Problems of Ensuring Active Electoral Rights of Citizens with Disabilities in the Constituent Entities of the Russian Fe.pdf Система организации и проведения выборов, установленная Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [1] (далее - ФЗ № 67-ФЗ), обеспечивает реализацию избирательных прав для всех категорий граждан. При этом особое внимание уделяется осуществлению активного избирательного права гражданами с инвалидностью, которые в силу хронических заболеваний могут испытывать затруднения при посещении избирательного участка или при ознакомлении с информационными материалами и содержанием бюллетеней. Проблемный характер участия названной категории электората в избирательном процессе инициирует исследовательский интерес и позволяет рассматривать институт выборов в новом свете. Так, введение специальных норм, посвященных избирателям с инвалидностью, указывает на «гуманизацию» [2. С. 52] характеризуемого демократического института, а стремление привлечь к голосованию маломобильных групп избирателей дает право рассматривать голосование и иные избирательные действия как средство социальной реабилитации [3. C. 25]. Наконец, выборы в Российской Федерации - это базовый институт непосредственной демократии, который гарантирует минимальное участие граждан в политическом процессе. Невозможность обеспечить реализацию активного избирательного права всех его обладателей ставит под вопрос осуществление иных форм непосредственного народовластия гражданами с инвалидностью, особенно на муниципальном уровне, отличающемся многообразием демократических институтов. Следовательно, интеграция граждан с инвалидностью в избирательный процесс способствует развитию представительных отношений и реализации форм непосредственной демократии [4. C. 67]. В Российской Федерации как в правовом государстве результаты законотворчества соизмеряются с опытом международного сообщества. Так, изменения, посвященные специфике правового положения избирателей с инвалидностью, внесенные в ФЗ № 67-ФЗ в 2011 г., были обусловлены ратификацией Конвенции о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г. [5]. В этой связи следует обратить внимание на некоторые рекомендации о порядке работы с гражданами, имеющими инвалидность [6], разработанные организацией Инклюзивная Европа при поддержке Совета Европы на основе наиболее успешного практического опыта европейских государств. 1. Принцип доступности информации об избирательном процессе должен быть отражен в национальном законодательстве. 2. Голосование должно быть достаточно гибким, чтобы удовлетворить потребности людей с ограниченными возможностями здоровья. 3. Необходимо повышение осведомленности избирательных комиссий, политиков и партийных организаций о важности голосования всего населения в целом с уделением особого внимания лицам с инвалидностью. 4. Необходимо привлечение некоммерческих организаций к работе с гражданами, имеющими ограниченные возможности здоровья. Данные положения, безусловно, носят прогрессивный характер и могут быть соотнесены с нормами избирательного права России и опытом их применения в отношении избирателей с инвалидностью. В настоящее время помимо ФЗ № 67-ФЗ, регулирующего порядок обеспечения избирательных прав граждан с ограниченными возможностями здоровья, соответствующие правоотношения в России также регламентируются методическими рекомендациями ЦИК РФ [7] В этой связи векторы развития избирательного права в контексте характеризуемой категории избирателей необходимо определять и с учетом указанных рекомендаций, некоторые нормы которых можно назвать дискуссионными. В целом современное избирательное законодательство предусматривает специальный порядок информирования и голосования граждан с ограниченными возможностями здоровья. Так, в соответствии с нормами ФЗ № 67-ФЗ информирование избирателей с инвалидностью по зрению производится в соответствии с законом посредством размещения в участковых избирательных комиссиях (УИК) в период каждой избирательной кампании «информационных материалов с увеличенным шрифтом и (или) с применением рельефно-точечного шрифта Брайля» [1]. Названные информационные материалы изготавливаются в обязательном порядке, однако их количество не всегда соответствует числу избирательных участков. Если в 2018 г. на выборах губернатора Новосибирской области [8] плакаты с информацией о кандидатах с увеличенным шрифтом размещались в каждом помещении для голосования, то в период избирательной кампании по выборам Губернатора Тюменской области [9] материалы, выполненные крупным шрифтом и (или) с применением рельефно-точечного шрифта Брайля, размещались только на семидесяти избирательных участках. Таким образом, характер осуществления информирования серьезно отличается в зависимости от того, какое решение будет принято на местах избирательными комиссиями. При этом для принятия последнего необходимо обладать сведениями о количестве и месте жительства избирателей, имеющих