Нормативные правовые договоры и нормоориентирующие акты судов как новые источники российского права: анализ через призму принципа верховенства закона | Вестн. Том. гос. ун-та. 2020. № 453. DOI: 10.17223/15617793/453/29

Нормативные правовые договоры и нормоориентирующие акты судов как новые источники российского права: анализ через призму принципа верховенства закона

Проводится анализ нормативных правовых договоров и нормоориентирующих актов судов через призму соблюдения принципа верховенства закона. Обращается внимание на то, что в настоящее время в законодательстве практически отсутствуют четкие правила относительно заключения и исполнения нормативных договоров. Рассматриваются проблемы, связанные с фактическим вторжением судебной власти в прерогативу законодателя при принятии нормоориентирующих актов судов.

Normative Legal Agreements and Norm-Orienting Acts of Courts as New Sources of Russian Law: An Analysis Through the Pris.pdf Признание принципа верховенства закона вытекает из конституционной характеристики Российской Федерации как правового государства, а также из ст. 15 Конституции РФ, признающей высшую юридическую силу Основного закона страны и обязывающей органы публичной власти и граждан соблюдать законы. Принцип верховенства закона должен действовать не только в системе нормативных правовых актов, но и в отношении иных источников права, которые с 90-х гг. XX в. активно развиваются в Российской Федерации. В первую очередь, это касается нормативных договоров. К таковым относятся договоры между РФ и субъектами РФ в федеративной сфере, соглашения о передаче полномочий или совместных действиях между различными органами исполнительной власти, в том числе и разноуровневыми, а также между органами власти и организациями. Появление подобного источника права было достаточно новаторским, поскольку предполагало внедрение в публичное право частно-правовых элементов воздействия. Однако к настоящему времени использование нормативных договоров идет на спад. Так называемый Федеративный договор 1992 г., фактически представляющий собой три договора между Россией и ее публично-территориальными образованиями [13], после принятия Конституции РФ действует лишь в части, не противоречащей Основному закону. С 2000 г. в рамках процессов централизации государственности была расторгнута основная масса договоров о распределении предметов ведения и полномочий между РФ и ее отдельными субъектами. Из 42 таких договоров к июню 2003 г. действовало 9 [4. С. 127], а в настоящее время - только один (с Республикой Татарстан) [5]. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [6] с 2003 г. установлены жесткие требования к заключению договоров о разграничении полномочий: оно допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, которые не могут быть отражены в федеральном законе. Этим же законом ужесточены и правила заключения соглашений между органами исполнительной власти: соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Поэтому сегодня преимущественно передача полномочий на уровень органов исполнительной власти субъектов РФ осуществляется законом. В трудовой сфере соглашения либо не принимаются, либо являются малоэффективными в силу слабости позиций отечественных профсоюзов [7. С. 15]. Поэтому из всех видов нормативных договоров самыми распространенными являются административные договоры между органами исполнительной власти о взаимодействии, предопределенные потребностью сотрудничества между органами власти в процессе осуществления своих полномочий. Однако в целом в части нормативных договоров правила их принятия, условия заключения и юридические последствия слабо урегулированы в законодательстве. Поэтому на практике возникает достаточно много вопросов. Например, можно ли считать соглашения о передаче полномочий от органа исполнительной власти РФ органу исполнительной власти субъекта РФ именно нормативными договорами, если они могут вступать в действие только после утверждения распоряжением Правительства РФ? Что делать, если подобное соглашение предусматривает финансирование, не сопоставимое с объемом переданных полномочий? Могут ли нормативные правовые соглашения в трудовом праве содержать в себе не только общие принципы, характеризующие условия труда, но и конкретные нормы права? Почему взаимодействие органов исполнительной власти в каких-то случаях оформляется соглашением, а в каких-то совместным приказом ведомств? Каковы четкие юридические последствия неисполнения нормативных договоров? Подобного рода вопросы до настоящего времени не получили своего разрешения ни в законодательстве, ни в юридической науке. С учетом этого факта представляется более оптимальным в публичном праве по возможности использовать для правового регулирования форму нормативного правового акта, поскольку эта форма предполагает более четкие способы обеспечения верховенства права. В тех же сферах, где регулирование предполагает инициативу «снизу» (трудовое право, соглашения о взаимодействии между органами власти и организациями в административное сфере), требуется совершенствование институтов гражданского общества. Еще одним новым источником российского права являются нормоориентирующие акты судов. Признание этого источника права все еще носит дискуссионный характер. Некоторые авторы до сих пор указывают на недопустимость его непосредственного применения в правовой системе России, близкой к романо-германской семье [8. С. 8-17]. Хотя такая позиция с учетом сложившейся практики, пожалуй, уже может рассматриваться как