Sources of legal regulation of the status of religious associations in the Russian Federation and problems of regional l.pdf Основные элементы конституционно-правового статуса религиозных объединений нашли свое закрепление в системе источников российского права. Исходя из федеративной природы нашего государства и в зависимости от уровня органов, их принявших, такие источники могут быть подразделены на федеральные и региональные. Федеральными органами государственной власти принято и действует более сотни правовых актов, закрепляющих элементы правового статуса религиозных объединений в России. Они могут группироваться по различным основаниям. Так, О.Н. Терехов, исходя из содержания соответствующих актов, выделяет семь групп [1. С. 185-189]. В то же время по своей юридической силе среди федеральных источников можно выделить следующие виды. Во-первых, необходимо упомянуть Конституцию РФ, имеющую высшую учредительную силу в нашем государстве. Для рассматриваемой сферы непреходящее значение имеют ст. 13, 14, 19, 28-30, 59 и пр. В отношении закрепления свободы совести конституционная формулировка соответствует международным стандартам, приближаясь по своему содержанию и смыслу к соответствующим положениям Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Но право менять религиозные и иные убеждения, зафиксированное в указанных документах, в Конституции России специально не оговаривается. Хотя, учитывая признание ею в ч. 4 ст. 15 международных договоров частью правовой системы РФ, можно констатировать также наличие и указанного права. При этом в российской Конституции, в отличие от вышеуказанных документов и Основных законов большинства стран, относящихся к европейской культурной традиции, специально оговорено право не исповедовать никакой религии, что означает формально больший учет интересов неверующих. Отдельное упоминание об атеистических взглядах в Конституции РФ отсутствует, однако формулировка «иные убеждения», безусловно, подразумевает и их защиту [2. С. 259]. Теперь на конституционном уровне свобода совести связывается со свободой вероисповедания, но не отождествляется с ней. Очевидно, дело в том, что их в принципе стали считать близкими, но самостоятельными понятиями, каждое из которых должно иметь специфическое юридическое наполнение. Однако содержание ст. 28 Конституции 1993 г. ставит этот вывод под сомнение, давая единое их толкование. И свобода совести, и свобода вероисповедания рассматриваются как единая категория, включающая в себя: право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Исходя из этого, на наш взгляд, было бы логичным вместо формулы «свобода совести, свобода вероисповедания» использовать формулу «свобода совести и вероисповедания» или «свобода совести и религии», т. е. исходить из единой дефиниции. Также можно было раскрыть оба понятия либо опираться не на положения международных актов при формулировании статьи, а учесть зарубежный опыт и указать в Конституции лишь на гарантию соответствующих свобод, как, например, это сделано в конституциях Турции, Бразилии, Греции, Швейцарской Конфедерации, Основном законе Германии и др. Во-вторых, можно указать федеральные законы [3-7 и др.], в том числе и отдельные нормы кодифицированных актов (Гражданского кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Трудового кодекса РФ, Земельного кодекса РФ). Важное место в регулировании вопросов реализации свободы совести в России, в том числе в ее коллективных формах, занимает Федеральный закон РФ от 26.09.1997 № 125-ФЗ (в ред. от 06.07.2016) «О свободе совести и о религиозных объединениях» (далее Федеральный закон № 125-ФЗ). Им определены основные понятия (например, «свобода совести и свобода вероисповедания», «религиозное объединение», «религиозная группа», «религиозная организация», содержание принципа отделения религиозных объединений от государства и пр.), закреплены способы и порядок реализации свободы совести, светский характер государственно-конфессиональных отношений, статус и источники правового регулирования деятельности религиозных объединений, их права и условия деятельности, органы, осуществляющие контрольные и надзорные функции в данной сфере, а также другие положения. И хотя в основном рассматриваемый закон отвечает положениям Конституции 1993 г. и международно-правовым обязательствам России, ряд его норм, на наш взгляд, носит противоречивый характер. К его недостаткам относят: некорректно сформулированную преамбулу, где все религиозное разнообразие нашей страны представляется как иерархия религий с признанием особого вклада «православия в историю России и в формирование и развитие русской духовности и культуры» [8. С. 107; 9]; законодатель, использовав в законе критерий разделения религиозных объединений в зависимости от наличия у них статуса юридического лица, не уточнил объем прав тех и других; отсутствие самостоятельных определений таких понятий, как «свобода совести» и «свобода вероисповедания»; некорректность самого термина «свобода совести», «кальки» с английского «freedom of conscience», которое при буквальном прочтении представляет собой внутренне противоречивую конструкцию - «свобода моральной ответственности за свои какие бы то ни было поступки»; отсутствие в законе возможности предоставления государственной поддержки социально значимой деятельности религиозных организаций (реабилитация лиц, отбывших наказание, профилактика наркомании и алкогольной зависимости, забота о социально незащищенных слоях населения и т.