Principles of organisation and activities of commissioners of the authorities of the subjects of the Russian Federation:.pdf Характер и содержание правового регулирования той или иной сферы всегда определяют соответствующие исходные идеи и принципы. Являясь концептуальными правовыми основами функционирования государственно-правовых и иных институтов, они могут быть напрямую не закреплены в нормативных положениях, но проистекать из их смысла. При этом понимание и учет принципов, на которых строится деятельность субъектов правоотношений, крайне важны, так как позволяют соблюсти не только букву закона, но и его дух. На данное обстоятельство в своих учениях в свое время акцентировали внимание, в частности, Кун Цю (Конфуций), Ф. Аквинский, Г.В. Лейбниц. С развитием юридической науки принципы права также содействуют объединению норм, институтов, подотраслей права в общую систему, служат исходной точкой для толкования его норм и отправным положением при их сопоставлении с аналогичными правовыми образованиями иностранных государств [1. С. 6]. Подтверждением этого сегодня в полной мере выступает практика деятельности органов конституционной юстиции страны, судов общей юрисдикции в ходе рассмотрения и разрешения по существу подведомственных дел. Принятие принципов за отправную точку и их нормативное закрепление позволяют системно подойти к правовому регулированию общественных отношений и организовать единообразный правотворческий процесс, обеспечивающий унификацию и гармонизацию законодательства, что в полной мере применимо и к функционированию представителей органов государственной власти и высших должностных лиц регионов. Отношения представительства в субъектах России урегулированы рядом актов, в большинстве своем регионального уровня: указы, постановления и распоряжения высших должностных лиц субъектов России; постановления высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; уставы, конституции и законы субъектов России; договоры, регламенты и положения межпарламентских ассоциаций. Отдельные аспекты раскрыты и в федеральном законодательстве. Однако в этих документах отсутствуют нормы, четко закрепляющие принципы, в соответствии с которыми представители органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации должны осуществлять свою деятельность. Вместе с тем определение и реализация принципов в работе данных представителей, несомненно, будут способствовать решению проблем существующего фрагментарного регулирования отношений представительства на региональном и муниципальном уровнях, противоречия директив органов исполнительной власти и должностных лиц, отсутствия единых правил имплементации и единой терминологической основы. В этой связи имеется настоятельная потребность в выявлении, характеристике, классификации и нормативном закреплении принципов функционирования представителей органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Следуя традиционной системе классификации принципов организации и деятельности властных субъектов в юридической науке, позволим предложить аналогичным образом разделить принципы функционирования представителей органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов России на две группы: общие принципы (определяют общие требования к работе представителя как субъекта конституционно-правовых отношений) и организационные принципы (определяют требования к работе представителя как к лицу, входящему в иерархию государственно-властных отношений). К первой группе могут быть отнесены принципы законности, объективности, конкретности, эффективности и экономичности. Ко второй группе - принципы подотчетности, независимости, открытости, подотчетности и ответственности, сочетания единоначалия и коллегиальности, непосредственности деятельности. Большинство принципов, прямо либо в том или ином контексте, подробно рассматривались Конституционным Судом России и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации в процессе разрешения подведомственных дел. Конечно, в этой связи позиции органов конституционной юстиции не могут быть не учтены. Вместе с тем непосредственное комментирование принципов представительства органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации органами конституционного контроля до настоящего времени не осуществлялось. Рассмотрим каждый из обозначенных принципов подробнее в отдельности. Первая группа. Принцип законности. Еще в 1995 г., впоследствии неоднократно подтвержденная высшим органом конституционной юстиции России выражена правовая позиция, согласно которой установление верховенства закона (применение принципа законности) возможно при условии определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, а также отсутствия неограниченного усмотрения в процессе правоприменения [2-4]. Вместе с тем механизм экстраполяции сформулированной идеи в