The penitentiary system modernization concept as a doctrinal political and legal act.pdf В последние годы в политико-правовой области появилось значительное число официальных актов нетипичной правовой природы, непосредственно не порождающих конкретных юридических последствий (основы, концепции, стратегии, программы, доктрины, основные направления и т.п.) [1-4]. Помимо утвержденных Президентом,существуют также принятые Правительством России [5-7], отраслевыми органами управления [8-10], иными органами, в том числе - с совещательным статусом [11]. Федеральный закон РФ от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) [12] выделяет такую категорию, как «документы стратегического планирования» (п. 10 ст. 3), хотя их исчерпывающего перечня не содержит. В то же время ряд юристов не без оснований полагают, что введенное законодателем понятие «документ стратегического планирования» не только не разрешило проблему правовой природы нетипичных политико-правовых (доктринальных) актов, но в известной степени усугубило ее, поставив вопрос о соотношении понятий «доктринальный правовой акт» и «документ стратегического планирования» [13. С. 20]. Аналогичные документы в сфере исполнения уголовных наказаний также именовались неодинаково и принимались различными органами. Разработанный в МВД СССР в 1989 г. проект именовался «Основные направления социальной переориентации исправительно-трудовой системы» [14] и был утвержден решением коллегии 16 июля 1990 г. как «Концепция реформы уголовно-исполнительной системы» [15]. Тогда же проф. А.И. Зубковым был инициирован альтернативный проект, именовавшийся «Концепцией перестройки исправительно-трудовой деятельности в СССР на современном этапе» [16]. Отдельные положения этих разработок впоследствии были учтены в Законе РФ от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» [17], и главным образом - при кодификации уголовно-исполнительного законодательства. Еще до принятия УИК РФ Президентом РФ 13 января 1996 г. была «одобрена» Концепция реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России на период до 2005 г. [18]. Действующий аналогичный документ именуется Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации и утвержден распоряжением Правительства РФ № 1772-р от 14 октября 2010 г.1 (в ред. распоряжений № 874-р от 31.05.2012 и № 1877-р от 23.09.2015 г.)2. Кроме того, нельзя не упомянуть и утвержденную распоряжением Правительства РФ № 2808-р от 23.12.2006 г. Концепцию федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2017-2025 гг.)»3, структура и содержание которой отвечают требованиям упомянутого выше Закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Наименование подобного рода актов4 предполагает наличие в них прежде всего положений принципиального, в том числе инновационного характера, отличных от традиционных направлений текущего развития, обычно определяемых стандартными формулировками типа «усилить», «расширить», «углубить», «улучшить», «активизировать», «обеспечить» и т.д. Иными словами, подлинно «концептуальный» подход должен предполагать в перспективе обретение системой нового целостного качества, не сводимого к простой совокупности частных (хотя и необходимых) улучшений. Из упомянутых выше Концепций этому требованию в наибольшей степени отвечала Концепция 1990 г. Среди примерно 100 ее положений около половины носили ярко выраженный инновационный характер. В их числе наиболее интересны следующие: - разграничение компетенции общесоюзных (федеральных) и республиканских органов управления уголовно-исполнительной системы (УИС) в направлении ее децентрализации; - выделение в перспективе системы исполнения наказаний в самостоятельное государственное ведомство; - переход к государственно-общественному управлению УИС как специфическим социальным комплексом; - устранение разделения исправительных колоний по видам режима с сохранением дифференцированного содержания осужденных различной общественной опасности; распределение осужденных внутри вида учреждения не судом, а органами, исполняющими наказания; - организация в каждом регионе необходимого числа учреждений для содержания основной части осужденных, в особенности - женщин и несовершеннолетних; - поэтапное преобразование воспитательно-трудовых колоний для несовершеннолетних в воспитательно-трудовые центры; - предоставление администрации учреждений права приостанавливать прием осужденных в случаях несоблюдения принятых законом стандартов; - формирование