д.); отсутствие правовых оснований и механизмов содействия государства религиозному паломничеству верующих; неэффективность и даже коррупциогенность существующего порядка производства государственной религиоведческой экспертизы (отсутствуют четко обоснованные требования к экспертам, в качестве которых нередко заявляются люди недостаточно компетентные, представители отдельных конфессий и пр.) [9; 10. С. 47-50; 11]. Сам принцип, лежащий в основе Федерального закона № 125-ФЗ, позволяет при желании в судебном порядке запретить деятельность любого религиозного объединения и вводит то, что можно назвать «квазиофициальной религией». При этом не могут не огорчать попытки некоторых отечественных авторов обосновать клерикализацию российского государства и общества, а также легальное закрепление понятия «традиционная религия» [12. С. 198; 13. С. 9; 14. С. 7178]. По справедливому замечанию Н.В. Витрука, вряд ли можно говорить как о положительном факте о высоком, все нарастающем уровне интеграции Русской православной церкви (Московский патриархат) в жизнь государства, о необходимости придания ей особого правового статуса на основе соглашения с РФ, так как это противоречит конституционным нормам, не учитывает многоконфессиональность общества, интересы атеистов [15. С. 413-414]. Государство, предоставляя статус «официального» религиозному объединению, тем самым ограничивает его свободу. У власти появляется возможность влиять на внутреннее устройство церкви, принимать участие в назначении и освобождении клира от занимаемых постов, с помощью финансовых рычагов оказывать давление и направлять руководство и политику церкви, тем самым контролировать деятельность и вероучение объединения. Подобная ситуация сегодня наблюдается в Великобритании, Греции, Швеции, Норвегии, Дании и пр. В этом случае утрачивается независимость церкви и искажается ее миссия. Применительно к практике Германии, это обстоятельство в качестве отрицательного рассматривали такие авторы, как Кристиан Р. Баркер [16. С. 4-12], Г. Робберс [17. С. 643-668] и др. В качестве следующей группы можно назвать подзаконные акты, закрепляющие необходимый механизм, который позволяет упорядочить совместную деятельность органов государственной власти различных уровней, религиозных объединений и граждан [18. С. 11]. Эти акты «принимаются различными органами исполнительной власти и должностными лицами в установленных законом пределах их нормо-творческой компетенции. Подзаконный характер нормативных актов по общему правилу означает, что они должны приниматься на основе и во исполнение действующих законов и прежде всего - Конституции страны» [19. С. 403]. Всем подзаконным актам государственных органов присущи общие черты: они издаются в пределах компетенции исполнительного органа государственной власти, не должны противоречить закону, но принимаются в развитие и дополнение его положений. Подзаконные нормативно-правовые акты вместе с законами составляют единую систему, и невозможны какое бы то ни было противостояние между ними, автономность их функционирования [20-22]. Далее, исходя из юридической силы, идут региональные правовые акты, регулирующие конфессиональные отношения и правовой статус религиозных обществ, - это весьма обширный массив норм. Однако существование многих из них сомнительно с конституционно-правовой точки зрения. В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции 1993 г. регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Федерации. Одновременно защита прав и свобод человека и гражданина отнесены п. «б» ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов. При этом понятие «регулирование прав и свобод человека и гражданина» «охватывает собой достаточно широкий круг нормотворче-ских возможностей, который включает в себя прежде всего государственно-правовое признание и, соответственно, юридическое закрепление прав и свобод, в том числе путем установления их нормативного содержания, определения условий реализации, введения возможных ограничений» [23. С. 563]. Поэтому Федерация, с одной стороны, может определять перечень прав и свобод, их конституционно-правовое закрепление, устанавливать конституционные и иные гарантии, механизмы и процедуры их реализации, ответственности за нарушение норм. С другой стороны, защита прав и свобод является самостоятельным правовым институтом. Под ней можно понимать «обеспечиваемую государством эффективную возможность пользования правами и свободами путем создания социально-политических, материально-финансовых, организационно-процедурных и других условий для их осуществления; оказания помощи, содействия в их реализации и, напротив, устранения к тому препятствий; предотвращения их нарушения; а также путем воздержания самого государства от необоснованного и неправомерного вмешательства в права и свободы, от блокирования возможности воспользоваться ими, тем более от умаления их существа. По смыслу Конституции, защита прав и свобод является обязанностью всех органов и должностных лиц как государственной власти, так и местного самоуправления» [23. С. 563-564]. Защита прав и свобод осуществляется в различном порядке: административном и судебном, специальными международными инстанциями, путем самозащиты [24. С. 239]. Разработка механизма защиты прав и свобод