конкретные институты предложен не был, чем фактически созданы правовые основы для самостоятельной конкретизации иными субъектами содержания принципа законности в конкретных отраслях и институтах права. Содержание принципа законности в рамках рассматриваемого института сводится к тому, что любая деятельность представителя органа государственной власти и высшего должностного лица региона должна осуществляться не на основании исключительно личного усмотрения и субъективного отношения к ситуации, а на основе соблюдения предписаний нормативных правовых актов. Данный принцип также предполагает недопустимость противопоставления законности и целесообразности, а также единство понимания и применения положений правовых актов. К сожалению, нормативные правовые акты, раскрывающие правовой статус представителей региональных органов государственной власти и должностных лиц часто содержат различные правила, регламентирующие их деятельность, что в некоторой степени затрудняет реализацию принципа законности. В этой связи представляется целесообразным закрепить данный принцип непосредственно в общих положениях основополагающих нормативно-правовых актов, регламентирующих основы правового статуса представителя органа государственной власти и высшего должностного лица субъекта России. Принцип объективности. Согласно нему закрепляется идея истинного отражения положения вещей в области функционирования лица, воспроизведении его таковым, какое оно есть на самом деле. Данный принцип также означает стремление получить максимум достоверной информации о явлениях, подвергаемых изучению, при том, чтобы влияние субъективных факторов было сведено к минимуму. Содержание принципа объективности в конституционно-правовой сфере также конкретизируется в ч. 2 § 34.1. Регламента Конституционного Суда Российской Федерации в том ключе, что соблюдение требования объективности предполагает свободу от политических пристрастий [5]. В контексте отношений представительства это значит максимально полное, конкретное и беспристрастное отражение сведений о результатах своей деятельности и работы лиц, с которыми осуществляется взаимодействие, в отчетах представляемым должностному лицу или органу власти. Соблюдение принципа объективности крайне важно для повышения эффективности государственного администрирования и развития институтов гражданского общества. Так, представитель регионального парламента в межпарламентском объединении (ассоциации) может прийти к выводу, что ассоциация не справляется с закрепленными за нею функциями, а решение поставленных перед ней задач и, как следствие, достижение цели её деятельности невозможны. Представитель органа государственной власти в органе управления (контроля) хозяйственного общества может обнаружить, что деятельность общества нерентабельна или, что финансово-хозяйственная политика, утвержденная главой региона, ошибочна. В этой связи принцип объективности должен быть не только нормативно закреплен, но и обеспечен соответствующим механизмом реализации. Принцип конкретности. Наличие принципа конкретности в деятельности представителей органов государственной власти субъектов России обусловлен и предопределен четкостью (конкретностью) государственного администрирования вообще, составной частью которого выступает институт представительства государственных органов и должностных лиц [6, 7]. Принцип конкретности (обособленно либо в структуре других принципов) заключается в осуществлении управления применительно к конкретным жизненным обстоятельствам с учетом разнообразных форм проявления объективных законов, на основе достоверной информации как о внутреннем состоянии объекта управления, так и о внешних условиях, в которых он находится, и существует наряду с иными общими (социально-правовыми) принципами государственного администрирования [8]. Применительно к институту представительства принцип конкретности состоит в осуществлении представителем деятельности с учетом объективно сложившейся предметной политической и социально-экономической обстановки, а также действующего законодательства на основе достоверной, полной и систематизированной информации об объекте, на который распространяется спектр усилий лица, и внешней среде. Представитель должен рассчитывать на получение от представляемого и иных субъектов информации, соответствующей профилю его деятельности и возложенным на него функциям (за исключением случая, когда представитель назначается лишь для того, чтобы собрать определенные сведения и систематизировать их). В противном случае это может негативно сказаться на результатах деятельности представителя. Практическую реализацию принципа конкретности в механизме представительства региональных государственных структур возможно обеспечить посредством установления в нормативных документах соответствующих положений, закрепляющих право