Federal State Quality Control of Education in Modern Russia: Some Aspects of Legal Uncertainty.pdf Закрепляя право на образование, Конституция Российской Федерации не только провозглашает его общедоступность и бесплатность, но и гарантирует гражданам страны достойный уровень образования [1]. Вместе с тем, к сожалению, и в настоящее время обеспечение качества образования является не только одной из наиболее актуальных, но и проблемных сфер современного общества, а потому значимость решения этого вопроса трудно переоценить. Данная мысль, в частности, неоднократно подчеркивалась в ходе последнего (27 ноября 2018 г.) заседания Совета при Президенте Российской Федерации по науке и образованию, на котором обсуждался широкий спектр аспектов научно-технической политики в контексте реализации Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации [2]. Поскольку «образование является социальной функцией современного государства, имеющего сервисный характер» [3. С. 194], федеральное законодательство не только устанавливает обязательные требования к условиям оказания образовательных услуг и уровню знаний, получаемых обучающимися, но и систему средств и способов оценки качества образования. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее -Закон об образовании) предусматривает обширный набор организационно-правовых мероприятий, позволяющих оценить качество образования. К их числу следует отнести мониторинг системы образования, самообследование образовательных организаций, федеральный государственный контроль качества образования и независимую оценку качества образования [4]. Вопросы, связанные с контролем качества образования, достаточно обширны, и обстоятельно проанализировать их в рамках одной публикации в периодическом печатном издании не представляется возможным. Исходя их этого, в настоящей работе подробно остановимся на исследовании, по нашему мнению, одного из наиболее важных его направлений - федерального государственного контроля качества образования. Напомним, действующий до вступления в силу Закона об образовании Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» предусматривал осуществление федерального государственного контроля качества образования в отношении всех образовательных учреждений, осуществляющих образовательную деятельность (далее - организации), без исключения [5]. Вступивший с 01.09.2013 в силу Закон об образовании установил уже возможность проведения этого вида контроля исключительно в отношении аккредитованных организаций, но до 2015 г. осуществление образовательной деятельности, несоответствующей требованиям федеральных государственных образовательных стандартов, признавалось «нарушением», влекущим выдачу предписания о его устранении. При этом неисполнение предписания являлось основанием для запрета приема в организацию и возбуждения дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [6]. Приостановка действия государственной аккредитации образовательной деятельности допускалась только в случае неисполнения предписания, подтвержденного посредством судебного контроля (после вынесения судом решения о привлечении организации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок выданного предписания). Все эти механизмы согласовывались с мерами воздействия, применяемыми при проведении федерального государственного надзора в сфере образования в случае выявления нарушений обязательных требований. Ситуация изменилась кардинально с 2015 г., когда вступил в силу Федеральный закон от 31.12.2014 № 500-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий иной порядок нормативного регулирования отношений, связанных с осуществлением федерального государственного контроля качества образования [7]. Именно с этого времени отсутствует требование о выдаче предписания в случае установления фактов нарушения федеральных государственных образовательных стандартов; нарушения требований федеральных государственных образовательных стандартов именуются несоответствиями; никакие меры, кроме приостановки действия государственной аккредитации или лишения государственной аккредитации, не могут применяться к организации в случае выявления несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам; принципиально изменены основания и порядок применения таких мер государственного принуждения, как приостановление и лишение государственной аккредитации образовательной деятельности; в принятии решения о приостановлении действия государственной аккредитации или лишении государственной аккредитации предусмотрено участие коллегиального органа аккредитационного органа. В соответствии с Законом об образовании под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность органов государственного контроля (надзора) по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам. Федеральный государственный контроль качества образования осуществляется исключительно в отношении организаций, имеющих государственную аккредитацию образовательной деятельности (повторим, в отношении иных организаций он не применяется). Смысл данного контроля состоит в том, что если орган государственного контроля (надзора) -Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) или орган государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, - установит отсутствие соответствия содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам, организации будет приостановлено действие государственной аккредитации, и если в дальнейшем организация не устранит указанные несоответствия, она будет такой аккредитации лишена. Устанавливая порядок осуществления мероприятий федерального государственного контроля качества образования, законодатель сегодня избегает использования понятия «нарушение», заменяя его на более мягкий термин - «несоответствие», фактически определяя необязательность выполнения нормативных установлений, соблюдение которых проверяется. В то же время нельзя не отметить, что к компетенции органов государственного контроля (надзора), осуществляющих федеральный государственный контроль качества образования, относятся также функции по федеральному государственному надзору в сфере образования и лицензионному контролю, в рамках которых отклонение от нормативных правил осуществления деятельности квалифицируется исключительно в качестве «нарушений». Данная особенность федерального государственного контроля качества образования имеет не только теоретическое, но и, в большей степени, практическое значение с точки зрения выбора мер государственного принуждения, применяемых по результатам проверок, проводимых в рамках федерального государственного контроля качества образования. Так, на основании п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора) обязаны выдать такому лицу предписание об устранении выявленных нарушений [8]. Положения ч. 6 ст. 93 Закона об образовании ретранслируют обозначенный порядок на отношения в сфере образования, предусматривая обязательную выдачу предписания организации, допустившей нарушения требований законодательства об образовании, выявленное при осуществлении федерального государственного надзора в сфере образования. Применительно к лицензионному контролю аналогичная норма содержится в п. 3 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [9]. В итоге складывается ситуация, когда, в отличие от процедур, предусмотренных для федерального государственного надзора в сфере образования и лицензионного контроля, несоответствие содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам, выявленное при проведении проверки в рамках федерального государственного контроля качества образования, не влечет выдачу организации предписания об устранении соответствующих недостатков. В случае обнаружения указанного несоответствия орган государственного контроля (надзора) лишь издает распорядительный акт о приостановлении действия государственной аккредитации образовательной деятельности, который устанавливает срок устранения выявленного несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам, но, в отличие от предписания, не содержит требования об его устранении. И если за неисполнение в установленный срок законного предписания органа государственного контроля (надзора) предусмотрена административная ответственность, то за неустранение выявленного несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам административная ответственность не установлена. Такие особенности федерального государственного контроля качества образования обусловлены спецификой института государственной аккредитации образовательной деятельности, которая является добровольной процедурой, проводимой с целью подтверждения соответствия образовательной деятельности федеральным государственным образовательным стандартам. Наличие или отсутствие у организации государственной аккредитации не оказывает влияния на право организации осуществлять образовательную деятельность, ибо оно подтверждается лицензией, выдача или аннулирование которой не обусловлены наличием или отсутствием государственной аккредитации. Принятие уполномоченным органом решения об аккредитации организации означает признание государством уровня качества образования в этой организации не ниже, чем того требуют федеральные государственные образовательные стандарты, т.е. по факту признания «государственного статуса» такой организации [10. С. 70]. Согласно ч. 4 ст. 59 Закона об образовании это означает для организации возможность проведения государственной итоговой аттестации и выдачу документов об образовании или документов об образовании и квалификации по определенному законодательством образцу. В противном случае, при отсутствии у организации государственной аккредитации, итоговая аттестация её выпускников не будет обладать статусом государственной итоговой аттестации, а документы, выдаваемые после прохождения такой итоговой аттестации, могут оформляться исключительно по образцу, установленному самой организацией. Невзирая на добровольность прохождения государственной аккредитации, т.