The Principle of Equal Protection of All Forms of Ownership and Public-Private Partnership.pdf Принцип равной защиты всех форм собственности Принцип равной защиты разных форм собственности исследуется с точки зрения различных отраслей российского права. Проблема его содержания и применения рассматривается как одна из неоднозначных проблем современной научной мысли. Собственность является определенной социальной ценностью и экономической основой любого общества и государства. Признавая новые современные формы сотрудничества государства с обществом, законодатель иногда отходит от гарантий равной защиты в отношении объектов публичной собственности. В связи с этим проблематика следования принципу равной защиты всех форм собственности в отношениях, связанных с передачей объектов публичной собственности для их более эффективного управления, требует рассмотрения с позиций создания действенного механизма защиты права публичной собственности, не допускающего произвольную передачу объектов, которые изначально предназначены для использования в интересах населения. Действующая Конституция признает и равным образом защищает различные формы собственности. Принцип равной защиты всех форм собственности, закрепленный в ст. 8 Конституции предполагает, что эта норма должна стать фундаментом регулирования любых правоотношений, где затрагиваются отношения собственности. Правовые основы охраны отношений собственности предусматриваются большинством отраслей российского права: конституционным правом, устанавливающим общие принципы регулирования и защиты права собственности; в административном и уголовном праве предусматривается ответственность за противоправные посягательства на чужое имущество и другими, в том числе и гражданским правом. Защита различных форм собственности является одной из основных внутренних функций государства, которую оно осуществляет посредством разных способов, в том числе через органы судебной власти. Наиболее важное значение при изучении судебной практики по вопросам защиты права публичной собственности имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ, поскольку именно они восполняют пробелы в доктринальном осмыслении положений Конституции РФ. Но сформулированный в Конституции РФ принцип признания и защиты равным образом различных форм собственности, понятный с точки зрения лексического значения, является наиболее сложным с позиций конституционно-правового толкования. В решениях Конституционного Суда РФ отсутствует полная характеристика нормативного содержания рассматриваемого принципа, но, как указывает М.В. Бородач, «к настоящему времени на основе ряда судебных решений Конституционного Суда РФ наметились два основных концепта, раскрывающих нормативное содержание рассматриваемого принципа: 1) идея о намеренном (ограничивающем публично-властную дискрецию) поставлении себя государством в формально равноправное положение с другими субъектами в отношениях гражданского оборота; 2) равноправие публичных собственников разных публично-территориальных уровней в имущественных взаимоотношениях между собой при разграничении государственной собственности» [1. С. 453] В соответствии с принципом признания и защиты равным образом разных форм собственности государство должно создавать условия для развития разнообразных форм собственности и обеспечивать их равную защиту [2. С. 170], в том числе и в отношениях, связанных с передачей объектов государственной и муниципальной собственности для эффективного управления в частные руки, необходимость которого обусловлена рядом объективных причин. Конститутивный характер публично-частного партнерства Сокращение доходов бюджета, нестабильная экономическая ситуация препятствуют органам публичной власти нести должным образом бремя содержания государственного и муниципального имущества. Поэтому особое значение приобретает привлечение в эти отношения частного капитала. Данный вид взаимодействий за рубежом получил название Public Private Partnership и подразумевает участие не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления путем передачи объектов государственной и муниципальной собственности для ее эффективного использования и содержания частному партнеру. Как указывает И.В. Выдрин, «в этом взаимодействии скрыт большой потенциал, оно, без какой-либо патетики, являет собой устойчивый вектор развития страны на многие годы вперед. Потому-то публично-частное партнерство должно попадать в орбиту науки и отрасли конституционного права, призванных, с одной стороны, сформировать системные знания о нем, а с другой стороны, обеспечить его хотя бы и минимальную нормативную регламентацию. Ему не миновать участи регулятора публично-частного партнерства, пусть и в общем виде. Таким образом, признание конституционным правом публично-частного партнерства в форме взаимодействия государства и общества имеет как сугубо науковедческий аспект, так и прикладное значение, связанное с его нормативным регулированием» [3. С. 157]. Публично-частное партнерство можно рассматривать и как форму взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с институтами гражданского общества в целях установления сотрудничества в сферах политического, социального и экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Включение муниципального сегмента объясняет, почему партнерство именуется не государственно-частным, как это чаще всего принято в законодательной практике последних лет, а публично-частным [3. С. 159]. Публично-частное партнерство выступает достаточно значимым инструментом в социально-экономической политике государства, особенно в