при учреждениях, исполняющих наказания, общественных комиссий содействия и контроля; - отмена запретов и ограничений, не имеющих существенного значения в обеспечении режима отбывания наказания; - расширение организационно-правовых основ самоуправления осужденных в решении бытовых, производственных вопросов, организации досуга, проведения спортивно-оздоровительных мероприятий; - вывод следственных изоляторов и исправительных учреждений из центральной части крупных городов; - введение в качестве основного документа в отношении каждого осужденного индивидуальной программы режимного и психологического воздействия; - обеспечение материальной и моральной заинтересованности осужденных в результатах их труда, снятие избыточных ограничений в применении к осужденным трудового законодательства; - приближение технической оснащенности производства исправительно-трудовых учреждений к уровню аналогичных предприятий отраслевых министерств и ведомств; - наделение местных Советов народных депутатов правом определения квот на предприятиях для трудоустройства освобожденных их мест лишения свободы. Реализация этих и иных положений, без сомнения, придала бы отечественной уголовно-исполнительной системе новый облик. Но история, как известно, не знает сослагательного наклонения. Распад Союза ССР, коренная ломка сложившегося социально-экономического уклада, развал в экономике и кризис в политике не только воспрепятствовали реализации большинства из содержавшихся в Концепции 1990 г. положений, но и поставили уголовно-исполнительную систему на грань выживания. В преодолении этих последствий важнейшую роль сыграл Закон РФ от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», действующий (с поправками) и ныне5. Концепция реорганизации УИС 1996 г. была несравненно более скромной в части принципиальных и инновационных подходов, определяя приоритетным направлением реформирования УИС «приведение законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации». Среди наиболее значимых ее положений можно, пожалуй, выделить лишь два. Это во-первых, предполагавшиеся к 2005 г. децентрализация и переход на смешанный тип управления органами и учреждениями, исполняющими уголовные наказания: централизованный и территориальный (но лишь при условии стабилизации социально-экономической ситуации в стране, развития регионального законодательства и при благоприятном ходе развития государства) [18. С. 509]. Во-вторых, создание в каждом регионе (субъекте) Российской Федерации системы учреждений, исполняющих наказания, обеспечивающей исполнение лишения свободы в отношении основной части осужденных по месту жительства или совершения преступления. Иные положения были лишены какой-либо «концептуальности». При ряде достоинств действующей Концепции 2010 г. ее «концептуальное» значение в момент принятия, по сути, исчерпывалось двумя (причем весьма спорными) моментами: - разделением осужденных на «способных» и «неспособных» к ресоциализации (т. е. к исправлению); - вектором всеобщей «тюрьмизации», средства на которую предполагалось изыскать из внутренних резервов УИС. Уже в момент принятия указанные положения подвергались резкой критике. В итоге Концепция 2010 г. дважды корректировалась, а в ее редакции от 23 сентября 2015 г. оба этих «концептуальных» тезиса были исключены. Одновременно данный документ был частично изменен и дополнен рядом положений (прежде всего в сфере защиты прав и законных интересов осужденных, в области их труда). Каждое из них значимо, и все они в совокупности сделали Концепцию 2010 г. более реалистичной. Однако нельзя не признать, что в итоге она в значительной степени утратила «концептуальный» характер, превратившись в совокупность важных, но частных «улучшений», в преобладающей их части инициированных самим ведомством (ФСИН России, его структурными подразделениями и территориальными органами). Ныне, когда до истечения срока действия Концепции 2010 г. осталось два года, наступало время не только подвести итоги ее реализации, но и приступить к подготовке аналогичного программного документа на следующее десятилетие. При этом принципиально важно, чтобы его разработка не заслоняла непредвзятого анализа достигнутого. Как действующая, так и будущая Концепции развития УИС представляют собой доктринальные политико-правовые акты, но не являются документами стратегического планирования в смысле ч. 7 ст. 10 Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Как отмечалось, понятие доктринальных правовых актов шире термина «документы стратегического планирования». Последние перечислены в ст. 11 названного Закона. Среди них не упомянуты концепции, доктрины, основы государственной политики, принципы и т.