Russian Disability Support Programs (1993-2015) and UN Documents on the Rights of Persons with Disabilities: The Problem.pdf Интеграция инвалидов в общество на протяжении ряда десятилетий рассматривается как наиболее действенный механизм решения социальных и в значительной мере экономических проблем инвалидности. При этом для инвалидов трудоспособного возраста, сохранивших ограниченную способность к труду, участие в профессиональной деятельности является одним из важнейших критериев этой интеграции. Существуют различные подходы как к управлению интеграционными процессами в целом, так и к организации трудовой деятельности инвалидов. При этом далеко не всегда выбор того или иного подхода как теоретического обоснования государственной социальной политики исходит из интересов, прежде всего, самих инвалидов, а определяется общими идеологическими, классовыми, политическими, экономическими и иными принципами социальной политики государственной власти. Поэтому и отношение к проблемам инвалидов в разных странах и в разные исторические периоды существенно различается. Именно этим обстоятельством объясняются действия ООН по разработке и широкому внедрению в практику различных стран общих подходов и единых принципов государственной политики в этой сфере. В отношении российской практики поддержки инвалидов подавляющее большинство отечественных и зарубежных авторов осознанно или стихийно исходят из утвердившихся за последние десятилетия либерально-рационалистических концепций догоняющей модернизации России относительно стран Запада, хотя сама модернизационная теория в последние годы подвергается жесткой критике, в ходе которой под сомнение поставлен прежде всего ее либерально-рационалистический универсализм [1. С. 50]. Это, со своей стороны, неизбежно ведет к признанию необходимости собственного пути прогрессивного развития каждого конкретного модернизирующегося общества. Например, В. Хорос утверждает, что «модернизация, развитие могут успешно осуществляться лишь на почве собственных национальных традиций» [2. С. 79], а Е.В. Нехода вообще считает, что в современных российских социально-экономических условиях основные положения либеральных теорий догоняющего развития неприменимы [3]. Тем не менее сама по себе теория модернизации (с учетом ее современных национальных концепций) применительно к изучаемой проблематике обладает значительным методологическим потенциалом, поскольку раскрывает возможности изучения фактического материала с позиций прогрессивного подхода к общественному развитию, позволяет построить перспективную модель исследуемого объекта, включая «осовременивание» форм и целей государственной социальной политики [4]. Основная цель данного исследования состоит в постановке и разрешении вопроса о степени соответствия российских программ социальной поддержки инвалидов положениям международной «Конвенции о правах инвалидов» и другим аналогичным документам ООН применительно к праву инвалидов на труд, поскольку именно в этих программах содержатся конкретные принципы, цели и способы реализации государственной социальной политики в исследуемой в данной статье области1. Принципиальная важность постановки и изучения данного вопроса заключается в возможности показать не формально декларируемые, а реально осуществляемые подходы к решению проблем инвалидности в части реализации одного из важнейших прав человека - права на труд, выявить, действительно ли Россия в решении этого вопроса существенно отстала от мировой практики. Эта отсталость обычно обосновывается тем, что Россия лишь провозгласила приверженность «социальной» концепции инвалидности, а на деле по-прежнему придерживается ее устаревшей «медицинской» парадигмы. В лучшем случае признается наличие «гибридной социально-экономической политики в отношении инвалидов, сочетающей как черты медикалистской, так и социальной парадигм инвалидности», но и они признают, что «переход на социальную модель официально продекларирован в федеральном законодательстве Российской Федерации, а обязательства по его осуществлению делегированы региональным структурам исполнительной власти» и что «заданные в рамках федерального законодательства подходы к проблеме инвалидности прогрессивны и полностью соответствуют международным правилам и нормам» [5]. Для лучшего понимания сути «мировой практики» отметим, что на протяжении длительного периода во всем мире наиболее существенными признавались именно медицинские проблемы