представителя получать и обязанность представляемого передать информацию о сложившейся ситуации в сфере, в которой должен действовать представитель. В отношении каждого вида представителя логично разработать форму отчетной документации, максимально отражающую поставленные перед ним задачи и реализуемые функции. Так, в частности, отчет представителя регионального государственного органа в органе управления (контроля) хозяйственного общества может содержать систематизированную информацию о состоянии хозяйствующего субъекта, прогноз экономического развития предприятия, предложения и рекомендации по повышению уровня его рентабельности. Формы отчетов или как минимум перечень сведений, которые должны содержаться в отчетах, возможно, могли бы найти закрепление в правовых актах, регламентирующих функционирование представителей. Принцип эффективности и экономичности. Предполагает рациональное распределение усилий, решение задач и достижение поставленных перед представителем целей при наименьших затратах сил, материальных средств и времени. Иными словами, под эффективным и экономичным осуществлением деятельности понимается то, что при минимальных вложениях дает требуемый результат надлежащим образом, неукоснительно и к установленному сроку. Существуют разные критерии эффективности - сроки окупаемости, размеры затрат, сроки выполнения задач и т. д. Индикаторы результативности деятельности представителей органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов России не должны иметь формальный характер и включать лишь количественные критерии, например число принятых решений, проведенных заседаний или внесенных проектов нормативно-правовых актов. При этом критерии эффективности не могут быть абсолютно идентичными для представителей региональных органов государственной власти и высших должностных лиц разной видовой принадлежности. Реализация принципа эффективности и экономичности напрямую связана со стимулированием и заинтересованностью должностных лиц (государственных служащих субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации), их инициативностью и ответственностью. Вторая группа. Принцип подчиненности. Закрепляет обязанность для представителя исполнять законные поручения представляемого государственного органа или должностного лица. Сегодня реализацию данного принципа несколько осложняет пробельность и размытость правовых предписаний, определяющих статус представителей. Примером такого может служить следующее. Согласно п. 3.8. Положения о министре Правительства Нижегородской области - полномочном представителе Губернатора в Законодательном Собрании Нижегородской области установлено, что представитель «обеспечивает подготовку заключений Губернатора на проекты законов Нижегородской области о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Нижегородской области, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета» [9]. Таким образом, определено, что представитель осуществляет обеспечение подготовки заключений главы региона, но при этом не конкретизировано, в чем именно оно выражается, в чем собственно состоит. Это может быть не только сбор информации, необходимой для подготовки заключения, но и подготовка проекта заключения, прочее. Такая свобода усмотрения высшего должностного лица субъекта России предоставляет возможность последнему поручать своему представителю выполнять функции, не свойственные его назначению и месту в механизме осуществления региональной государственной власти. В контексте рассматриваемого принципа нельзя обойти вниманием встречающиеся так называемые отношения двойной подчиненности представителя. Так, п. 1.5 указанного нормативного акта устанавливает, что «министр - полномочный представитель Губернатора - несет ответственность перед Губернатором за выполнение возложенных на него задач и в своей деятельности непосредственно курируется заместителем Губернатора, заместителем Председателя Правительства Нижегородской области, курирующим вопросы государственно-правового, организационного и информационного обеспечения деятельности Правительства». Вместе с тем не определены содержание кураторства и конкретные полномочия куратора. Исходя из общепринятого значения, «куратор» представляет собой «опекуна, попечителя, лицо, отвечающее за работу курируемого лица». Отсюда «куратор» в данном документе фактически используется в значении «руководитель», что предполагает двойственность подчинения представителя как главе региона, так и его заместителю. Схожий пример: «Полномочный представитель Губернатора Омской области, Правительства Омской области в судах, правоохранительных и контролирующих органах представляет интересы Губернатора Омской области, Правительства Омской области во всех судах, правоохранительных и контролирующих органах». При этом «Деятельность полномочных представителей координируется