регионализации, приведен анализ зарубежных практик международных субнациональных связей, проанализирована специфика субгосударственных акторов, в том числе вопросы суверенитета и правосубъектности, а также национальной нормативно-правовой базы. Информационная база статьи включает в себя, прежде всего, работы видных отечественных специалистов в сфере международной деятельности внутригосударственных регионов [1-6], а также исследования других авторов по смежным вопросам [7-18]. Аналитико-синтетическая переработка полученных сведений позволяет раскрыть тему исследования. Теоретико-методологическая основа исследования носит полидисциплинарный характер и опирается на методы, применяемые в исторической и политической науках. В работе применяются историко-генети-ческий метод и метод логико-интуитивного моделирования. Выход на международную арену внутригосударственных регионов тесно сопряжен с процессами глобализации и регионализации. В контексте темы исследования необходимо обозначить некоторые ключевые дефиниции. Прежде всего речь идет о глобализации / глобализме и регионализации / регионализме. Глобализация является сложнейшим феноменом, по которому существует огромный разброс точек зрения, подчас взаимоисключающих [8. С. 8-53; 9]. В качестве функционального определения подходит точка зрения одного из родоначальников изучения этого феномена, выдающегося британского социолога Э. Гидденса. По его мнению, глобализация - это сложное сочетание ряда неравномерных и противоречивых процессов, включающих в себя новый порядок распределения суверенитета, иную структуру экономики, возникновение новых идентичностей и социально-культурных зон и явлений [7. С. 29-30]. Такое определение оптимально подходит для анализа сложных феноменов, связанных с глобализацией, в контексте темы работы. Глобализм в таком случае выполняет функцию идейной платформы процессов глобализации. В то же время глобализация тесно связана с регионализацией. Регионализация - это комплексный процесс усиления различных параметров взаимной зависимости в рамках определенной территории [1. С. 8]. В качестве параметров могут выступать политические, экономические, социальные и культурные категории. Также следует отметить, что регионализация является и новым режимом распределения властных полномочий и предметов ведения. Несмотря на схожесть с глобализацией по признаку усиления взаимозависимости, регионализация зачастую понимается как некая антитеза глобализации. Однако на деле она играет двоякую роль. Регионализация является своеобразным защитным механизмом от возможных негативных последствий глобализации. Одновременно с этим регионализация играет роль своеобразной институциональной площадки по апробации важнейших моделей для последующего внедрения на глобальном уровне. Если глобализация выполняет функции централизации и унификации, то регионализация, напротив, стремится осуществить деконцентрацию и децентрализацию (если смотреть на глобальном уровне). Появляется феномен регионализма как самоидентификационной идеи в рамках определенной территории. В результате регионализация и регионализм становятся важнейшими явлениями, без которых невозможна глобализация. Взаимодействие трендов глобализации и регионализации в последней трети XX века привело к разнообразным последствиям. Одним из наиболее существенных стали появление и активное участие на систематической основе в международной жизни новых «нетрадиционных» игроков в виде НКО, НПО, ТНК, этнорелигиозных движений и т.п. Помимо этого, можно говорить и о значительном усложнении типов взаимодействия, возникшем в связи с акторным многообразием. Некоторые авторы даже предлагают концепцию трехуровневой системы международных отношений [6]. При этом необходимо отметить, что идея трех уровней МО, одним из которых является субнациональный, пока не получила широкого признания и не имеет статуса «канонического» постулата ТМО. В то же время она обладает значительным объяснительным потенциалом. Межгосударственный уровень взаимодействия был и остается доминирующим. Вероятнее всего в обозримой перспективе ситуация не изменится. Однако появление двух других двух уровней довольно существенно влияет на структуру межгосударственных отношений. Наднациональный уровень международных отношений известен достаточно давно. В зависимости от теоретико-методологической позиции исследователя, соответствующие примеры можно отыскать, начиная с периода Древнего мира. Однако по-настоящему большую роль в мировой политике наднациональные структуры стали играть во второй половине XX в. И если межгосударственные отношения выполняют роль фундамента здания международных отношений, то наднациональные организации являются его крышей, без которой нормальное существование системы невозможно. Тесное переплетение видов, форм и форматов международного взаимодействия между акторами разных типов породило явление «много-этажности» [1. С. 29-31]. Между тем в последней трети XX в. начались процессы становления и развития третьего уровня международного взаимодействия, ставшего своеобразным порождением союза национального и наднационального уровней. Именно в 1950-1970-е гг. регионы государств выходят на международную арену и начинаются процессы институализации их международной деятельности. В