Formation of the Administrative and Territorial System of the RSFSR in the First Half of the 1920s (On the Example of Zo.pdf События революционного 1917 г. послужили толчком к серии административно-территориальных изменений в Советской России. Границы вновь создаваемых губерний, уездов и волостей были зачастую случайны и не всегда соответствовали создавшейся экономической конъюнктуре. Естественно, что целесообразное деление территории требовало большой проработки данного вопроса и установления принципов районирования [1. Л. 134]. Однако в условиях восстановления разрушенной страны невозможно было моментально изменить все. Для этого требовались много сил, времени и денежное обеспечение. Первое конкретное использование экономического районирования имело место в плане ГОЭЛРО. В основу было положено энергетическое ядро, базирующееся на трех главных принципах: электрификации, энергопроизводственном районировании и формировании транспортной инфраструктуры [2. С. 62]. Изучение вопросов экономического районирования было продолжено в работах Госплана, созданного как преемник методов работы комиссии ГОЭЛРО с апреля 1921 г. наряду с административной комиссией ВЦИК, занимавшейся разработкой подобного рода вопросов [3. С. 54]. К концу 1921 г. административной комиссией ВЦИК и Госпланом были созданы проекты районирования РСФСР, имевшие небольшие различия. Центры проектируемых субъектов в обоих вариантах совпадали, но присутствовали расхождения в границах областей. Административная комиссия ВЦИК предлагала в основу положить принцип жесткой специализации регионов без учета экономического развития этносов. Это вызвало критику со стороны Совета национальностей при Наркомнаце [4. Л. 125]. Проект Госплана был основан на тех же подходах, на которые опиралась комиссия ГОЭЛРО, а именно на хорошей транспортной связи районов, развитии в пределах проектируемых областей только тех видов производства, на которые будет затрачено наименьшее количество ресурсов, а также на учете энергетического принципа объединения хозяйств [3. С. 55-56]. 4 ноября 1921 г. доклад Госплана о районировании был заслушан в СТО, после чего последовало обращение в президиум ВЦИК с предложением образовать комиссию с участием представителей Наркоматов, губерний и автономий. 10 ноября при президиуме ВЦИК была создана комиссия для разработки проекта районирования под председательством М.И. Калинина [5. С. 42]. На XII съезде РКП (б) в апреле 1923 г. вопрос о районировании был поставлен А.И. Рыковым как задача очередная и незамедлительная [3. С. 60]. Съездом была принята резолюция «О районировании», которая дала толчок к реализации запланированной Госпланом масштабной работы [6. С. 697-698]. Районированием сибирских территорий занималась комиссия при Сибревкоме под руководством профессора Н.П. Огановского. В 1921 г. в связи с образованием Сибирского экосо комиссия перешла в его ведомство [7. С. 67]. Изначально в основу проектов был положен уровень развития сельскохозяйственного производства в Сибири с учетом признаков физико-географического характера [8. С. 195]. С августа 1920 г. постановлением Сибревкома было предложено при разработке нового административного деления взять за основу систему районов экономического тяготения [9. Л. 30]. Согласно проекту Госплана на территории Западной Сибири планировалось создание двух областей: Кузнецко-Алтайской и Обской. В Кузнецко-Алтайскую должны были войти Томская, Новониколаевская и Алтайская губернии, Ойратская автономная область и юго-западная часть Енисейской губернии [10. С. 13]. Обская область была спроектирована в составе Омской, северо-западной части Новониколаевской, Тюменской, частей Челябинской и Акмолинской губерний, а также Нарымского края [11. Л. 40]. Кузнецко-Алтайская область была запроектирована как будущий мощный «промышленно-сельско-хозяйственный комбинат» с преобладающим развитием горной промышленности [12. С. 162]. Западносибирской секцией область была разделена на 7 округов: Новониколаевский, Барнаульский, Кузнецкий, Бийский, Мариинский, Томский и Ойратский [13. С. 163]. Районно-волостное деление Кузнецко-Алтайской области разрабатывалось