д., действующие в различных социальных сферах. Документами стратегического планирования в смысле Закона № 172-ФЗ применительно к деятельности УИС являются федеральные целевые программы, в том числе действующая ныне ФЦП «Развитие уголовно-исполнительной системы (20182026 гг.), утвержденная постановлением Правительства России № 420 от 06.04.2018 г. Разрабатываемая Концепция, в отличие от ФЦП, - это прежде всего политико-правовой документ, определяющий основные векторы, своего рода идеологию развития и реформирования уголовно-исполнительной системы. Основополагающим в определении предмета будущей Концепции является понятие «уголовно-исполнительная система» в том значении, которое вкладывает в него ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (с последующими изменениями и дополнениями), что, конечно, в дальнейшем не исключает, а предполагает его совершенствование. Такой подход позволяет отграничить концептуальные проблемы развития УИС от связанных с ними, но все же более широких (в данном контексте) вопросов уголовно-исполнительной и тем более - уголовной политики государства. Уголовно-исполнительная система - важнейшее (но не единственное) средство реализации уголовно-исполнительной и, в конечном счете, уголовной политики. Но не наоборот. Поэтому в будущей Концепции не должен находиться как самостоятельный раздел «Уголовная и уголовно-исполнительная политика». Согласно закону (ст. 604, 82 УИК РФ и др.), функции выработки и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере исполнения уголовных наказаний возлагаются на соответствующий «федеральный орган исполнительной власти». В данном случае это Министерство юстиции России. Следовательно, теоретически возможна разработка под эгидой Минюста (хотя и с непременным вневедомственным, межведомственным и общественным участием) Концепции уголовно-исполнительной политики. Но это будет уже иной документ, составную часть которого должен образовать раздел «Развитие уголовно-исполнительной системы». К тому же Концепция уголовно-исполнительной политики, которая, по нашему мнению, согласно п. 3 ст. 80 Конституции РФ, должна утверждаться Президентом России, возможна лишь в тесной «увязке» с аналогичным доктринально-правовым актом - Концепцией уголовной политики. Но, как известно, до появления общепризнанного варианта последней еще очень далеко. Тем не менее Концепция развития УИС должна быть нацелена, помимо прочего, на формирование у системы таких качеств, которые позволят ей дать эффективный ответ на существующие и потенциальные риски и вызовы, связанные с изменениями уголовно-карательной политики. Разумеется, своими качествами УИС вполне может и должна стимулировать те или иные направления уголовной политики (например, эффективность исполнения альтернативных санкций, очевидно, стимулирует расширение их числа в законе и более активное назначение судами). Кроме того, голос представителей уголовно-исполнительной науки и практики должен отчетливо звучать при принятии решений в области уголовной политики, в особенности касающихся системы уголовных наказаний и их применения. Однако непосредственно формулировать в Концепции развития УИС конкретные направления пенализации и совершенствования системы наказаний и порядка их назначения методологически некорректно, ибо они находятся вне прямой компетенции УИС и уголовно-исполнительной деятельности в целом (т. е. деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания). В ином случае сложно предположить, кто и как будет впоследствии отчитываться за реализацию подобных положений. Как должен именоваться будущий доктринально-правовой акт? Выше отмечалось, что в истории они назывались по-разному. Здесь на наш взгляд, нужно учитывать несколько обстоятельств. Прежде всего то, что с позиций «узнавания» желательно не повторять ранее использовавшуюся терминологию («перестройка», «реформирование», «социальная переориентация», «реорганизация», «развитие»). К тому же термин «развитие» используется ныне в Концепции ФЦП «Развитие УИС (2017-2025 гг.)», в ФЦП «Развитие УИС (2018-2026 гг.)». Наконец, само понятие «развитие» все же представляется чрезмерно абстрактным, индифферентным и лишенным какого-либо «энергетического» смысла. В этой связи будущий доктринальный правовой акт целесообразно