отличие от ТНК, НПО и НКО премьера получилась достаточно тихой и незаметной как в общественном сознании, так и в академическом сообществе. Несмотря на это, институализация субнационального / субгосударственного уровня международных отношений имеет большое значение, поскольку субнациональный уровень взаимодействия обладает наиболее значительным кооперационным потенциалом при наименьшей удельной доле кон-фронтационности. Это связано со спецификой субнациональных акторов международных отношений и историческим контекстом становления их международной деятельности. Следует отметить, что в новейшей истории первыми на международную арену вышли внутригосударственные регионы государств Западной Европы и Северной Америки. На Западе во второй половине XX в. набирающие силу процессы глобализации и регионализации смещали концентрацию властных полномочий от государств-наций по двум направлениям: с одной стороны, к наднациональным акторам; с другой - к субгосударственным (субнациональным) [5. С. 25]. В ФРГ, США и Канаде эти процессы начались еще в 1950-1960-е гг. и носили плавный поступательный характер, постепенно набирая скорость под воздействием глобализационных процессов. Однако причины выхода на международный уровень были различными. У американских штатов такая возможность была со времени основания своего государства, но на протяжении двух столетий они не имели соответствующих партнеров - диагональные связи запрещались Центром [3. С. 37-42]. Кроме того, специфика правовой системы США периодически оказывает отрицательное влияние на международные связи штатов. Канадские провинции изначально обладали значительной степенью самостоятельности, высокой культуральной специфичностью (особенно Квебек) и экономической ориентированностью за пределы Канады [Там же. С. 32-37]. «Временная», но до сих пор успешно функционирующая Конституция ФРГ 1949 г. может считаться образцом права в области международной деятельности регионов государств. Ни в одном другом основном законе эти вопросы не обозначены столь тщательно и продуманно. В отличие от других конституций в основном законе Германии не просто разграничены предметы ведения между федерацией и регионами, а предусмотрен механизм обязательного учета мнения земель [Там же. С. 42-45]. Помимо национального уровня, еще одним из источников появления субгосударственных акторов стал и наднациональный уровень международных отношений. В этом плане наиболее характерен пример Европейского союза, где все больше полномочий передается к наднациональным управленческим структурам и в то же время государства проводят реформы, позволяющие субгосударственным субъектам как федеративных, так и унитарных государств осуществлять международную активность по широкому спектру направлений [3. С. 32-45; 4. С. 64-104; 17. С. 169242]. Идея «Европы регионов», которую в середине XX в. активно продвигал Дени де Ружемон, была призвана «обойти» неповоротливость и косность традиционных государств-наций снизу [10]. Вкупе с созданием общеевропейских наднациональных структур сверху это, как полагают сторонники данной модели, позволило бы создать действительно единую Европу [Там же]. В результате регионы государств Западной Европы получили двойную поддержку в ходе своего становления в качестве международных акторов [2. С. 477]. Однако необходимо учитывать и особый характер субнациональных акторов МО. Субгосударственные акторы МО обладают высокой степенью специфичности. Это связано с их комбинированной природой. С одной стороны, регионы в международно-правовом плане вторичны относительно своих государств и в то же время имеют «государственную природу». Кстати, в литературе понятия «нетрадиционный актор МО» и «негосударственный актор МО» (в том числе субгосударственный / субнациональный) зачастую используются как взаимозаменяемые, что является не вполне корректным. Регион государства нельзя назвать негосударственным актором в чистом виде. Однако при этом они «свободны»1 от военно-политической составляющей, что сближает их с другими нетрадиционными игроками по используемому инструментарию ведения международных дел. На примере России фундаментальная разница в подходах Центра и субъектов РФ к международным делам проявляется в ориентации на разные парадигмы. Федеральный центр склонен опираться на геополитику, а регионы - на геоэкономику [1. С. 25]. Анализ международной деятельности субгосударственных акторов также требует внимания к понятию «масштаб общности». Имеется в виду, что территориальные общности сильно отличаются по своим размерам. Как отмечают исследователи, средний российский регион зачастую соотносится по масштабам со средним европейским государством [Там же. С. 63]. Это означает разницу институциональных статусов. И далее возникают юридические трудности и коллизии. Особенно много их было в 1990-е гг. в России. Федеральный центр достаточно болезненно реагировал именно на заключение диагональных соглашений по типу «субъект РФ - зарубежное государство», хотя с правовой точки зрения это прямо не запрещалось. В то же время экономически крупные инфраструктурные и производственные проекты легче реализовать именно таким образом. Иначе говоря, происходит конкуренция геополитики и геоэкономики. Вопрос о соотношении политического и неполитического