инвалидность по зрению, которыми комиссия не располагает. В этой связи следует отметить, что спецификой института обеспечения активного избирательного права граждан с инвалидностью является межсекторное взаимодействие избирательных комиссий с различными публично-властными субъектами и субъектами гражданского общества (органами, осуществляющими социальную защиту населения, общественными объединений и иными организациями). Работа по оказанию помощи избирателям с инвалидностью объективно не может проводиться комиссиями самостоятельно из-за недостатка информационных и материальных ресурсов. Между тем существующий порядок правового регулирования этого взаимодействия не позволяет в должной мере решить даже простые задачи информирования. Так, в соответствии с п. 16.1 ст. 20 ФЗ № 67-ФЗ Пенсионный фонд РФ направляет в избирательные комиссии субъектов сведения о количестве инвалидов, проживающих на территории муниципальных образований в пределах соответствующего региона, с указанием групп инвалидности и видов стойких расстройств функций организма. Указанная норма по своему существу является декларативной [10. C. 11]: несмотря на наличие вполне конкретного предписания, которое регулярно исполняется Пенсионным фондом РФ и его подразделениями, обобщенные статистические показатели не дают представления о том, на каких избирательных участках проживают инвалиды по зрению, слуху и передвигающиеся на колясках, что препятствует адекватной подготовке соответствующих помещений для голосования. При этом большинство избирательных комиссий сталкиваются с проблемой получения информации такого характера, потому что ни один орган не уполномочен законом на ее предоставление, хотя подобной информацией располагают сразу несколько государственных структур, в частности учреждения медико-социальной экспертизы, отделения Пенсионного фонда РФ и др. Установления, подобные норме п. 16.1 ст. 20 ФЗ № 67-ФЗ, являются проявлением правового популизма, которые создают лишь видимость регламентации общественных отношений и препятствуют разработке и принятию более эффективных правовых норм, позволяющих оказывать адресную помощь маломобильным категориям граждан. Причина сложившейся системы предоставления сведений видится в неготовности указанных уполномоченных органов осуществлять более затратную по времени обработку персональных данных, препятствующую их разглашению. Другой проблемой обеспечения активного избирательного права маломобильных групп граждан, прежде всего, лиц, передвигающихся на колясках, является отсутствие безбарьерной среды на территории избирательных участков, что также предполагает использование межсекторного взаимодействия. Поскольку избирательные комиссии, организующие выборы, не могут ставить перед собой задачу оборудования зданий специальными средствами (пандусами, перилами, подъемниками, лифтами и пр.), каждую избирательную кампанию они направляют в уполномоченные исполнительные органы сведения о помещениях для голосования, которые не содержат элементов доступной среды. Кроме того, избирательные комиссии могут также прилагать усилия по организации помещений для голосования на первых этажах зданий, - эти данные являются практически единственными показателями доступной среды, о которых они отчитываются перед широкой общественностью в своих информационных ресурсах. Повсеместное оборудование участковых и иных избирательных комиссий требует значительных бюджетных затрат, поэтому требование по созданию универсального дизайна в основном распространяется на вновь возводимые здания и вновь формируемую инфраструктуру, остальные объекты в соответствии с Конвенцией о правах инвалидов должны быть подвергнуты разумному приспособлению [11. С. 11]. В этой связи необходимо отметить, что избирательное законодательство предоставляет возможность гражданам с инвалидностью голосовать вне помещения для голосования. Однако и названный порядок имеет ряд существенных недостатков. Во-первых, такой порядок невозможен при досрочном голосовании, которое происходит исключительно в участковых, территориальных или окружных избирательных комиссиях. Представляется, что в ФЗ № 67-ФЗ необходимо внести изменения, в соответствии с которыми у избирателей с инвалидностью появится право голосовать досрочно вне помещения для голосования. Бытующее в обществе представление об инвалидах-колясочниках как о людях, не склонных к активному образу жизни, не означает, что представители указанной категории не могут уехать в день голосования из населенного пункта в целях лечения, отдыха или в деловую поездку. Во-вторых, голосование вне помещения УИК может быть обусловлено не столько желанием маломобильных категорий граждан находиться дома в силу плохого самочувствия, сколько отсутствием элементов безбарьерной среды, вследствие чего они не могут добраться до помещения для голосования. Подобные причинно-следственные связи указывают на дискриминационный характер правоприменения, препятствующего реализации избирателями