архаичная. Основной спор сегодня ведется уже не в части признания или непризнания этого источника, а в отношении того, как его именовать - «судебный прецедент», «судебная практика», «акт судебного толкования», «судебная правовая позиция» или как-то по-другому, а также в отношении уровня суда, способного «творить право» и составной части судебного решения, которую можно признать нормой права [9. С. 5-16; 10. С. 49; 11. С. 19-25]. Это достаточно сложные вопросы, требующие отдельного исследования. Для целей настоящей работы будем исходить из признания факта использования в России в качестве источника права нормоориентиру-ющих актов судов, под которыми подразумеваются, в первую очередь, акты Конституционного Суда РФ, предлагающие толкование конституционных норм, признающие нормы права противоречащими Конституции РФ (т.е. когда Конституционный Суд РФ выступает в качестве «негативного законодателя»), а также правовые позиции Конституционного Суда РФ (т.е. система имеющих нормативное значение аргументов Конституционного Суда РФ при принятии тех или иных решений). Также к числу источников права в данной работе будем относить акты иных высших судов, обобщающих практику (постановления пленума, обзоры практики и т.п.), решения высших и иных судов, признающие нормативные акты недействующими в силу их противоречия актам, имеющим большую юридическую силу (т.е. ситуации, когда суды общей юрисдикции и арбитражные суды могут выступать в роли «негативного законодателя»). Проявление принципа верховенства закона в отношении этих источников своеобразно, поскольку суд в подобных случаях принимает на себя несвойственную ему по общему правилу функцию правотворчества и начинает конкурировать с законодателем. Поэтому вопрос проявления принципа верховенства закона во взаимоотношениях «парламент - суд» во многом связан с политикой и системой разделения властей, с необходимостью использования некого самоограничения суда от чрезмерного вторжения в правотворческую сферу, с глубоким и неоднозначным вопросом о соотношении права и закона. В этом плане роль отечественных судов, как правило, позитивно оценивается. Конституционный Суд РФ достаточно активно и успешно «стоит на страже» защиты конституционализма, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, признавая нормативные акты недействующими, способствуют укреплению законности в стране, обобщения практики высших судов позволяют единообразно понимать и применять содержащиеся в законе нормы права. Вместе с тем имеют место отдельные случаи рассогласованности норм позитивного закона и сложившейся правоприменительной практики. Иногда встречаются ситуации, когда суды с очевидностью придают норме права иной смысл, нежели заложено в законе. Например, исходя из смысла ГПК РФ сторона имеет право на возмещение судебных расходов [12], однако Пленум Верховного Суда РФ ограничил это право применительно к делам об установлении фактов и некоторых других неимущественных требований [13]. Или при буквальном прочтении КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности относится к обстоятельствам, исключающим производство по делу об административном правонарушении на любой стадии производства [14]. Но согласно разъяснениям Верховного Суда РФ истечение срока давности может влечь за собой прекращение производства по делу только до стадии пересмотра [15]. В большинстве случаев такие разночтения обусловлены объективными потребностями и вдумчивым восприятием закона судами. Так, в последнем случае ограничительная трактовка нормы Верховным Судом РФ предопределена стремлением пресечь необоснованные случаи ухода от ответственности в связи с намеренным затягиванием весьма коротких сроков давности. Хотя встречаются и не вполне понятные для специалистов рекомендации высших судов, в том числе и первый рассмотренный пример. В отечественной правовой системе можно встретить ситуации не только очевидного противоречия нормы закона и придаваемого ей значения в решениях высших судов, но и случаи коллизий правовых позиций судов по одному и тому же вопросу. Например, 28 декабря 2009 г. был принят Федеральный закон № 381-Ф3 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ» [16], который в ст. 8 установил правило о том, что если федеральными законами предусмотрено государственное регулирование цен на отдельные виды товаров, цены на такие товары устанавливаются в соответствии с указанными федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. В связи с применением этого правила сложилась коллизия позиций Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. По мнению Верховного Суда РФ, высказанного в 2010 г., в условиях отсутствия федерального закона о государственном регулировании цен, надбавки к ценам не могут устанавливаться иными нормативными актами, в том числе на уровне субъектов РФ и муниципалитетов [17, 18]. Высший Арбитражный Суд РФ в том же 2010 г. пришел к выводу о действии до принятия закона о регулировании цен ранее изданного Постановления Правительства РФ, допускавшего государственное воздействие на цены [19]. Номы УПК РФ [20] о допустимости доказательств также получают разноплановую трактовку применительно к ситуации явки с повинной при проведении оперативно-розыскных мероприятий при отсутствии защитника и при наличии последующего отказа от самообвиняющих сведений лица, привлекаемого к ответственности [21]. С одной стороны, имеются акты Конституционного Суда РФ, указывающие на недопустимость доказательств, которые получены в ходе оперативно-розыскных мероприятий или других следственных действий в отсутствие защитника [22]. С другой стороны, в иных актах Конституционного Суда РФ речь ведется о допустимости таких доказательств [23]. Верховный Суд РФ рекомендует судьям общей юрисдикции не сомневаться в юридической силе доказательств, полученных от лиц при явке с повинной в отсутствии квалифицированной юридической помощи [24]. Подобные разночтения, как правило, негативно воспринимаются в юридической науке. Соответственно, предлагаются варианты устранения такого рода коллизий, в том числе усиление значимости конституционно-правового контроля, создание единого судебного присутствия, более конкретная регламентация системы «сдержек и противовесов» [25. С. 163], выработка критериев признания правоприменительного акта прецедентом [26. С. 32-42] и т.