в международной деятельности регионов государств также представляет значительный интерес. Формально в большинстве государств мира, где регионы имеют возможность участвовать в международных делах, внешнеполитическая сфера - это прерогатива Центра. В то же время субнациональные акторы способны весьма сильно влиять на контекст межгосударственных отношений за счет международной активности в «своих» сферах: экономической, научно-образовательной, культурной, гуманитарной и т. п. В этом случае внешние связи регионов страхуют магистраль межгосударственного взаимодействия. В то же время субнациональные акторы могут быть прямо вовлечены во внешнеполитический курс своего государства. При этом можно выделить несколько форм такой вовлеченности: - включение региональных представителей в состав комиссий и рабочих групп по подготовке международных межгосударственных договоров; - участие представителей региональных властей в международных переговорах; - презентационная деятельность в ходе международных выставок; - участие представителей регионов в крупных международных экспертно-аналитических форумах, конвентах, конференциях и т. п. Грамотное использование этих инструментов повышает возможности для поиска точек соприкосновения и компромиссов. На сегодняшний день в большинстве государств, где есть субнациональные акторы, такая практика существует, но масштабы ее весьма варьируются от страны к стране. Проблема участия регионов в формировании внешнеполитической повестки своего государства зачастую упирается в вопрос о степени самостоятельности региона в международных делах. В свою очередь самостоятельность определяется через суверенитет и правосубъектность. В качестве относительно устоявшегося определения суверенитета понимается «вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории, исключающая всякую иностранную власть, а также подчинение государства властям иностранных государств в сфере международного общения, кроме случаев явно выраженного и добровольного согласия со стороны государства на ограничение своего суверенитета» [14]. Как следует из определения, суверенитет имплицитно подразумевает наличие независимости у государства. Между тем на практике если независимость - это всегда суверенитет, то суверенитет - не всегда независимость. Несмотря на то что значительная часть правоведов-международников придерживается тезиса о неделимости суверенитета, в истории и современности есть немало примеров, которые ставят его под сомнение. За тезисом об абсолютной цельности суверенитета просматривается излишняя ориентированность на нормативный идеал. Сегодня исследователи из самых разных областей научного знания стремятся рассматривать суверенитет не только с правовых, но и с политологических, экономических, социологических точек зрения. И в результате приходит понимание, что суверенитет - это скорее многоуровневый сложный процесс, нежели некий статичный результат, подчиненный бинарной логике. В данной работе используется трактовка суверенитета, предложенная М. В. Ильиным: суверенитет - общепризнанный политический принцип и его институты, которые обеспечивают возможность существования суверенов и их устойчивое сосуществование друг с другом [11. С. 20-21]. Необходимо отметить, что в общем и целом субгосударственные акторы никогда не обладают независимостью, но нельзя сказать того же насчет суверенитета. В отдельных случаях субнациональные игроки обладают определенным суверенитетом. При этом это не всегда фиксируется в нормативно-правовой базе, но вполне может являться фактической нормой во взаимодействии между Центром и регионами. Например, взаимоотношения между Центром и субъектами РФ в 1990-е гг. строились по модели «двойного суверенитета». Однако самое главное, что наличие суверенитета в той или иной форме вовсе не является обязательным условием для осуществления внутригосударственными регионами своей международной деятельности. Более того, сильные суверенные позиции своего государства на международной арене в самых разных сферах являются залогом успешной деятельности его регионов. Помимо вопросов суверенитета, важно понимать и статус субгосударственного актора с точки зрения его правосубъектности. Вопрос о правосубъектности регионов государств в международных делах является предметом дискуссий. Многие исследователи считают, что субгосударство формально не является субъектом международного права. Данная точка зрения представляется излишне категоричной и однозначной. И хотя однозначной оценки на правосубъектность субгосударств или ее отсутствие еще не выработано, все же, исходя из фактического положения дел, правильнее говорить о наличии у них, по крайней мере, частичной или специфической правосубъектности [2. С. 480-481; 3. C. 11-32, 157-159]. Отталкиваясь от понимания международной правосубъектности как непосредственной прямой подчиняемости действию норм международного права [13], очевидно, что субгосударственные акторы действует именно в таком статусе [12] - статусе субъекта международного права. Как отмечают юристы МГИМО и Дипломатической академии МИД РФ, международная правосубъектность субъектов федерации зависит, прежде всего, от наличия легальной возможности самостоятельно выходить в сферу межгосударственных отношений при признании старшинства