и обеспечивается Главным государственно-правовым управлением Омской области» [10]. Подобная ситуация гипотетически может негативно отразиться на эффективности деятельности представителя в условиях политического противоборства на региональном уровне. Думается, отношения представительства подразумевают тесную связь «представитель - представляемый» и не предполагают наличия между ними иного лица - куратора, координатора и т. п. В этой связи логичной представляются непосредственная подчиненность и подотчетность представителя представляемому субъекту. В этой части можно назвать образцовым п. 3.2 Положения о представителе Губернатора и Правительства Алтайского края в Алтайском краевом Законодательном собрании, в соответствии с которым «Представитель несет персональную ответственность за исполнение своих должностных обязанностей перед Губернатором Алтайского края. В своей деятельности Представитель непосредственно подчиняется Губернатору Алтайского края» [11]. Принцип независимости. По содержанию включает в себя институциональное и функциональное обособление. Устанавливается определенная (относительная) степень автономности представителя в иерархической системе органов государственного управления регионального уровня, а равно запрет на необоснованное вмешательство в его деятельность, что, тем не менее, также предполагает взаимодействие представителя с иными институтами государства и гражданского общества для достижения целей его существования. Крайне важно соблюсти требуемый баланс в рамках автономности и взаимодействия. В данном ракурсе особое значение приобретает личностное доверительное отношение представляемого и представителя, что в реальности затрудняет нормативное определение исчерпывающего перечня обстоятельств досрочного или иного прекращения полномочий последним. При этом можно говорить о персональной независимости представителя, состоящей в профессионализме и беспристрастности. Это обусловливает ситуацию, когда положения нормативных актов вообще не определяют условия прекращения полномочий представителя [12]. Данная позиция вполне обоснована распространением на представителей норм законодательства о государственной гражданской службе субъекта России или о лицах, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Пример последнего. В Нижегородской области должность министра Правительства Нижегородской области - полномочного представителя Губернатора в Законодательном Собрании Нижегородской области - относится к государственной должности Нижегородской области в органах исполнительной власти Нижегородской области [13]. Освобождение от должности по каким-либо причинам высшего должностного лица, роспуск или ликвидация регионального государственного органа должны влечь за собой освобождение от должности их представителей. К представителям глав регионов логично применить те же основания освобождения от должности, что и к высшим должностным лицам субъектов России [14]. Принцип открытости. Сегодня наполнен обновленным содержанием в связи с активным формированием системы открытого правительства (открытого государственного управления) на региональном уровне. Проект (концепция) «Открытый регион» в целом означает не только некую прозрачность, информационную открытость данных представителя для институтов гражданского общества, но и предполагает существование механизма обратной связи граждан с представителем, некий определенный учет потребностей первых в деятельности последнего. К сожалению, воплощение данного принципа в деятельность представителя государственного органа или высшего должностного лица субъекта России на практике наталкивается на ряд как объективных, так и субъективных обстоятельств. Между тем реализация принципа открытости, несомненно, будет способствовать развитию исследуемого института. Принцип подотчетности и ответственности. Знаменует собой аргументирование представителем своих действий и решений перед представляемым и безусловное претерпевание негативных правовых последствий в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих должностных обязанностей. Представительство в силу своей сущности обязывает представителя реализовывать свои задачи и функции в соответствии с волей представляемого, отчитываться перед ним о проделанной работе в установленный срок и в определенной форме. При этом отступление от обозначенных правил деятельности влечет юридическую, в том числе конституционно-правовую, ответственность представителя. Для механизма реализации принципа подотчетности и ответственности принципиальное значение имеет характеристика представляемого субъекта - коллегиальный или еди-ноначальный региональный государственный орган, либо должностное лицо. Это в значительной мере обусловливает специфику форм и процедур подотчетности и ответственности. К сожалению, приходится констатировать, что на сегодняшний день в региональном законодательстве должного внимания легальному раскрытию содержания данного принципа и его нормативному закреплению не уделено. Нет его толкования и в судебных решениях. Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности. Содержание данных принципов достаточно подробно освещено в административно-правовой и гражданско-правовой литературе доктринального уровня как относительно принятия управленческого решения (административного акта), так и судебного решения (акта правосудия). При этом должное внимание уделено и положительным, и отрицательным сторонам этих принципов. В целом мнения ученых сводятся к тому, что коллегиальность обеспечивает более тщательное и многостороннее обсуждение принимаемых решений, их основательность и затруднительность подкупа, разрешение трудных вопросов толкования и применения закона, в то время как единоначалие обеспечивает быстроту принятия решения. В этой связи рациональной представляется позиция Г.Л. Осокиной, которая, рассуждая о преимуществах и недостатках принципов коллегиальности и единоначалия, справедливо говорит о необходимости «разумного сочетания указанных начал с тем, чтобы максимально были задействованы положительные моменты коллегиальности и единоначалия и минимизированы их отрицательные черты» [15. С. 128]. Применительно к исследуемому институту, рассматриваемый принцип состоит в единоличном в рамках своей компетенции решении представителем вопросов текущего характера, что определяет его персональную ответственность и оперативность решения поставленных задач. Однако ряд функций и правомочий представителю затруднительно действенно реа-лизовывать без профессиональной помощи и консультационной поддержке иных лиц. Так, подготовка предложений или замечаний по существу проблем, обсуждаемых на конференции межпарламентской ассоциации, осуществляется представителем регионального парламента совместно с другими членами делегации. Представитель главы субъекта Российской Федерации в муниципальном образовании единолично принимает решения по обращениям граждан, но при подготовке решения обращается к сотрудникам общественной приемной главы региона. Отдельные аспекты реализации принципа сочетания единоначалия и коллегиальности в некоторых случаях могут также проявляться в учреждении и функционировании при представителях структур, осуществляющих организационно-техническое и консультативно-информационное сопровождение их деятельности. Речь идет об аппаратах представителей (определенном их аналоге) и консультативных (совещательных) органах при них. Вместе с тем наличие коллегиальной составляющей в деятельности представителя не озна- регионального парламента, а перечень функций чает нивелирования его персонифицированной (пер- и полномочий по большей части таковы, что позвосональной) ответственности. Интеллектуальный по- ляют осуществить их лично. Вместе с тем подобные тенциал коллектива профессионалов и принятие от- догадки вряд ли следует признать в полной мере юриветственности за вынесенное решение одним лицом дически обоснованными, как и любые иные, аналопозволяют принять оптимальное решение и достичь гичные им. В этой связи представляется необходиуровня максимально эффективного осуществления мым закрепить в официальных документах, опредепредставителем принадлежащих ему полномочий. ляющих правовой статус представителей, перечень Принцип непосредственной деятельности. Требу- прав и обязанностей, реализуемых ими непосредет личного участия представителя в осуществлении ственно. Логично, что данный перечень будет отливозложенных на него функций и полномочий. При чен для разного вида представителей региональных этом не отрицается его право поручить отдельным государственных органов и должностных лиц. лицам выполнение некоторых работ, например сбор В заключение отметим, в целом, нормативное заинформации или технические мероприятия по подго- крепление принципов организации и деятельности товке документов. Но возникает закономерный во- представителей органов государственной власти прос, какие действия представитель может поручить и высших должностных лиц субъектов Российской исполнить иным лицам, а какие нет. Региональное Федерации, а равно их детализация в региональных законодательство не дает исчерпывающего ответа на нормативных правовых актах, несомненно, будет споданный вопрос. Можно лишь предположить, что, собствовать не только конкретизации их правовых например, представитель регионального парламента статусов применительно к видовой характеристике, в межпарламентской ассоциации должен лично но и повышению эффективности функционирования, участвовать в работе органов межпарламентских объ- оптимизации их места в механизме реализации властединений, поскольку именно он входит в делегацию ных полномочий на региональном уровне.

Скачать электронную версию публикации