д. Однако судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев обращает внимание на то, что рассматриваемые ситуации следует воспринимать еще и с положительной стороны. Основываясь на идеях открытого общества К. Поппера, дискурсивной демократии Ю. Хабермаса и немецкой доктрине пропорциональности, он усматривает позитивное значение демократического юридического дискурса между различными центрами осуществления государственной власти. По мнению автора, «законодательное решение нуждается в более тонкой юридической надстройке, и ее осуществляют суды, причем с участием широкой юридической общественности, представители которой являются либо истцами, либо ответчиками в суде, либо готовят экспертные заключения. В открытом обществе... осуществляется кристаллизация судебной практики. Внутри "симфонической" судебной власти Российской Федерации происходят взаимодополнение и взаимосдерживание, балансирование и демократические обсуждения в поисках истины» [27. С. 16-28]. Такая позиция является весьма убедительной, согласуется с концепциями разделения властей и парламентаризма. Хотя в современной России далеко не все юридические дискурсы между ветвями власти можно признать завершенными, но отдельные примеры позитивной практики преодоления разночтений имеются. Так, после неоднократных «перебросов» составов отдельных правонарушений из уголовно-наказуемых в административные деликты и обратно, в практике применения возник вопрос о том, как наказывать правонарушителя, если изменение законодательства в сторону ужесточения произошло в момент привлечения виновного к ответственности? Верховный Суд РФ постановил освобождать от всех видов ответственности [28], а Конституционный Суд РФ указал на недопустимость восприятия закона как освобождающего от ответственности в ситуации не полной декриминализации деяния, а введения более суровой ответственности [29]. Законодатель в этом споре принял позицию Конституционного Суда РФ и внес изменения в КоАП РФ, согласно которым введение уголовной ответственности за административно-наказуемой деяние в период осуществления производства по делу об административном правонарушении будет влечь за собой продолжение процесса привлечения к административной ответственности [30]. В юридической науке иногда предлагается признавать как используемые в России иные источники права, в том числе правовую доктрину и конституционный обычай [31. С. 18-25; 32. С. 12-18]. Однако думается, что такая постановка вопроса преждевременна. Длительно применяемых в конституционной практике процедур еще не сформировалось (некоторые, правда, рассматривают в качестве таковых предложение преемника Президента РФ), и в правовой системе отсутствуют какие-либо гарантии применения подобных устоявшихся правил в будущем. Юридическая наука, хотя и оказывает влияние на формирование правовых предписаний, все же как непосредственный источник права еще не используется. Если же речь ведется о программных документах, именуемых «доктринами», то они принимаются в форме нормативных актов (главным образом в виде указов Президента РФ [33, 34]). Таким образом, нормативные правовые договоры и нормоориентирующие акты судов допустимо рассматривать как новые источники российского права и в силу этого на них должен распространяться принцип верховенства закона. Однако механизм обеспечения этого верховенства требует специального анализа. В настоящее время в законодательстве практически отсутствуют четкие правила относительно содержания, условий заключения и последствий неисполнения нормативных договоров. Поэтому представляется более оптимальным в публичном праве по возможности использовать для правового регулирования форму нормативного правового акта, поскольку эта форма предполагает более четкие способы обеспечения верховенства права. Проявление принципа верховенства закона в отношении нормориентирующих актов судов отличается тем, что суд в подобных случаях фактически вмешивается в прерогативу законодателя. Однако это не ведет к нивелированию верховенства закона, а, напротив, повышает его значение, поскольку Конституционный Суд РФ тем самым защищает конституционализм содержания законов, а суды общей юрисдикции и арбитражные суды, признавая нормативные акты недействующими, способствуют укреплению законности в стране, обобщения практики высших судов позволяют единообразно понимать и применять содержащиеся в законе нормы права. Имеющие место расхождения в правовых позициях судов и нормах законов отчасти способны влиять на поиск оптимального правового регулирования через призму взаимодействия различных ветвей государственной власти. Вместе с тем нуждается в более детальной разработке доктрина «самоограничения» судов при их вмешательстве в законотворческую сферу.