федерации [16. С. 58]. При этом не столь важно, закреплено ли данное право субъектов в конституции. Следует сказать, что в Конституции РФ право ее субъектов осуществлять международные связи (совместно с федеральным Центром) закреплено2. И это право субъектов напрямую не связано с вопросом суверенитета, который, согласно определению Конституционного Суда РФ, «в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации» [19]. К тому же юристы-международники отмечают, что государственно-подобные образования типа вольных городов Данцига и Триеста, существование которых приходится на вторую треть XX в., могут обладать некоторыми элементами международной правосубъектности [15]. Помимо вольных городов, можно обратиться также к примерам существования британских заморских территорий, американских неинкорпорированных организованных территорий, а также к взаимоотношениям Гонконга и Китайской Народной Республики и т.д. [18. С. 21-28, 61-80, 88-90]. Представляется возможным провести аналогии между такими государственно-подобными образованиями и субгосударствами. Основополагающим документом, на который ссылаются сторонники точки зрения об отсутствия международной правосубъектности у субгосударств, является Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. [20]. Действительно, текст документа не содержит упоминания о регионах государств в качестве самостоятельных акторов МО. В то же время следует учитывать и то, что в конце 1960-х гг. субгосударственные акторы еще в принципе не заявили о себе как о серьезном явлении международной жизни в глобальном масштабе (1960-1970-е гг. можно считать периодом генезиса международных субгосударственных связей - лидерами тогда, как и сейчас, были Канада и ФРГ [3. С. 32-37, 42-45]). В то же время следует учитывать и другой немаловажный момент, который не отрицается и сторонниками позиции о «нулевой» международной правосубъектности регионов государств. Речь идет о разграничении полномочий между Центром и регионами. В результате этого процесса в различных документах закрепляются соответствующие правовые нормы, которые наделяют субгосударства некоторой международной правосубъектностью, в том числе в вопросах внешнеэкономической деятельности. Центр, исходя из самой своей природы, против того, чтобы регионы единого государства участвовали в международных политических отношениях самостоятельно. В то же время международное публичное право, главным образом, изначально создавалось именно под политические отношения между государствами, поэтому внешнеэкономическим, этнокультурным и иным связям составных частей государств не уделяется должного внимания. В связи с этим, в последние два-три десятилетия формируется международное субгосударственное право - особая отрасль права, содержащая принципы и нормы, регулирующие отношения субгосударств с различными международными акторами и Центром [4. С. 37-49]. Одно из основных отличий системы международного субгосударственного права в том, что важнейшую роль в ее формировании играет внутреннее, национальное законодательство. Можно сказать, что международное субгосударственное право занимает пограничное положение между международным и национальным (внутригосударственным) правом. Правовые основы осуществления международной деятельности субгосударственных акторов на национальном уровне достаточно сильно отличаются в разных государствах. Можно выделить две группы государств по этому вопросу: - зрелое правовое регулирование: интересы Центра и регионов гармонизированы через создание устойчивых правовых механизмов (ФРГ, Канада, США); - дисгармоничное правовое регулирование: наличие множества коллизий, нестыковок, противоречий, рассогласований в нормативно-правовой базе, исторически слабая правовая традиция в целом (Россия, бывшие республики СССР, некоторые государства Восточной Европы) [1. С. 35-60; 2. С. 485-500]. Таким образом, органически взаимосвязанные процессы глобализации и регионализации приводят к появлению новых уровней международных отношений. Высокая степень специфичности субгосударственных акторов обусловлена их производной принадлежностью, используемым инструментарием и политико-правовым статусом. Невнимание к специфике субнационального актора как на федеральном, так и на региональном уровнях способно привести к упущенной выгоде, как это происходит в России в последние 15-17 лет. В академическом плане изучение темы позволит ускорить формирование самостоятельного сегмента теории международных отношений, посвященного международной деятельности субгосударственных акторов. Исследование специфики субгосударственных акторов международных отношений имеет большие перспективы и в практическом плане способно сыграть важную роль в изменении текущей негативной ситуации в России и в государствах со схожими проблемами в реализации международного потенциала их регионов. ПРИМЕЧАНИЯ 1 Бывают отдельные исключения в некоторых государствах и в отдельные исторические периоды. Например, в России в 1990-е гг. ряд субъектов, в которых расположены объекты оборонно-промышленного комплекса, пытались наладить военно-техническое сотрудничество с зарубежными странами фактически напрямую. 2 Пункт «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ 1993 г.

Скачать электронную версию публикации