инвалидности и лишь в 1990-х гг. общественной организацией инвалидов Великобритании «Союз лиц, имеющих нарушения здоровья, против сегрегации инвалидов»2 было разработано определение инвалидности в рамках социальной парадигмы. В социальной интерпретации инвалидность стала рассматриваться как некий социальный, а не медицинский феномен и считаться одной из форм социального угнетения [6. P. 29]. И хотя в Российской Федерации были приняты социальная парадигма инвалидности и соответствующая модель социальной политики, «медикалистское» определение до настоящего времени считается основным и на него опираются все социальные институты, так или иначе вовлеченные в изучение феномена инвалидности. Документы, рекомендованные ВОЗ для определения инвалидности, также опираются на физиологические ограничения жизнедеятельности [5]. Исходя из сказанного, можно признать, что и сами международные документы ООН о правах инвалидов носят «гибридный» характер, в них одна концепция инвалидности вовсе не противопоставляется другой, а рассматриваются комплексно, и, следовательно, нельзя считать «отсталыми» государства, реализующие «гибридный» подход в своей социальной политике. Не углубляясь далеко в историю, укажем, что нормативной и в значительной мере социально-идеологической основой разработки программ социальной поддержки инвалидов в России стал закон «Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР» [7], принятый за восемнадцать лет до вступления в силу международной «Конвенции о правах инвалидов» (2008). Сравнительный анализ показывает, что он гораздо полнее и конкретнее излагал принципы равных возможностей и безбарьерной среды, чем современные ему и последующие международные документы. Более того, наряду с созданием условий для интеграции инвалидов в общество, закон (в соответствии с положениями Декларации ООН «О правах инвалидов» (1975) предусматривал организацию профилактики инвалидности, упоминание о которой в Конвенции вообще отсутствует. Но главное -он исходил из принципа гарантии всеобщности социальной поддержки, а не из позднейшего адресного подхода, позволяющего под разными предлогами оказывать ее лишь ограниченному кругу лиц. Закон действовал до 1996 г., когда был заменен новым федеральным законом, по духу и букве в большей степени соответствовавшим международным документам, но в смысле социальных гарантий инвалидам уступающим закону 1990 г. [8]. На основе этих основополагающих законов в постсоветской России были разработаны и полностью или частично воплощены в жизнь четыре федеральные программы, предусматривавшие реализацию трудовых прав инвалидов. Первая из них, комплексная, под общим названием «Социальная поддержка инвалидов» [9] с большими трудностями осуществлялась в 1995-1999 гг. [10. С. 115-116]. В нее входили четыре относительно самостоятельные программы: «Медико-социальная экспертиза и реабилитация инвалидов»; «Научное обеспечение и информатизация проблем инвалидности и инвалидов»; «Разработка и производство средств протезирования, строительство, реконструкция и техническое перевооружение протезно-ортопедических предприятий»; «Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности». Абсолютный приоритет отдавался последней, призванной обеспечить беспрепятственный доступ инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры. Остальные при всей их относительной самостоятельности лишь обеспечивали ее реализацию. Что касается профессиональной реабилитации инвалидов, включая их трудоустройство, то акцент делался на активных действиях в противовес пассивной поддержке (такой как выплата пособий по безработице), чего и требовали международные документы. Если в 1997 г. на пассивные формы поддержания доходов неработающих инвалидов тратилось 74% выделяемых Федеральным фондом занятости населения средств, то в 2000 г. - лишь 16,5%. Соответственно, доля расходов на их профориентацию, профессиональную подготовку, переподготовку и трудоустройство выросла за то же время с 26 до 83,5%. При этом службы занятости от посредничества в трудоустройстве переходили к реализации протекционистской государственной политики, в первую очередь, к устройству на квотированные места. С 1997 по 2000 г. доля трудоустроенных в соответствии с квотами выросла с 20,8 до 61% [11. С. 120-121]. Это была своеобразная попытка компенсировать потерянные инвалидами рабочие места в связи с сокращением поддержки производственных предприятий объединений инвалидов. Вторая программа