именовать «Концепцией модернизации уголовно-исполнительной системы (20212030 гг.)». Модернизация (от фр. «modern» - новейший, современный) - это «осовременивание», обновление, приведение системы в соответствие с новыми требованиями, инновационными трендами. Данный термин вполне уместен как для обозначения желаемого вектора развития УИС в целом, так и отдельных ее структурных элементов и сфер деятельности (например, модернизация управления и документооборота, модернизация систем безопасности, модернизация производственной базы УИС и т. д.). Сущность модернизации состоит и в переходе от одной модели исполнения наказания к другой, основанной на иных подходах (концепции безопасности и т.д.) в частности. Это, например, изменение структуры исправительных учреждений, переход к отбыванию наказания в одном (но «гибридном» и «мультирежимном») учреждении различных категорий осужденных при их раздельном содержании, основанном на их глубокой криминологической и социально-психологической дифференциации по степени и характеру общественной опасности, реформирование уголовно-исполнительных инспекций на принципах служб про-бации и т. д. Кто должен утверждать «Концепцию модернизации уголовно-исполнительной системы»? Здесь едва ли конструктивен подход «чем выше, тем лучше». Все зависит от содержания предполагаемой Концепции и необходимых для нее согласований. Если Концепция сама по себе не станет затрагивать приоритетные направления уголовной политики и не будет стремиться охватить все аспекты уголовно-исполнительной политики (см. выше), то такой инстанцией целесообразно считать Правительство России (после межведомственных согласований на уровне Минюста РФ и, желательного, общественного обсуждения основных направлений Концепции). В структуре будущей Концепции едва ли следует механически следовать разделам действующей. В том числе - по указанным ранее основаниям. Целесообразно радикально сократить ее объем по принципу «необходимой достаточности». Необходима серьезная «ревизия» на этот счет как действующей Концепции, так и многочисленных существующих конкретных предложений территориальных органов и управлений ФСИН. При всей их актуальности и значимости для того или иного органа, конкретного направления деятельности, в подавляющем их числе эти предложения все же не носят подлинно «концептуального» характера. Думается, что в новой Концепции должно быть не более 60-80 положений (для сравнения - в действующем документе их примерно 180). Но дополнением Концепции должен стать план мероприятий по ее реализации («дорожная карта»). Учитывая преимущественно структурно-институциональный и функциональный характер предстоящей модернизации (исходящей все же от «уголовно-исполнительной системы», а не от «уголовно-исполнительной политики»), существенным недостатком действующей Концепции следует считать то, что в ней достаточно широко освещаются желаемые новеллы в УИК РФ, но практически обходится стороной законодательство об уголовно-исполнительной системе. Это касается как действующего Закона РФ от 21 июля 1993 г., так и будущего закона об уголовно-исполнительной системе. На наш взгляд, в новой Концепции этому закону (его разработке, сопровождению, принятию и реализации) должно быть отведено одно из центральных мест. Отдельного рассмотрения и обсуждения заслуживают принципы Концепции модернизации уголовно-исполнительной системы. Они не совпадают с принципами уголовно-исполнительного законодательства, хотя, конечно, не должны им противоречить. Во всяком случае самого пристального внимания заслуживают такие принципы, как реалистичность, научная обоснованность, необходимая достаточность, непротиворечивость (внешняя и внутренняя), преемственность, комплексность, общественная значимость. ПРИМЕЧАНИЯ 1 Хотя на начальном этапе разработки этой Концепции использовался термин не «развитие», а «реформирование» [19]. 2 Далее - «Концепция 2010 г.». 3 Последняя пришла на смену Федеральной целевой программе «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 гг.)», утвержденной Правительством РФ № 540 от 05.09.2006 г. 4 «Концепция» (от лат. conteptio - понимание, система) - определенный способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса, точка зрения на предмет или явление, руководящая идея для их систематического освещения [20. С. 278]. 5 Вызывает недоумение, почему этот Закон и его потенциальные возможности обходились стороной авторами более поздних Концепций.

Скачать электронную версию публикации