с инвалидностью своего права наравне с остальными гражданами. В-третьих, хотя характеризуемый порядок проведения голосования имеет те же самые черты, что и голосование в избирательной комиссии: членов УИК сопровождают наблюдатели, избиратель помещает бюллетень в переносной ящик для голосования, - соблюдение принципа тайны голосования в условиях небольшой жилой площади является достаточно проблематичным, такой порядок также может лишить избирателя возможности выбора лица, имеющего права оказать помощь при заполнении бюллетеня, что подтверждается материалами судебной практики [12]. Каким образом можно разрешить столь противоречивую проблему? С одной стороны, повсеместно обеспечить доступную среду в ближайшей перспективе не представляется возможным, с другой стороны, вынужденное голосование «на дому» граждан с инвалидностью является нарушением их права. Стратегия решения видится в трансформации избирательного права в соответствии с нуждами различных категорий избирателей, и тенденции такого процесса имеют место с учетом формирования института голосования по месту нахождения. Характеризуя названный институт, заместитель председателя ЦИК России Левичев Н.В. пояснил, что «за 45 дней до выборов (избирателю) можно спокойно выбрать... избирательный участок... на котором действительно удалось создать наиболее комфортные условия для людей, имеющих ограничения по состоянию здоровья» [13]. Хотя технология «мобильного избирателя» в основном адресована лицам, не проживающим по месту регистрации [14. С. 4], использовать ее в целях обеспечения избирательных прав граждан с инвалидностью для голосования на другом избирательном участке в помещении УИК, обладающем элементами безбарьерной среды, представляется приемлемой альтернативой голосованию «на дому». Решение иного характера видится в изменении подхода к толкованию нормы о голосовании вне помещения УИК, которая обычно трактуется ограничительно как голосование в жилом помещении избирателя, между тем грамматическое (буквальное) толкование предполагает возможность реализации активного избирательного права не только в жилом помещении избирателя, но и в ином помещении или месте, где возможно создать необходимые условия для заполнения избирательного бюллетеня в соответствии с законом. Позитивный опыт такого голосования имел место в некоторых субъектах, в частности в Томской области. Так, в 2013 г. на выборах мэра города Томска маломобильная группа граждан обратилась с заявлением о проведении голосования за пределами УИК, но не на дому, а в помещении их общественной организации, которое было оборудовано пандусами и перилами. Недостатком данного порядка является его непривычность и некоторое неудобство для УИК, членам которых приходилось добираться до указанной организации из разных частей города. Между тем многие из избирателей отметили, что такой способ голосования является для них наиболее удобным [15. С. 113]. Межсекторное взаимодействие также проявляется при работе избирательных комиссий с общественными организациями инвалидов и волонтерами. Являясь институтами гражданского общества, организации, представляющие интересы инвалидов, нацелены на выражение позиции своей целевой категории граждан при взаимодействии с различными властными и общественными субъектами. Так, в составе рабочих групп избирательных комиссий субъектов Сибирского федерального округа, помимо представителей Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, специализированных библиотек и органов социальной защиты населения, значатся представители региональных подразделений Всероссийского общества инвалидов, Всероссийского ордена Трудового Красного Знамени, общества слепых и Всероссийского общества глухих. В некоторых субъектах соответствующие рабочие группы в качестве основной цели своей деятельности рассматривают именно взаимодействие с общественными организациями инвалидов, что также отражается в их наименованиях (Алтайский край, Республика Хакасия и пр.). Как бы не назывались соответствующие структурные подразделения избирательных комиссий субъектов, организации, представляющие интересы граждан с инвалидностью, играют заметную роль во взаимодействии с характеризуемой целевой группой, которая выражается в двух основных направлениях: 1. Содействие распространению информации о порядке голосования и кандидатах в среде граждан с инвалидностью. 