е. процедуры подтверждения соответствия образовательной деятельности федеральным государственным образовательным стандартам, сами они носят обязательный, а не рекомендательный характер. При этом под федеральным государственным образовательным стандартом Закон об образовании понимает совокупность обязательных требований к образованию определенного уровня и (или) к профессии, специальности и направлению подготовки, утвержденных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Сегодня такими федеральными органами исполнительной власти каждый в своей части выступают Министерство науки и высшего образования Российской Федерации и Министерство просвещения Российской Федерации. При этом нельзя не отметить, что отдельные требования федеральных государственных образовательных стандартов являются одновременно и лицензионными требованиями. Например требования к наличию материально-технической, кадровой и информационной обеспеченности образовательного процесса. Обязательность федеральных государственных образовательных стандартов в определенной степени входит в противоречие с избирательностью в отношении осуществления контроля качества образования исключительно в части образовательных организаций, осуществляющих деятельность по аккредитованным образовательным программам. Такое положение дел вряд ли можно признать оправданным и логичным. Более того, качество обязательности федеральных государственных образовательных стандартов предполагает, что невыполнение их требований должно повлечь за собой государственное понуждение, направленное на устранение выявленных нарушений: запрет осуществления образовательной деятельности (запрет на реализацию программ соответствующего уровня, для которых установлены федеральные государственные образовательные стандарты) или указания в выдаваемых организацией документах об образовании и (или) квалификации соответствующего уровня образования. Между тем ни одна из этих мер государственного принуждения при осуществлении федерального государственного контроля качества образования не применяется. Организации, в деятельности которых выявлены нарушения федеральных государственных образовательных стандартов, на легальном основании могут продолжать образовательную деятельность и выдавать документы об образовании и (или) о квалификации, подтверждающие получение образования соответствующего уровня, но по форме, установленной организацией. Следовательно, в реальности соблюдение федеральных государственных образовательных стандартов является не обязанностью организации, а лишь условием наличия у организации государственной аккредитации образовательной деятельности. В итоге налицо несоответствие процессуальных (процедурных) и материальных аспектов федерального государственного контроля качества образования. Образовавшаяся коллизия правовых предписаний, обусловленная добровольностью прохождения процедуры государственной аккредитации (подтверждения соответствия образовательной деятельности федеральным государственным образовательным стандартам) при обязательности федеральных государственных образовательных стандартов, приводит к нарушению внутренней структуры правоотношений в сфере образования, что препятствует последовательности как в правоприменительной практике, так и в законотворческой деятельности. Существенные негативные последствия имеют и установленные в настоящее время порядок и срок приостановления государственной аккредитации -органом государственного контроля (надзора) непосредственно после выявления несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам (без предоставления времени на устранение несоответствий, без судебного решения, без производства по делу об административном правонарушении). Это приводит к тому, что организация при несогласии с выводами органа государственного контроля (надзора) о наличии в ее деятельности нарушений федеральных государственных образовательных стандартов не имеет юридической возможности обжаловать данное решение в судебном порядке до приостановления государственной аккредитации и вынуждена вступать в судебный процесс уже в условиях приостановленной государственной аккредитации. Нюанс заключается еще и в том, что в соответствии с ч. 9 ст. 34 Закона об образовании приостановление действия государственной аккредитации или лишение государственной аккредитации являются безусловным основанием для перевода обучающихся (по их заявлению) в иные организации, имеющие государственную аккредитацию для обучения на тех же условиях. И даже в случае положительного результата судебного обжалования решения органа государственного контроля (надзора) о приостановлении действия государственной аккредитации такой перевод обучающихся не аннулируется. В свою очередь уменьшение контингента организации, помимо прямых финансовых потерь, также может оказывать отрицательное влияние на иные показатели деятельности организации, поскольку данные о контингенте обучающихся используются при проведении мониторинга эффективности образовательных организаций высшего образования, причем как в качестве самостоятельного показателя, так и при расчете иных индикаторов [11]. Не является секретом и то, что приостановление действия государственной аккредитации и обусловленный этим обстоятельством перевод обучающихся в иные организации подрывают доверие к организации как со стороны обучающихся, так и со стороны потенциальных