под таким же названием была рассчитана на 2000-2005 гг. [12]. Ее основная цель оставалась прежней - обеспечение социальной интеграции инвалидов в общество, но конкретные направления деятельности несколько изменились. Главными задачами стали завершение реформирования государственной службы медико-социальной экспертизы и государственной службы реабилитации инвалидов, а также развитие предприятий реабилитационной индустрии. Предполагалось также воссоздание уничтоженных в годы «шоковой терапии» реабилитационных учреждений всероссийских обществ инвалидов, развитие их материально-технической базы, включая производственные предприятия. Программа впервые предусматривала в качестве задач реабилитационной деятельности снижение уровня инвалидности в стране и ежегодный возврат к труду не менее 80-100 тыс. инвалидов. При этом, если на мероприятия предыдущей комплексной программы, финансировавшейся по остаточному принципу, средства зачастую просто не выделялись, то в новой программе уже сознательно закладывались принципы и нормативы, хоть и позволявшие сокращать финансовые расходы на ее реализацию, но только путем «внедрения в практику работы учреждений МСЭ механизмов, обеспечивающих повышение социально-экономической эффективности и результативности медико-социальной экспертизы, снижение затрат на проведение реабилитационно-экспертных мероприятий» [12. Прил. 1]. В частности, предполагалось повысить экономическую результативность реабилитационных мероприятий путем «внедрения механизмов рыночной экономики в практику деятельности реабилитационных учреждений». Реабилитационные услуги инвалидам стали делиться на бесплатные и платные. Таким образом, с одной стороны, существенно расширялись реабилитационные возможности, включая трудовую и профессиональную реабилитацию, но с другой - на пути к полной интеграции инвалида в общество воздвигался новый барьер, теперь уже экономический. Степень интеграции инвалида в общество стала во многом зависеть от его экономических возможностей. Правовое основание этого барьера было заложено так называемым законом «О монетизации льгот» 2004 г., внесшим изменения в ранее действовавшее законодательство о социальной защите и социальном обслуживании инвалидов, направленные на существенное ограничение натуральных льгот и преимуществ инвалидов, в том числе и в вопросах трудоустройства и занятости [13]. Заметим, однако, что такой подход не противоречил документам ООН о правах инвалидов, в которых самостоятельная адаптация инвалида к рыночным условиям ценилась выше, чем с помощью государства. Планировалось также внедрение системы профессиональной реабилитации инвалидов, «обеспечивающей их конкурентоспособность и занятость на рынке труда, в том числе путем создания и сохранения рабочих мест для инвалидов», в том числе на базе еще действовавших предприятий инвалидов, принадлежавших их общественным объединениям. Предполагалось усовершенствовать нормативно-методическое и правовое обеспечение системы профессиональной реабилитации инвалидов, их трудоустройства и занятости [12. Пасп. прогр.]. Однако с 2000 г. были отменены налоговые льготы специализированным предприятиям инвалидов, что привело к дальнейшему упадку их деятельности. Из оставшихся на этих предприятиях 250 тыс. рабочих мест лишь треть сохранилась за инвалидами, а с 2004 г. была утрачена и половина квотируемых мест на свободном рынке [14]. Третья одноименная программа была рассчитана на 2006-2010 гг. [15]. Она официально была названа продолжением второй программы и имела целью завершить то, что было заложено на предыдущих этапах. При этом акцент делался на реабилитационной деятельности, призванной переломить негативную тенденцию быстрой инвалидизации населения страны и возвратить к трудовой и общественно-полезной деятельности значительную долю лиц с инвалидностью. Общий объем ассигнований на реализацию программы составил 3 842,9 млн руб., из них 2 268,7 млн (59%) направлялось на поддержку специализированных предприятий инвалидов. Это должно было несколько повысить роль общероссийских общественных организаций инвалидов в создании дополнительных рабочих мест, что также соответствовало международным требованиям о расширении участия этих организаций в реализации прав инвалидов. Таким образом, хотя противоречиво и непоследовательно, но посредством федеральных программ социальной поддержки инвалидов проводилась политика, направленная на преобладание активных форм организации занятости