сразу в трех губ-планах: Томском, Новониколаевском и Алтайском. Руководство всеми работами по низовому районированию осуществлял Томский губплан [Там же. С. 165]. Намеченная Госпланом Обская область имела по характеру производства ярко выраженное сельскохозяйственное назначение с тремя основными направлениями: земледельческим, животноводческим и лесоводческим [14. Л. 47]. В территорию запроектированной Обской области входила вся ЗападноСибирская низменность, которую разделили на южный земледельческий, средний животноводческий и северный лесоводческий и рыболоводческий районы [13. С. 160]. Все подготовительные работы по организации Обской области в составе Омской, Тюменской (за исключением района Тавды, освоенного Уральской областью) губерний, Курганского уезда Челябинской губернии, Петропавловского уезда Акмолинской губернии и Каинского уезда Новониколаевской губернии были возложены Госпланом на Омскую губпла-новую комиссию [15. Л. 8]. Омским губпланом будущая область, не считая территории спорного Петропавловского уезда, была разделена на 8 округов: Омский, Тюменский, Тобольский, Курганский, Ишим-ский, Тарский, Татарский и Славгородский [13. С. 160-161]. В конце марта 1923 г. состоялся I съезд плановых органов Сибири, на котором была принята резолюция, где высказывается пожелание о необходимости немедленного развертывания работ плановых органов Сибири [15. Л. 21]. В то же время, во избежание разрыва установившихся внутрисибирских хозяйственных связей, ограничились лишь подготовительной проработкой вопроса районирования, начиная его снизу, с укрепления волостей, внеся ряд поправок к проекту Госплана, поскольку он касался территории, подчиненной Сибревкому [10. С. 14]. В ноябре 1923 г. ВЦИК постановил образовать Уральскую область с районно-окружным делением, объединив территории Екатеринбургской, Тюменской, Пермской и Челябинской губерний [16]. Уральская область была первым субъектом СССР, где Госпланом было проведено районирование по естествен-ноисторическим и социально-экономическим признакам [17. С. 413]. Уральская область в административном отношении разделялась на 15 округов, в том числе в нее вошли спорные с Сибирью Тюменский, Курганский и Ишимский округа [18. С. 2]. В 1924 г. появились сомнения в необходимости создания Обской и Кузнецко-Алтайской областей, начался поиск других возможных вариантов районирования. В процессе работ, не отрицая правильности проекта Госплана, Сибпланом и Сибревкомом было признано необходимым подойти к выполнению его в форме создания единой области на территории Сибревкома [10. С. 14]. К концу 1924 г. районирование подконтрольной Сибревкому территории Сибири велось исключительно в области укрупнения волостей [19. Л. 14 а]. С созданием Уральской области, в которую вошла большая часть западносибирской территории, стали бессмысленны все работы по созданию Обской области, и к началу 1925 г. проектная деятельность была свернута. Начались подготовительные работы по образованию единой административно-территориальной единицы под контролем Сибревкома [20. Л. 135]. Подход к практической реализации проекта Госплана на территории Западной Сибири, подконтрольной Сибревкому, был начат снизу, с укрупнения волостей. Экономическое планирование требовало от всех звеньев административно-территориальной структуры государства быть экономически крепкими, что было не по силам старой волости по причине ее маломощности, малой организованности, недостаточности кадров способных работников [10. С. 14]. Еще в дореволюционный период в земских кругах возникала идея о всесословной волости, площадь которой должна быть несколько увеличена, а функциям ее придан более хозяйственный и культурный характер, но поскольку такая волость могла поставить под вопрос существование самого уезда, эта идея оставалась лишь на бумаге [21. С. 14]. После ряда практических работ в центре и на местах оказалось, что наиболее приемлемым для создания района являлся метод хозяйственного тяготения. Для объединения разрозненных крестьянских хозяйств этот способ давал возможность создать необходимые формы экономического единения [Там же. С. 56]. IX Всероссийским Съездом Советов и ВЦИК IX созыва были внесены предложения о сокращении в целях экономии средств и сил числа административных единиц, чрезмерно увеличившихся за период революции. Причем сокращение это в первую очередь должно было коснуться именно волостей. 