человека и гражданина должна идти по двум направлениям: создание конкретных норм и процедур, которые могли бы использоваться гражданами для своей защиты; правовое регулирование деятельности всех государственных институтов, включая разработку и совершенствование принципов деятельности органов власти. «Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к исключительному ведению РФ означает установление исключительной компетенции федеральных органов» [25. С. 338-339], по которым они могут издавать присущие им правовые акты, осуществлять нормативное регулирование и текущее управление. Так как защита прав и свобод человека и гражданина, в частности, свободы совести и свободы вероисповедания, отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов, то это означает «отнесение этих вопросов к компетенции в равной степени как федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться» [Там же] как федеральные, так и региональные акты. Однако в ряде регионов это требование нарушается. Например, в некоторых субъектах России (Белгородской, Воронежской, Костромской, Курской, Смоленской областях, Республики Северная Осетия - Алания) долгое время действовали акты, регулирующие миссионерскую деятельность. По существу, являясь формой распространения религии, она рассматривается, согласно ст. 28 Конституции РФ, как один из элементов свободы совести и свободы вероисповедания. Поэтому специальное регулирование миссионерской деятельности возможно либо федеральными источниками права, либо региональными, если субъектам Российской Федерации будут переданы соответствующие полномочия (чего сделано не было). В 2016 г. были приняты поправки к Федеральному закону № 125-ФЗ, и в его содержании появилась новая глава III. 1 «Миссионерская деятельность». В субъектах РФ акты, регулирующие такую деятельность, были отменены (например, в Еврейской автономной области, Ямало-Ненецком автономном округе, Новгородской и Сахалинской областях, Республике Северная Осетия - Алания и т.д.). Конституция РФ предоставляет субъектам Федерации иную возможность. Вместо принятия норм, регулирующих права и свободы, они вправе выступать с законодательной инициативой, в целях начала работы над принятием необходимого акта на федеральном уровне [26. С. 47-50]. Региональные правовые акты очень разнообразны и их можно классифицировать. О.Н. Терехов предлагает выделить следующие несколько групп законов и иных правовых актов: 1) законы, предназначенные для регулирования всего комплекса вопросов государственно-церковных отношений; 2) правовые акты, принятые в целях ограничения деятельности иностранных миссионеров и религиозных организаций на своих территориях; 3) нормативные правовые акты, выделяющие в качестве субъектов правового регулирования так называемые религиозные секты и иные нетрадиционные верования; 4) законы, регулирующие ту или иную сферу жизнедеятельности религиозных объединений. Отдельно в работе выделены и классифицированы подзаконные акты (акты коллегиальных и единоличных органов исполнительной власти, представительной и судебной властей, а также органов местного самоуправления) [1. С. 206-223]. Однако, представляется, что для целей правоприменения наиболее востребованными будут классификации правовых актов субъектов РФ исходя либо из их юридической силы, либо из их содержания. Согласно первому критерию, они могут быть подразделены на Конституции (Уставы), законы и подзаконные акты субъектов РФ. По содержанию региональных источников сейчас можно объединить в две группы: 1) в целом регулирующие вопросы реализации свободы совести, свободы вероисповедания и деятельности религиозных объединений на территории отдельного субъекта; 2) регулирующие отдельные аспекты, связанные с функционированием религиозных объединений. Анализ правовых актов, в целом регулирующих свободу совести, свободу вероисповедания и деятельность религиозных объединений на территории отдельного субъекта, позволяет выделить в качестве их особенности ряд спорных моментов и неточностей содержания. Это, в частности, наличие в тексте законов преамбул, которые признают особую роль отдельных конфессий, чаще всего православия и ислама [27, 28 и др.]. Другим моментом является, по сути, дублирование законами субъектов РФ норм федеральных источников права. Ими стали положения конституционного, уголовного, уголовно-процессуального, налогового, земельного и других отраслей права, а также Федерального закона № 125-ФЗ. В Законе Республики Татарстан от 14.07.1999 № 2279 «О свободе совести и о религиозных объединениях» такими дублирующими нормами являются 4, 5, 9, 10-15 и пр., а в Законе Республики Адыгея от 12.01.1999 № 107 «О свободе совести и свободе вероисповедания в Республике Адыгея» - 4, 15, 16. Это, в основном, нормы-дефиниции и общие положения относительно места и роли религиозных объединений. Применительно к рассматриваемой группе актов обращают на себя внимание имеющая место неточность и смешение понятий. Например, в Законе Республики Тыва от 01.04.1995 № 253 «О свободе совести и о религиозных организациях» [30] в названии фигурируют только религиозные организации, а нормы, включенные в текст акта, регулируют также правоотношения с участием религиозных групп. Таким образом, в заглавии закона лучше было бы использовать термин «религиозные объединения». Часто в законах используются некорректные формулировки и нарушения юридической