период кризисов. Так, например, во Франции с началом экономического кризиса был принят план по стимулированию экономики страны, включающий в себя в качестве важного элемента Public Private Partnership [4. С. 4]. И в России в связи с кризисными явлениями в начале 2000-х гг. повысился интерес инвесторов к инфраструктурным проектам. Однако для реализации долгосрочных и дорогостоящих инфраструктурных проектов требовалось законодательное регулирование [5. С. 66]. В этой связи был принят Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - закон о концессии). Хотя до 2016 г. (до момента вступления в силу специального федерального закона) в субъектах Российской Федерации действовали специальные законы, посвященные государственно-частному и муници-пально-частному партнерству, по состоянию на начало 2016 г. порядка 90% проектов было реализовано с использованием закона о концессии [5. С. 67]. Подобное доминирование лишь одной формы публично-частного партнерства вызывало беспокойство у ряда ученых. Так, в монографии Ю.В. Рагулиной «Государственно-частное партнерство: региональный опыт развития» указывалось, что для привлечения инвестиций одной только концессии недостаточно и необходимо расширить законодательное поле [6]. В России принят и действует с 1 января 2016 г. Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7] (далее - закон о публично-частном партнерстве), где используются два термина: «государственно-частное партнерство», «муниципально-частное партнерство», сущность которых одинакова, только ориентирует на соответствующий уровень власти и складывающихся там отношений. Поэтому справедливо в исследовании указанного механизма использовать объединяющий термин «публично-частное партнерство». Опираясь на два определения «государственно-частное партнерство» и «муниципально-частное партнерство», закрепленных в законе о публично-частном партнерстве, для целей научных исследований можно сформулировать одно общее: публично-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о публично-частном партнерстве в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности и повышения качества товаров, работ, услуг, обеспечение которыми потребителей обусловлено полномочиями органов публичной власти (государственной и муниципальной). Данный закон в отличие от закона о концессии не ограничивается регулированием всего лишь одного механизма публично-частного партнерства и имеет более общий характер. Но проблемы в сфере правового регулирования этого института остались. И прежде всего, это защита публичной собственности в отношениях публично-частного партнерства. В то же время такие конституционные принципы, как поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и защита разных форм собственности формируют экономическую основу публично-частного партнерства. Одним из недостатков законодательства о публично-частном партнерстве является то, что в нем не учитываются характерные особенности содержания права публичной собственности. Принципиальное отличие публичной собственности от иных состоит в том, что, по мнению А.В. Винницкого, право публичной собственности - это «.особое, видоизмененное право собственности по сравнению с правом частной собственности. Подобное видоизменение происходит вследствие внедрения в частноправовую конструкцию права собственности, закрепленной гражданским законодательством, категории публичных интересов и идеи "общего блага", которые получают детальное развитие применительно к государственному и муниципальному имуществу в рамках публичного и прежде всего административного законодательства» [8. С. 50]. Ю.А. Тихомиров публичные интересы определяет как общие интересы, своего рода усреднение личных, групповых интересов. Это общественные интересы, без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные, с другой - обеспечить целостность организаций, государства, наций, социальных слоев, общества в целом [9. С. 54]. Обращаясь к теме публичного интереса, А. В. Кряжков утверждает, что «публичные интересы включают в себя лишь те потребности, от которых зависит существование и развитие общества». При этом, как указывает автор, «...государство должно ограничивать свое вмешательство сферой публичных интересов. Определение этой границы государственного вмешательства и составляет проблему разделения государства и гражданского общества, баланса публичных и частных интересов, интересов отдельного субъекта и интересов всего общества» [10. С. 92]. Как отмечают в юридической литературе, публичное образование, являясь «проводником» воли граждан, обязано искать компромисс между необходимостью учета конституционных принципов демократии (права большинства) и правового государства (гарантии меньшинств) [11. С. 76], следовательно, государство, защищая право публичной собственности должно исходить из категорий «публичный интерес» и «общее благо». Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ при рассмотрении положений действующего законодательства исходит из конституционного принципа признания и защиты равным образом разных форм собственности, он не исключает различий в правовом режиме частной и публичной собственности, обусловленных в том числе особенностями осуществления и защиты прав на объекты, находящиеся в частной или публичной собственности [12]. Под прямым воздействием принципа признания и защиты равным образом разных форм собственности находится в основном гражданское законодательство. Закон о публично-частном партнерстве нельзя в полной мере отнести к гражданскому законодательству, так как через проекты публично-частного партнерства органы публичной власти выполняют свои социальные обязательства перед населением. Закон устанавливает закрытый перечень объектов соглашения о публично-частном партнерстве, в частности это автодороги, мосты, транспорт общего пользования (кроме метрополитена), объекты ж/д и трубопроводного транспорта, морские, речные и специализированные порты, водные и воздушные суда, аэропорты, объекты по производству, передаче и распределению электроэнергии, гидротехнические сооружения, объекты благоустройства территорий, а также те объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов, объекты здравоохранения, в том числе предназначенные для санаторно-курортного лечения, объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социального обслуживания населения. Но при этом нормы этого закона предусматривают в некоторых случаях передачу объекта соглашения в собственность частного партнера на время действия соглашения о публично-частном партнерстве и регистрацию залога на публичного партнера. Такое регулирование не учитывает особенности права публичной собственности, включающее в себя, в отличие от частной, категорию «публичный интерес». Закон не закрепляет категории «публичный интерес», используя в тексте закона другой термин - «интерес публичного партнера», но его значение в тексте закона не раскрывается. Системный последовательный анализ норм закона о публично-частном партнерстве не дает ответа на вопрос, что понимать под «интересом публичного партнера», но совершенно очевидно, что по своему смысловому содержанию «публичный интерес» как характеристика публичной собственности и «интерес публичного партнера» как характеристика стороны договорных отношений в семантическом значении не являются схожими понятиями. Объект, переходя из публичной собственности в частную, теряет свое прямое предназначение - служить удовлетворению публичного интереса, так как имущество, находящееся на праве частной собственности, призвано служить удовлетворению интереса частного собственника, обычно заключающегося в извлечении прибыли от эксплуатации объекта. Таким образом, в законе о публично-частном партнерстве при регулировании возможности передачи объектов из публичной собственности в частную (например, ст. 6, 12, 33.1, 33.2 закона о публично-частном партнерстве) нарушается конституционный принцип равной защиты всех форм собственности. В целях соблюдения баланса интересов публичного и частного партнера следует изменить подход в правовом регулировании и предусмотреть сохранение объекта на праве публичной собственности за публичным партнером и регистрацию залога у частного партнера на весь период действия соглашения о публично-частном партнерстве. Такая норма будет способствовать реализации принципа соблюдения публичных интересов, который, к сожалению, не находит закрепления в законодательстве о публично-частном партнерстве, что говорит в том числе и о пробеле, существующем в ст. 4 Федерального закона о публично-частном партнерстве, посвященной принципам государственно-частного, муниципально-частного партнерства. Принцип соблюдения публичных интересов нарушается также в отношениях публично-частного партнерства, связанных с реконструкцией или восстановлением объекта, находящегося в публичной собственности, когда в результате исполнения обязательств по договору публично-частного партнерства объект перестает существовать в первоначальном виде. Защита права публичной собственности в публично-частном партнерстве Как справедливо отмечают ученые американского права, защита права собственности возможна только тогда, когда существует объект этого права, и субъект права может потерять право собственности без вмешательства кого-то, если базовое свойство перестает существовать [13]. Зачастую объекты недвижимости, передаваемые по договорам публично-частного партнерства, настолько видоизменяются в результате их восстановления или реконструкции, что от первоначального вида объекта не остается практически ничего, кроме назначения здания. К примеру, в Новосибирске в 2013 г. было снесено здание по адресу ул. Советская, 36, где с 1909 г. располагались знаменитые Федоровские бани. Здание было закрыто на реконструкцию в 2011 г. - муниципалитет передал его частной компании по договору концессии, которая отказалась его реставрировать. Одной из основных причин отказа от реконструкции стало аварийное состояние фундамента и недопустимое к эксплуатации состояние строительных конструкций. Тогда здание перешло тому же инвестору, но уже по инвестиционному договору, а муниципалитет сохранил за собой часть площади здания [14]. В итоге реконструкции вместо двухэтажного здания появилось шесть, площадь нового здания значительно превышает изначальную, т.е. это не тот самый объект, который передан по договору публично-частного партнерства, а другой, вновь построенный, и, таким образом, в муниципальной собственности находится уже не все здание, а только его незначительная часть. В этом случае следует исследовать такой критерий, как «публичный интерес» в контексте данного проекта, и вопрос ответственности публичного партнера должен решаться с учетом несоблюдения публичного интереса при управлении объектами публичной собственности. Как указывает И. А. Кравец, ответственность в конституционализме занимает лидирующее место как правовой и политический институт и как проблема достижения эффективности и подконтрольности публичной власти [15. С. 204]. При этом ученый при исследовании проблем конституционализма не обходит стороной и необходимость учета принципа общественных (публичных) интересов, который требует, чтобы государственные органы