26 сентября 1922 г. был издан циркуляр, который настоятельно предлагал губерниям составить и выслать до 1 февраля 1923 г. в адрес административной комиссии ВЦИК губернский план сокращения уездов и волостей [22. Л. 38]. На основании этого документа 23 ноября 1922 г. Сибревком принял постановление, согласно которому губернским административным комиссиям предлагалось представить в Сибирскую административную комиссию к 1 января 1923 г. проект сокращения административных единиц губернии (уездов и волостей) по согласованию с уисполкомами [Там же. Л. 42]. На примере Омской губернии рассмотрим процесс низового административного районирования в Сибири. Согласно директивам сверху в 1923 г. в Омской губернии начались подготовительные работы по организации районной территориальной системы. В апреле 1923 г. Омский губисполком утвердил проект укрупнения волостей, разрешив уисполкомам проводить работу под наблюдением планокомиссии [11. Л. 6]. Согласно проекту в Омской губернии должны были образоваться 54 укрупненных районо-волостей: 11 - в Тарском, 4 - в Тюкалинском, 4 - в Калачинском, 16 - в Омском, 8 - в Татарском и 11 -в Славгородском уездах [Там же. Л. 11-16]. Намечаются сроки районирования в Омской губернии. Сначала предположено было провести укрупнение волостей к 20 июня 1923 г. без дробления таковых, а к 20 июля закончить работы по основному проекту, произведя передачу и частей дробящихся волостей [23. Л. 26]. Однако воплотиться в жизнь данному проекту в 1923 г. не было суждено, так как согласно постановления ВЦИК от 27 апреля 1923 г. в целях наиболее планомерной подготовки к проведению продналоговой кампании с 15 мая 1923 г. по 1 января 1924 г. должна была быть прекращена любая работа по передаче уездов, волостей, а также отдельных районов и селений из одного уезда или волости в другие [11. Л. 110 д]. 29 июня 1923 г. II сессия ВЦИК X созыва постановила произвести областное и окружное, районное и волостное районирование [14. Л. 9], но так как действовал запрет на какие-либо изменения административно-территориальных границ, в сибирских губерниях велась лишь подготовительная работа. В октябре 1923 г. была издана инструкция ВЦИК и СНК, согласно которой обозначались временные границы фактической передачи территорий - с 15 августа по 1 октября, но в виде исключения было разрешено производить эту работу также в течение января и февраля 1924 г. [24. Л. 133]. К началу 1924 г. большинство сибирских губерний, по мнению представителей Сибревкома, были подготовлены к переходу на систему укрупненных волостей [Там же. Л. 15]. Сибревком в начале января отправил во ВЦИК ходатайство о предоставлении сибирским губерниям возможности вводить новое волостное деление с последующим отправлением проектов и материалов в административную комиссию ВЦИК [Там же]. Согласно постановлению президиума ВЦИК от 4 февраля 1924 г. Сибревкому было предоставлено право самостоятельно разрешать укрупнение волостей в сибирских губерниях с последующим утверждением президиума ВЦИК [25. Л. 16]. В начале 1924 г. Омский губисполком распорядился начать планирование укрупнения волостей с 15 января текущего года [14. Л. 11]. Однако к районированию Омской губернии приступили лишь 1 февраля 1924 г. Основные работы были закончены к 1 апреля 1924 г. [26. С. 12], после чего Омский губиспол-ком направил этот план на утверждение в Сибревком, а также в Сибплан и административную комиссию при президиуме ВЦИК [24. Л. 48]. Из Москвы последовал ответ в Омск и Новониколаевск, что Сибревком обязан в дальнейшем пересылать в административную комиссию ВЦИК копии всех отправляемых ему губернских проектов с заключениями и замечаниями Сибревкома [25. Л. 16]. В течение лета 1924 г. план укрупнения волостей, предоставленный в Сибревком, задерживался в утверждении из-за нехватки фактических материалов по проводимому районированию [24. Л. 93]. IV сессией Омского губисполкома 22-27 августа 1924 г. был утвержден состав районоволостей [25. Л. 30], после чего материалы по проведенному низовому районированию были направлены на утверждение Сибревкома. 