инвалидов и ограничение сферы действия «закрытого» рынка труда для инвалидов. В этом отношении Россия была впереди многих европейских стран. Важная особенность реализации последней программы заключалась в том, что она совпала с принятием в 2006 г.3 ООН международной «Конвенции о правах инвалидов», ратифицированной Россией в 2012 г. [16]. По этой причине в программу могли быть внесены существенные изменения и дополнения в духе требований Конвенции, но, как оказалось, этого не потребовалось. Кроме того, с 2011 г. стала осуществляться новая государственная программа «Доступная среда» на 2011-2015 гг., продленная затем до 2020 г., хоть и с отличным от предыдущих федеральных программ названием, но, судя по сформулированным целям и содержанию мероприятий, также заслуживающая называться продолжением предыдущих программ социальной поддержки инвалидов [17]. К этим программным документам необходимо добавить подпрограмму «Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан» государственной программы «Содействие занятости населения» на 2013-2020 гг., которой было предусмотрено в 2013-2015 гг. создание ежегодно до 14,2 тыс. специальных рабочих мест для инвалидов [18]. Этот пункт формально не противоречил положению международных документов о преимущественном развитии открытого рынка труда для инвалидов, хотя и предполагал принятие дополнительных мер «закрытого» характера по организации труда, включая адаптацию основного и вспомогательного оборудования к потребностям конкретного инвалида, зато он полностью соответствовал рекомендации включать вопросы поддержки инвалидов не в специальные, а в общие программы (в данном случае программа социальной поддержки безработных). Названные выше федеральные программы создавали методологическую и инфраструктурную основу профессиональной реабилитации и занятости инвалидов. Непосредственные практические мероприятия в этом направлении содержали региональные программы содействия занятости инвалидов, функционировавшие со второй половины 1990-х гг. во всех субъектах федерации. В них также ставилась первоочередная задача поддержки инвалидов на открытом рынке труда. Ратификация Россией «Конвенции о правах инвалидов» означало ее согласие на адаптацию государственной социальной политики к принципам и положениям Конвенции4. Более того, подписавшие ее страны спустя два года должны были предоставить в ООН так называемые «первоначальные доклады» об этой адаптации. Казалось бы, принятые до и после 2006 и особенно после 2012 г. государственные программы поддержки инвалидов в РФ должны существенно различаться между собой как не опирающиеся и опирающиеся на положения Конвенции документы. Однако, как показал приведенный анализ программ, между ними нет принципиальных различий. Более того, четко просматривается преемственность поздних программ с более ранними. Даже переработанная программа «Доступная среда» была пополнена всего лишь одной подпрограммой, в том или ином виде присутствовавшей в предыдущих программах. Нет существенных отклонений российских программ (ни принятых до 2006 г., ни принятых позже) от принципиальных требований Конвенции. Объясняется это тем, что и сама Конвенция не является чем-то принципиально новым, ее принципы тесно связаны с предшествующими документами ООН и восходят ко «Всеобщей декларации прав человека» (1948 г.). Непосредственными предшественниками Конвенции были «Декларация прав инвалидов» (1975 г.), «Всемирная программа действий в отношении инвалидов» (1982 г.), «Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов» (1993), «Декларация о правах инвалидов» (1995 г.). Указанные документы признавались и учитывались (в части, не противоречащей общественному строю) еще СССР, а затем и Российской Федерацией. Постсоветское законодательство, в первую очередь закон «О социальной защите инвалидов в РФ» (1995 г.), уже полностью опиралось на названные международные документы, равно как и разработанные на их основе комплексные и целевые программы поддержки инвалидов. Так, Конвенция 2006 г. содержит отдельную главу, посвященную труду и занятости инвалидов (гл. 27). Однако в тех же Стандартных правилах 1993 г., учтенных при разработке уже первой из указанных российских программ поддержки инвалидов, направления действий в отношении занятости инвалидов изложены даже более подробно и детально. В этом документе государства-участники призываются активно поддерживать включение инвалидов в свободный рынок труда [19]. Эта мысль проходит лейтмотивом содержания Правила 7 Стандартных правил «Занятость». Поэтому и способы обеспечения возможностей для трудоустройства инвалидов рекомендуются исключительно косвенные, не наносящие экономического ущерба работодателям: профессиональная подготовка, установление стимулируемых квот, резервируемое или целевое трудоустройство, предоставление субсидий или ссуд, преимущественных прав на производство, налоговых льгот, гарантия технической или финансовой помощи предприятиям, использующим труд инвалидов и т.