2. Передача в избирательные комиссии информации о необходимости оказания адресной помощи членам соответствующей общественной организации или иным избирателям с инвалидностью и о проблемах, связанных с ее получением. Показательным является также включение в состав рабочих групп избирательных комиссий Кемеровской области, Красноярского края, Новосибирской области, Республики Алтай представителей волонтерских организаций, действующих в пределах субъектов. В этой связи следует отметить, что Рекомендации ЦИК РФ, изданные в 2018 г., о мерах по обеспечению избирательных прав граждан с инвалидностью, содержат значительное количество норм, посвященных участию волонтеров в осуществлении избирательного процесса. Однако содержание некоторых норм, касающихся вовлечения добровольцев в оказание помощи избирателям, представляется несколько спорным. В частности, в соответствии с обозначенными рекомендациями «волонтер должен выяснить, нуждается ли избиратель с инвалидностью в помощи, в том числе в сопровождении. При согласии избирателя следует организовать помощь при входе и выходе из здания, в котором находится помещение для голосования» [6]. Из приведенного предписания не вполне понятно, какую помощь может оказать волонтер гражданину с инвалидностью, особенно передвигающемуся на коляске, кроме простого сопровождения. С нашей позиции оказание помощи в перемещении граждан, использующих коляски, требует значительных физических сил и специальных знаний, в этой связи неумелые действия добровольцев могут навредить здоровью избирателя. К тому же при наличии доступной среды помощь волонтера будет излишней, а при ее отсутствии - станет крайне сомнительной альтернативой. Представляется, что поддержка, которую оказывают добровольцы, не имеющие специальной подготовки непосредственно в помещении для голосования, может быть связана либо с помощью при заполнении избирательного бюллетеня, либо с содействием при ознакомлении со специальными информационными материалами, что в целом соответствует указаниям методических рекомендаций. Добровольцы могут также привлекаться для оказания помощи в сборе информации о степени доступности помещений для голосования и количестве проголосовавших избирателей из числа маломобильных категорий граждан. Последняя задача представляется особенно актуальной [16. С. 106], поскольку члены УИК не всегда способны сосредоточиться на таких подсчетах в силу высокой степени загруженности или могут оказаться не вполне объективными в оценке работы комиссии. В целом сбор данных о возможностях реализации избирательных прав граждан с инвалидностью можно назвать одним из приоритетных направлений деятельности избирательных комиссий в рамках характеризуемого направления, так как при отсутствии объективной информации о различных факторах, влияющих на осуществление активного избирательного права на равных началах со всеми гражданами, невозможно спланировать программу действий в интересах соответствующей категории электората. При этом информация о проблемах маломобильных категорий граждан и о важности их участия в избирательном процессе должна доводиться не только до членов избирательных комиссий в рамках обучения, приуроченного ко дню голосования, но и до сведения широкого круга избирателей. Избавление от вредных стереотипов о людях с инвалидностью и формирование толерантного отношения к маломобильным категориям граждан следует рассматривать в качестве перспективного направления в развитии электорально-правовой культуры современного избирателя, в контексте данного тезиса участие добровольцев в избирательном процессе можно расценивать как способ ее повышения. Упомянутые негативные явления со стороны социума провоцируют абсентеизм в среде граждан с инвалидностью, впрочем, как и недоверие к политическим институтам, функционирование которых не может в достаточной степени повысить качество жизни, в частности создать полноценную безбарьерную среду [17. С. 216]. Американские и европейские исследователи, проанализировав электоральную активность граждан, обнаружили, «что явка избирателей была ниже среди людей с ограниченными возможностями здоровья, чем у людей без инвалидности, и в большей степени среди тех, кто был старше, беднее или со значительными нарушениями подвижности» [18. P. 2]. В этой связи обеспечению активного избирательного права граждан с инвалидностью следует уделять должное внимание. Между тем имеются системные объективные и субъективные факторы, снижающие эффективность подобной работы. Так, спецификой современного избирательного процесса является значительное количество приоритетных проектов, связанных с повышением качества организации и проведения выборов (использование автоматизированных систем в процессах голосования и установления его итогов, средств видеонаблюдения, создание методических центров, деятельность проекта «мобильный избиратель», общественное наблюдение), к тому же сам порядок обеспечения избирательных прав граждан с ограниченными возможностями здоровья постепенно дополняется новыми рекомендациями и предписаниями. В условиях подобной мультизадачности качество обеспечения избирательных прав граждан с инвалидностью во многом зависит от места их проживания и деятельности избирательных комиссий субъектов. В финансово благополучных регионах и крупных городах имеется больше возможностей для введения новых элементов универсального дизайна, имеющих прогрессивный характер, а также больше ресурсов (человеческих и финансовых) для оказания помощи гражданам, имеющим инвалидность, и ведения статистики достижений. Если