24 сентября 1924 г. Сибревком постановил утвердить состав районов с небольшими изменениями, в том числе с необходимостью включить Добровольскую волость Каменского уезда Новониколаевской губернии в состав Знаменского района Славгородского уезда [24. Л. 103]. После этого проект районно-волостного деления Омской губернии в количестве 51 волости был отправлен на утверждение ВЦИКа [25. Л. 30]. 4 октября 1924 г. Омским губисполкомом был направлен в уезды циркуляр, согласного которому предлагалось неуклонно руководствоваться утвержденным Сибревкомом составом районов, не допуская никаких изменений без предварительного разрешения губисполкома и ВЦИКа [27. Л. 105]. В итоге на конец 1924 г. в Омской губернии числился 51 район в 6 уездах [24. Л. 110]. В основу районирования Омской губернии был положен проект, созданный губисполкомом. Однако в процессе работы пришлось признать, что, с одной стороны, отдельные районы получились чересполосными, а с другой - некоторые селения не имеют экономического тяготения к району, в состав которого были изначально отнесены [14. Л. 77]. В силу этого в проект губисполкома вносились изменения, в результате чего низовое районирование было проведено успешно, но с большими отступлениями от первоначального плана. 27 марта 1924 г. Сибревком утвердил образование укрупненных волостей районов в Алтайской губернии, во второй половине 1922 г. укрупнение волостей было проведено в Новониколаевской губернии, которое Сибревком утвердил 12 сентября 1924 г., а в Томской губернии Сибревком утвердил проект создания районов 4 сентября 1924 г. [28. С. 21, 48, 66]. Районирование на территории Сибири, подконтрольной Сибревкому, в части укрупнения волостей было завершено к концу 1924 г. [10. С. 14]. В результате в сибирских губерниях вместо 838 прежних волостей образовалось 245 районов [29. Л. 3, 3 об., 812]. Укрупненные волости должны были строиться на основе экономического тяготения и организации целостных экономических низовых районных единиц [17. С. 16]. Однако на практике не везде удавалось следовать этому правилу, большое значение имели экономические, политические, а также национальные особенности Западно-Сибирского региона. Необходимость эффективных изменений в системе административно-территориального деления дала толчок к разработке перспективных проектов. Проект Госплана обозначил задачи, которые должны были в конечном итоге привести к экономической модернизации страны. Однако в силу незаконченности разработок, а также противодействия автономий были реализованы лишь отдельные части этого проекта. Западносибирские области, запланированные проектом Госплана, так и не были созданы, оставшись лишь в теоретических разработках. Существование национальных административных единиц, таких как Казахская АССР, а также несовершенство административно-территориальной политики советского руководства в первой половине 1920-х гг. не позволили воплотить в жизнь проект Госплана в полной мере и сформировать правильные экономические границы районов. В то же время проект Госплана дал толчок к дальнейшему развитию и совершенствованию проектов административно-территориального устройства РСФСР. К началу 1925 г., после того как было успешно проведено низовое районирование в западносибирских губерниях, начались подготовительные работы по образованию единой административно-территориальной единицы под контролем Сибревкома. 25 мая 1925 г. Президиум ВЦИК издал постановление об образовании Сибирского края с центром в г. Новониколаевске из губерний: Омской, Новониколаевской, Алтайской, Томской, Енисейской и Автономной области Ойратии с переходом от губернского деления на окружное и районное [20. Л. 135]. Тем самым, после продолжительных обсуждений различных проектов по совершенствованию административно-территориальной системы в Западной Сибири, было создано новое административное образование -Сибирский край, призванное развивать экономическую мощь Советского государства.

Скачать электронную версию публикации