абитуриентов. Право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органа государственного контроля (надзора), может быть реализовано в форме возмещения реального ущерба или упущенной выгоды в судебном порядке. Для взыскания упущенной выгоды необходимо документально подтвердить связь между отсутствием желающих обучаться в организации с действиями органа государственного контроля (надзора) [12]. Но поскольку это достаточно проблематично, данный механизм не позволяет в полной мере восстановить права и законные интересы организации, в том числе возместить репутационные потери, возникшие в результате незаконного решения органа государственного контроля (надзора) о приостановлении действия государственной аккредитации. При этом применение к организации таких мер государственного принуждения, как приостановление действия государственной аккредитации и лишение государственной аккредитации, влечет негативные последствия не только для организации, но и для обучающихся. Организационные процедуры, связанные с их переводом в иные организации, сложны и требуют достаточно продолжительного времени. С момента приостановления организации государственной аккредитации обучающиеся лишаются ряда льгот, предусмотренных действующим законодательством исключительно для лиц, обучающихся по аккредитованным образовательным программам. В частности, обучающиеся утрачивают право на отсрочку от службы в армии и право на получение дополнительных отпусков в связи с обучением в образовательных организациях, предусмотренных соответственно Федеральным законом от 28.03.1998 № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» [13] и Трудовым кодексом Российской Федерации [14]. К тому же реальная возможность перевода в иные организации не всегда доступна для обучающихся в связи с отдаленностью организаций, реализующих аналогичные образовательные программы. Следовательно, изначальные цель и назначение этих мероприятий - защита прав обучающихся - в полной мере не достигается. Процедура проверки устранения организациями выявленных недостатков в условиях установления срока устранения выявленного несоответствия взамен выдачи предписания об устранении нарушений сегодня также принципиально изменена. В соответствии с Федеральным законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей истечение срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований является основанием для проведения внеплановой проверки. При этом установлена обязанность должностных лиц органа государственного контроля (надзора) обеспечить организациям открытость и доступность информации о результатах проведения проверок путем ознакомления их руководителей (иных уполномоченных должностных лиц) с актом проверки. Но так как выдача предписания организациям, в деятельности которых выявлено несоответствие содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам, законодательством не предусмотрена, то и основания для проведения повторной проверки соответствующих организаций отсутствуют. Проверка устранения выявленного ранее несоответствия осуществляется в форме изучения информации, содержащейся в уведомлении организации. Такая проверка не регулируется нормами Федерального закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а потому соответствующие мероприятия проводятся без привлечения независимых экспертов; у органа государственного контроля (надзора) не возникает обязанности проверять или уточнять информацию, указанную в уведомлении, запрашивая дополнительные документы или пояснения организации; не предоставляется для ознакомления акт, составленный по результатам исследования представленных организацией документов; организации не сообщаются основания, по которым орган государственного контроля (надзора) пришёл к тому или иному заключению [15-19]. Организация лишь уведомляется об итоговом решении органа государственного контроля (надзора), т.е. о возобновлении действия государственной аккредитации или о лишении государственной аккредитации. Таким образом, решение о приостановлении действия государственной аккредитации и лишении государственной аккредитации принимается органом, которым и было выявлено указанное несоответствие, без какого-либо контроля за правильностью выводов о наличии такого несоответствия. Ситуацию усугубляет отсутствие реальных полномочий у коллегиального органа аккредитационного органа, его неспособность повлиять на решение органа государственного контроля (надзора), хотя и предусмотрено участие этого органа в данном процессе с правом вынесения решения, носящего исключительно рекомендательный характер. Принятие решения о приостановлении действия государственной аккредитации или лишении государственной аккредитации органа государственного контроля (надзора), как и «любое управленческое действие органов исполнительной власти определенно является строго регламентируемой совокупностью процедурных норм» [20. С. 207]. Закон об образовании содержит императивные нормы о приостановлении действия государственной аккредитации в случае выявления несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам, а также лишения организации