Ключевые слова

верховенство закона, нормативный правовой акт, нормативный правовой договор, судебный прецедент, акты судов, rule of law, normative legal act, normative legal agreement, judicial precedent, court acts

Авторы

ФИООрганизацияДополнительноE-mail
Коновалова Людмила ГеннадьевнаАлтайский государственный университетканд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного и международного праваvaskova82@Yandex.ru
Всего: 1

Ссылки

Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ» // СПС «Консультант Плюс».
Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ» // СПС «Консультант Плюс».
Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ» // СПС «Консультант Плюс».
Аничкин Е.С. Преобразование Конституции РФ и развитие конституционного законодательства в конце 20 - начале 21 в. М. : Юрлитинформ, 2010.
Ягудин Ш.Ш. Проблемы договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в РФ. 27 мая 2015 г. URL: /Лйр://отраслиправа.рф/агйс1е/6659
Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 02 августа 2019 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
Ершова Е.А. Нормативно-правовые соглашения, содержащие нормы трудового права // Российский судья. 2007. № 12.
Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений как парные категории // Российский судья. 2013. № 2.
Гицу М.А. Судебный прецедент как источник права в свете современных тенденций в России // Государство и право. 2017. № 6.
Богдан В.В., Гринева А.В. О судебном прецеденте как способе минимизации частных и публичных правовых рисков: дискуссионные вопросы // Российский судья. 2018. № 11.
Карелина С.А. К вопросу о роли судебной практики в системе источников правового регулирования отношений несостоятельности (банкротства) // Право и экономика. 2017. № 11.
Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 26 июля 2019 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 января 2016 № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела» // Российская газета. 2016. 1 марта.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 02 августа 2019 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 (ред. от 19 декабря 2013 г.) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 2005. 19 апр.
Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 1. Ст. 2.
Решение Верховного Суда РФ от 6 июля 2010 г. № ГКПИ10-498 // СПС «Консультант Плюс».
Определение Верховного Суда РФ от 21 июля 2010 г. № 78-Г10-13 // СПС «Консультант Плюс».
Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 октября 2011 г. № ВАС-11752/11 // Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). 2011. № 45.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 11 октября 2018 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.
Определение Конституционного Суда РФ от 14 октября 2004 г. № 326-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Подгузова Василия Романовича на нарушение его конституционных прав статьями 63, 142 и 281 Уголовно-процессуального кодекса РФ» // СПС «Консультант Плюс».
Определение Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2007 г. № 924-О-О «По жалобе гражданина Козлова Дмитрия Борисовича на нарушение его конституционных прав пунктом 13 части четвертой статьи 47, пунктом 1 части второй статьи 75, частью первой статьи 285 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 1 части первой статьи 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»» // СПС «Консультант Плюс».
Определение Конституционного Суда РФ от 20 октября 2011 г. № 1448-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Долотова Владимира Анатольевича на нарушение его конституционных прав пунктом 6 части второй статьи 74 Уголовно-процессуального кодекса РФ» // СПС «Консультант Плюс».
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 22 декабря 2015 г. № 58 (ред. от 29 ноября 2016 г.) «О практике назначения судами Российской Федерации уголовного наказания» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 2.
Пресняков М. Дискреционные полномочия и правовая определенность // Власть. 2013. № 5.
Ковтун Н.Н. Правовая определенность российского уголовно-процессуального права // Государство и право. 2015. № 8.
Гаджиев Г.А. Принцип правовой определенности и роль судов в его обеспечении. Качество законов с российской точки зрения // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 4.
Постановление Верховного Суда РФ от 05 марта 2013 г. № 8-АД13-1 // СПС «Консультант Плюс».
Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 1.7 и пункта 2 статьи 31.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом мирового судьи судебного участка N 1 Выксунского судебного района Нижегородской области» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 30. Ст. 4657.
Федеральный закон от 14 октября 2014 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты РФ и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ в связи с уточнением полномочий гос. органов и муниципальных органов в части осуществления гос. контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 42. Ст. 5615.
Павликов С.Г. О доктрине как источнике права // Государство и право. 2013. № 6.
Денисов С.А. Общая теория имитации конституционного строя // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 3.
Указ Президента РФ от 13 мая 2019 г. № 216 «Об утверждении Доктрины энергетической безопасности РФ» // Собрание законодательства РФ. 2019. № 20. Ст. 2421.
Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об Экологической доктрине РФ» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.
 Нормативные правовые договоры и нормоориентирующие акты судов как новые источники российского права: анализ через призму принципа верховенства закона | Вестн. Том. гос. ун-та. 2020. № 453. DOI: 10.17223/15617793/453/29

Нормативные правовые договоры и нормоориентирующие акты судов как новые источники российского права: анализ через призму принципа верховенства закона | Вестн. Том. гос. ун-та. 2020. № 453. DOI: 10.17223/15617793/453/29