п. Согласие работодателей на использование труда инвалидов на своих предприятиях в этом случае напрямую зависит от их экономической заинтересованности в результатах подобных действий. С другой стороны, авторы Стандартных правил понимали, что далеко не всякий инвалид способен найти работу при таких условиях. Поэтому как исключение допускалось и существование элементов закрытого рынка - «небольшие хозяйственные единицы, предоставляющие гарантированное или обеспеченное соответствующими средствами трудоустройство» [Там же. Прав. 7. П. 7]. Но такие «небольшие хозяйственные единицы» в виде специализированных предприятий всероссийских обществ инвалидов широко были распространены в СССР и, естественно, учитывались и составителями программ постсоветского времени. Стандартными правилами настоятельно рекомендовалось также установление взаимодействия с общественными организациями инвалидов по вопросам профессионального обучения и трудоустройства, что также было широко распространено еще с советстких времен. Поэтому отражение всех этих требований легко обнаружить в российских программах. Конвенция 2006 г., по существу, лишь повторила принципы организации труда и занятости, изложенные выше. Разве что добавлены, а точнее, более предметно изложены принципы «расширения возможностей для индивидуальной трудовой деятельности, предпринимательства, развития кооперативов и организации собственного дела» и «обеспечения инвалидам разумного приспособления рабочего места» [16. Ст. 27]. При этом надо отметить, что в отличие от крайне политизированной и идеологизированной «Всеобщей декларации прав человека» документы ООН о правах инвалидов не столь радикальны и ставят перед собой вполне прагматические цели, признавая, что не все страны имеют равные экономические, социальные и политические условия и что в них сложились различные традиции социальной поддержки инвалидов. Более того, по мнению некоторых авторов, Конвенция 2006 г. является «скорее декларативным, нежели обязывающим документом и не содержит конкретного механизма принудительного ее исполнения для каждого инвалида» [20]. Процитированный нами автор также солидарен с мыслью, что Конвенция не содержит существенных отличий от предшествующих документов ООН о правах инвалидов, ранее уже подписанных Российской Федерацией. Следовательно, российское законодательство в целом задолго до принятия этого документа уже соответствовало изложенным в Конвенции требованиям, а продолжавшиеся и продолжающиеся сейчас нарушения прав инвалидов «вызваны не конфликтом норм внутреннего законодательства и Конвенции, а нарушением норм внутреннего законодательства» [Там же]. И хотя автор согласен с тем, что некоторые положения Конвенции противоречат, например, правоприменительной практике в России, относительно главы 27 он таких противоречий не обнаружил. Следует учитывать и то, что Россия не просто была поставлена перед фактом принятия Конвенции, но в лице всероссийских обществ инвалидов, «Уполномоченного по правам человека в РФ В. Лукина, Председателя комиссии Общественной Палаты А. Очиро-вой, заместителя Председателя комитета Госдумы РФ по образованию и науке О. Смолина, юриста АНО "Юристы за конституционные права и свободы" Р. Жаворонкова... внесли значительный вклад в разработку Конвенции» [21. С. 30]. И хотя, подписав и ратифицировав Конвенцию, Россия «подстраховалась» и не стала ратифицировать Факультативный протокол к ней, что позволяет уклоняться от рассмотрения индивидуальных сообщений и проведения расследований по вопросам нарушения прав инвалидов Комитетом по правам инвалидов при ООН, это связано с опасением выявления не противоречий принципам Конвенции, а частых случаев нарушений национального законодательства о правах инвалидов. Составленный в соответствии с требованиями Конвенции Первоначальный доклад РФ также свидетельствует, что отдельные изменения вносились исключительно в законодательные и иные