сравнить информационные материалы, в том числе постановления комиссии о помощи гражданам с инвалидностью, представленные на сайте Избирательной комиссии Новосибирской области, с показателями иных комиссий субъектов Сибирского федерального округа, можно прийти к выводу о том, что в Новосибирской области несоизмеримо больше возможностей для участия маломобильных граждан в различных избирательных действиях, чем в иных субъектах характеризуемого федерального округа, и убедиться, насколько фактическая реализация прав зависит от места проживания гражданина, финансовых возможностей и стараний отдельно взятой избирательной комиссии. Между тем не только деятельность избирательных комиссий значима для решения проблемы привлечения в избирательный процесс граждан с инвалидностью. К большому сожалению, в научных и научно-практических публикациях лишь вскользь затрагивается вопрос участия избирательных объединений и кандидатов в содействии реализации активного избирательного права маломобильным категориям граждан [3. C. 21]. В основном акцент сделан на изготовлении агитации, пригодной для граждан с инвалидно-стями по слуху и зрению, а также на введении квот для включения в список избирательного объединения определенного количества граждан с инвалидностью. Рекомендации Центральной избирательной комиссии РФ также указывают только на приспособление агитационных материалов под способности восприятия избирателей. С нашей позиции, представляется правильным приглашать на заседания рабочих групп представителей партийных организаций как субъектов, являющихся «основными поставщиками кандидатов на выборах» [19. С. 20], для адекватного восприятия проблем маломобильных групп граждан при осуществлении ими различных избирательных действий. Повышение электоральной активности данной категории избирателей, как и всего электората в целом, в большей степени является сферой ответственности политических партий и кандидатов как субъектов, участвующих в отношениях народного представительства, для которых очевидно необходим информационный обмен с гражданами. Принятие Конвенции ООН о правах инвалидов повлекло за собой замену концепции благотворительной и медицинской помощи гражданам с инвалидностью на концепцию, связанную с признанием и защитой их прав, в том числе права избирать и быть избранными, что в должной степени отразилось в конституционном праве России [11. C. 11]. В настоящее время обеспечение избирательных прав граждан с инвалидностью приобрело характер самостоятельного правового института, состоящего из норм Федеральных законов о выборах, постановлений Центральной избирательной комиссии РФ и Федеральных законов, посвященных правовому положению граждан с инвалидностью. Между тем опыт его применения указывает на ряд существенных проблем, обусловленных как недостатком правовой регламентации, так и негативными социальными практиками. Объективные факторы, препятствующие реализации на равных началах избирательных прав граждан с инвалидностью (отсутствие безбарьерной среды, значительное количества приоритетных проектов в деятельности избирательных комиссий, наличие декларативных норм), осложняются снижением доверия к политической системе и социальной изоляцией инвалидов. Ключевым аспектом решения проблем, связанных с обеспечением избирательных прав граждан с инвалидностью, является эффективное межсекторное взаимодействие, основанное на достаточной правовой регламентации. Правильное распределения властных полномочий обусловливают достойные «уровень жизни населения страны, его быт, обустройство территории государства» [20. С. 53], что в равной степени справедливо и для организации избирательного процесса. Существующая система отношений между Пенсионным фондом РФ и избирательными комиссиями не способна обеспечить даже необходимый объем информации о числе и категориях избирателей, проживающих в пределах избирательных участков. Определенное участие в процессе обеспечения избирательных прав граждан с инвалидностью принимают общественные организации, представляющие интересы соответствующей категории избирателей, однако только их усилиями невозможно охватить всех граждан с инвалидностью. Другой важной проблемой является правовое регулирование, не позволяющее маломобильным категориям избирателей получить адресную помощь или выбрать оборудованное необходимым образом место для голосования. В конечном итоге, из-за отсутствия доступной среды их активное избирательное право реализуется «на дому», что только усугубляет социальную изоляцию и потому является дискриминирующей практикой. Таким образом, существующая правовая основа обеспечения избирательных прав граждан с инвалидностью нуждается в дополнительной регламентации в части межсектороного взаимодействия с распространением наилучших примеров деятельности избирательных комиссий субъектов, а также отказом от использования подходов в правоприменении, ущемляющих права граждан с инвалидностью.

Скачать электронную версию публикации