техники. Например, в Законе Республики Дагестан от 16.01.1998 № 5 «О свободе совести, свободе вероисповедания и религиозных организациях в Республике Дагестан» в ст. 1 закреплено: «Право на свободу совести и свободу вероисповедания осуществляется в соответствии со ст. 3 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях"» [32]. Возникает вопрос, а почему только в соответствии с ней, если данная свобода имеет обширное закрепление в международных и федеральных актах? А пункт 7 ч. 1 ст. 3 рассматриваемого закона предусматривает, что «государство в своей правотворческой деятельности может использовать общечеловеческие ценности, содержащиеся в религиях» [32]. Значит, может и не использовать? И почему использование общечеловеческих ценностей ограничено только сферой правотворчества? Другой особенностью источников первой группы является включение в их содержание норм-дефиниций. Причем определения даются отнюдь не правовым понятиям. При отсутствии аналогов в федеральном законодательстве, они почерпнуты из науки (философии, религиоведения и пр.), где относительно их содержания ведутся споры и нет единообразного понимания. Это вызывает определенное недоверие к ним и сложности в правоприменении. Так, Закон Вологодской области [29] определяет понятие «основы вероучения и соответствующая практика» (ст. 1 закона); Закон Республики Тыва раскрывает такие понятия, как «религия», «атеизм», «свобода совести», «вероисповедание», «конфессия», «традиционные конфессии», «религиозный культ», «святые (священные) места» [30]; Закон Республики Бурятия - «религия», «вероисповедание (конфессия)», «миссионерская деятельность», «святые (священные) места» [31]. Однако в законах субъектов РФ можно встретить дополнительные правовые разработки. Например, Закон Республики Дагестан вводит статью, предусматривающую участие религиозных организаций в общественной жизни. Согласно ей религиозная организация в соответствии со своим уставом и с учетом территориальной сферы своей деятельности вправе: вносить в органы государственной власти и органы местного самоуправления предложения по вопросам, связанным с реализацией права граждан на свободу совести, свободу вероисповедания; выступать с инициативами по вопросам общественной жизни и вносить соответствующие предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления; в установленном законодательством порядке пользоваться средствами массовой информации и пр. (ст. 23). Иным примером может послужить ч. 6 ст. 19 Закона Республики Татарстан от 14.07.1999 № 2279 «О свободе совести и о религиозных объединениях», согласно которой по просьбе верующих в трудовом распорядке предприятий, согласно действующему на территории Республики Татарстан законодательству, работникам может быть предоставлен перерыв для совершения религиозных обрядов. Только в Законе Тюменской области [33] в ст. 7 фиксируется порядок уведомления органов местного самоуправления гражданами, образовавшими религиозную группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее в религиозную организацию. Законом Республики Бурятия [31] закреплены специальные положения о святых (священных) местах и праве членов религиозных объединений на занятие народной медициной (целительством). Вторую группу составляют правовые акты субъектов РФ, в том числе законы, подзаконные и ведомственные акты, регулирующие отдельные аспекты, связанные с функционированием религиозных объединений. Например, в части противодействия экстремистской деятельности [34, 35], предоставления налоговых льгот [36], передачи религиозным организациям имущества [37, 38], финансовой поддержки [39] и т.д. Помимо этого в ряде субъектов были созданы органы по вопросам религии и взаимодействию государства (его органов) с религиозными объединениями [40, 41]. Их деятельность имеет большое значение в деле выстраивания государственно-конфессиональных отношений. В частности, такие органы, как правило, проводят межведомственные консультации по вопросам, связанным с деятельностью религиозных организаций, анализ религиозной обстановки на территории региона, обсуждение проектов нормативных актов и др. В России действует большое количество актов, регулирующих правовое положение религиозных объединений. Однако в них зачастую встречаются коллизии, ошибки юридической техники, противоречивость федерального и регионального законодательства, отсутствие должной регламентации применительно к важнейшим вопросам (например, образования, ка-пелланства, юридической ответственности и пр.). Существование подобных явлений сдерживает прогрессивное развитие отношений в сфере реализации свободы совести, приводит к нарушению прав человека. Потому на федеральном уровне необходимо внести изменения в действующее законодательство, реализовать концепцию светского государства и обеспечить верующим всех религий равные возможности для отправления культа, как это гарантируется Конституций 1993 г. Региональное законодательство следует привести в соответствие с общегосударственными нормами, исключить ненужные повторы федеральных актов и развивать регулирование актуальных для региона проблем, его национальных и культурных особенностей. Искоренение указанных в настоящей работе спорных положений, как представляется, должно стать одним из направлений реформирования системы законодательства в рамках модели человек - церковь - государство.

Скачать электронную версию публикации