нормативные акты и напрямую программ не касались. Организационные мероприятия по реализации прав инвалидов (например, организация мониторинга специализированных рабочих мест для инвалидов) также осуществлялись помимо программ. Вскользь упомянута в докладе только действовавшая программа «Доступная среда», но лишь с целью подтверждения приверженности России к выполнению взятых на себя обязательств. Из этого упоминания никак не следует вывод о ее специальной доработке под требования Конвенции [22]. Это обстоятельство было настолько очевидным, что авторы публикаций по проблеме программно-целевых подходов к решению вопроса профессиональной реабилитации и занятости инвалидов даже не считали нужным задерживаться на вопросе соответствия российской практики требованиям международных документов [23]. В то же время следует учитывать и уровень реализации социальных программ в отношении инвалидов в России. Нельзя отрицать, что акцентирование государственной социальной политики в отношении инвалидов на социальных проблемах с упором на рыночные механизмы их решения в условиях отсутствия достаточной социально-экономической основы для этого принесло больше вреда, чем пользы. По существу, в российских условиях либерального реформирования во многом искусственно созданная дилемма -медицинская или социальная реабилитация - стала производной от проблемы чисто идеологической -«государственный патернализм» или «свободный рынок» в основе государственной социальной политики по отношению к инвалидности и инвалидам. В итоге «победы» рыночного подхода инвалидами были утрачены многие гарантии и льготы в сфере занятости и произошло перекладывание значительной части государственных обязательств по трудоустройству на плечи самих инвалидов. Так, наряду с вышеупомянутой отменой с 2000 г. налоговых льгот по хозяйственной деятельности и фактическим прекращением материальной поддержки специализированных предприятий инвалидов в 2004 г. были отменены нормы внесения работодателем в бюджет субъектов РФ специальных платежей за каждого нетрудоустроенного инвалида и фактически разрушена система стимулирования работодателей на квотирование рабочих мест для инвалидов. Количество таких мест сократилось вдвое [14. С. 17]. Процесс вытеснения инвалидов с рынка труда продолжается и в настоящее время. По данным ПФ РФ, за июнь 2017 г. из 3,6 млн инвалидов трудоспособного возраста были заняты всего 921 тыс. (25,5%), тогда как в 2014-2015 гг. эта доля составляла 28,2%. Вместе с тем согласно долгосрочной государственной программе Российской Федерации «Доступная среда» на 2011-2020 годы» занятость инвалидов должна ежегодно расти, дойдя в 2020 г. до 60% [24. С. 73]. Трудно представить, как это будет достигнуто без мер жесткого государственного регулирования, поскольку в годы экономических кризисов «невидимая рука рынка» оставляет на обочине в первую очередь именно рабочую силу инвалидов. С начала и особенно с середины 2000-х гг. происходят общие изменения в российской социальной политике, направленные на сокращение государственных социальных расходов. Но это касается не только инвалидов, а всех категорий нуждающегося в поддержке населения, что позволяет хотя бы формально отрицать их социальную дискриминацию. Таким образом, можно дискутировать о масштабах реализации заявленных принципов и запланированных мероприятий, но в целом российские программы поддержки инвалидов в части организации труда и занятости составлялись в полном соответствии с международными документами о правах инвалидов и в принципиальном плане не требовали никакой существенной переработки. Требовалось лишь неукоснительное выполнение в полном объеме программных мероприятий. Но именно в этом и заключается главная проблема всей российской социальной политики5. Таким образом, постулат о перманентном отставании российской политики по отношению к реализации инвалидами права на труд от принятых под эгидой ООН международных документов о праве инвалидов на труд не имеет под собой достаточного основания. Российский модернизационный процесс в данной сфере происходил без существенного разрыва с остальными странами Запада. Другое дело, что уровень возможностей для реализации трудовых прав инвалидов в России в силу перманентного социально-экономического кризиса существенно ниже европейского. Но это обстоятельство носит общесоциальный характер и касается не только инвалидов, а всего трудоспособного населения.

Скачать электронную версию публикации