государственной аккредитации в случае установления факта неустранения указанного несоответствия. Отсюда, при составлении акта, фиксирующего факт наличия или неустранения в установленный срок несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам, орган государственного контроля (надзора) не имеет права принять никакого иного решения, кроме приостановления государственной аккредитации или лишения государственной аккредитации. Основная проблема заключается в том, что коллегиальный орган аккредитационного органа не уполномочен рассматривать жалобы на действия и (или) решения органа государственного контроля (надзора), не вправе отменить или изменить акт проверки, устанавливающий наличие несоответствия образовательной деятельности федеральным государственным образовательным стандартам. Отдельный вопрос - получение государственной аккредитации в случае, если организация была лишена государственной аккредитации по соответствующей специальности (направлению подготовки, уровню образования). Согласно ч. 26 ст. 92 Закона об образовании в случае лишения организации государственной аккредитации право на обращение в аккре-дитационный орган с заявлением о проведении процедуры государственной аккредитации возникает по истечении одного года со дня лишения государственной аккредитации. Такое ограничение на обращение за повторным прохождением процедуры государственной аккредитации установлено без каких-либо исключений, без учета степени тяжести и оценки последствий несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам, допущенного организацией. Однако федеральный государственный контроль качества образования есть «экспертная, оценочная деятельность, направленная на содержательную оценку качества образовательного процесса», целью которой является пресечение образовательной деятельности, не соответствующей федеральным государственным образовательным стандартам [21. С. 105]. Более того, судебные органы неоднократно обращали внимание на необходимость соблюдения соразмерности вмешательства органа публичной власти целям такого вмешательства, характеру совершенного правонарушения, размеру причиненного вреда и степени вины правонарушителя [22-25]. Исходя из этого, лишение организации, исправившей имевшие место недостатки, возможности в течение достаточно длительного времени вновь получить государственную аккредитацию не только представляется излишним, но и вступает в противоречие с общеправовыми принципам справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению, а равно его реальной общественной вредности (опасности). В заключение отметим: к сожалению, институт федерального государственного контроля качества образования, какой он есть в современном состоянии, нуждается в оптимизации. Первоочередной мерой, необходимой для совершенствования данного механизма обеспечения качества образования, является гармонизация положений действующего законодательства, регулирующего вопросы установления федеральных государственных образовательных стандартов, а также осуществления государственной аккредитации и федерального государственного контроля качества образования. На законодательном уровне необходимо определиться, а в дальнейшем и последовательно проводить однозначную правовую политику в исследуемой сфере. Речь идет либо о восприятии идеи безусловной добровольности соблюдения федеральных государственных образовательных стандартов, исключив содержащиеся в них положения из числа лицензионных требований, либо об установлении обязательности соблюдения федеральных государственных образовательных стандартов, установив контроль за исполнением этого требования в рамках лицензионного контроля и федерального государственного надзора в сфере образования. В любом случае значение федерального государственного контроля качества образования и его место в системе регламентации образовательной деятельности представляется целесообразным пересмотреть. Кроме того, имеется настоятельная потребность в изменении подходов к выбору мер государственного принуждения, применяемых сегодня по результатам мероприятий федерального государственного контроля качества образования. Право на обращение организации, исправившей указанные в заключении недостатки, за повторным прохождением процедуры государственной аккредитации не может быть, по крайней мере, безусловно, ограничено периодом времени. Дополнительной проработки требует вопрос о правовом статусе коллегиального органа аккредитационного органа, участвующего в принятии решений о приостановке, лишении и возобновлении государственной аккредитации образовательной деятельности, наделении его реальными полномочиями. И наконец, особое внимание следует уделить проблеме действенной защиты прав обучающихся в случае приостановки действия или лишения организации государственной аккредитации. Только в комплексе данные организационно-правовые мероприятия способны существенно повысить эффективность федерального государственного контроля качества образования в России, что в определенной степени позволит вывести российское образование на качественно новый уровень.

Скачать электронную версию публикации