действовали в интересах широкой общественности. Данный принцип среди прочего предполагает, что «общественность», или население, является достаточно последовательной группой с взаимосвязанными общими публичными интересами, которые должны обеспечиваться правительством страны, поскольку население соглашается с тем, что оно обслуживается правительством [15. С. 205]. Здание бань хоть и не являлось памятником архитектуры, но, как отмечают жители Новосибирска, было одной из его достопримечательностей, историческим местом. Снос здания и возведение совершенно иного здания в отличие от архитектурного проекта предыдущего здания противоречили интересам местных жителей, которые в большинстве своем высказывались за сохранение именно проекта двухэтажного здания [16]. Таким образом, если в проекте концессионного соглашения по вопросу восстановления здания прослеживалось намерение сохранить первоначальный облик здания, то итогом реализации инвестиционного договора стало отсутствие учета публичного интереса населения муниципального образования. Необходимо отметить, что в российском законодательстве термины «публичный интерес» и «общее благо» употребляются без раскрытия содержания, что создает возможности для интерпретации в правоприменительной практике. Из разъяснений, содержащихся в п. 75 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», следует, что применительно к ст. 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы [17]. Таким образом, судебная практика определяет значение публичного интереса исходя из казуального толкования и в контексте конституционного принципа признания и защиты равным образом разных форм собственности не дает должного представления о характеристиках публичного интереса. Правовая идентификация публичного и частного интересов рассматривается в науке и при исследовании финансово-правового аспекта публично-частного партнерства. Содержательными проблемами видятся определение видовых характеристик публичного и частного интереса, масштаба и единицы их измерения, критериев справедливого распределения имущественных и неимущественных затрат, выгоды и рисков [18. С. 3]. В литературе указано, что в п. 4 ст. 212 ГК РФ закреплена норма, основанная на конституционном принципе равной защиты всех форм собственности, предполагающем также неприкосновенность собственности. Возникает вопрос о том, в какой мере принцип неприкосновенности собственности должен форматировать правовое регулирование отношений публичной собственности. С точки зрения ряда ученых-конституционалистов, из этого конституционного принципа вытекают закрепленные в ГК РФ положения, в соответствии с которыми существует единое право собственности, предполагающее, что у всех субъектов права, признаваемых собственниками, имеются одинаковые полномочия и государство должно обеспечивать равную защиту прав всех собственников, в том числе путем отказа от неоправданных ограничений объектного состава имущества, которое может принадлежать публичным собственникам. Новый подход, в соответствии с которым в публичной собственности субъектов РФ и муниципальных образований может находиться не любое имущество, а лишь такое, которое непосредственно служит в качестве материальной базы тех полномочий, которые закреплены за ними, означает закрепление в непрофильном законе, не являющемся частью гражданского законодательства, принципа строго целевого характера публичного имущества, т.е. невозможность для публичных собственников быть собственниками некоторых видов имущества, которое при этом не является изъятым из оборота [19. С. 108-109]. Если для граждан и юридических лиц действует принцип автономного усмотрения самого правообладателя, лишь бы таковое не нарушало прав и законных интересов других лиц, то для публичного собственника могут действовать соответствующие ограничения, которые вытекают из специфики его правового статуса, проявляющейся в том числе при его участии в гражданских правоотношениях, и предполагают осуществление возложенных на него полномочий в конституционно установленных целях [20]. О подобном правовом эффекте, когда, с одной стороны, частное право сталкивается с практической проблемой и доходит до известного предела в своих исканиях, что препятствует эффективным решениям, с другой стороны, происходит корректировка логики частного права на основе конституционно-правовых принципов, указывают в научных публикациях [21]. Следовательно, в регулировании отношений публично-частного партнерства эффективной гарантией соблюдения баланса частных и публичных интересов может считаться только развитая система законодательства с понятными для правоприменителей нормами, создающими действенный механизм охраны интересов как частных, так и публичных партнеров. К сожалению, такой характеристикой законодательство о публично-частном партнерстве не обладает, что подтверждается и практикой арбитражных судов. Так, в Постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2016 г. по делу № А53-7344/2016 и решении Арбитражного суда Ростовской области от 28.06.2016 по этому же делу при рассмотрении спора между департаментом имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее - Департамент) и обществом с ограниченной ответственностью «Солнечный круг» установлено, что здание муниципального концертного комплекса "Юбилейный" передано в порядке приватизации в уставной капитал создаваемого ОАО «Киноконцертный комплекс «Юбилейный», после чего между Департаментом и ООО «Солнечный круг» было заключено инвестиционное соглашение [22]. Применительно к описанному выше случаю из судебной практики в момент приватизации объект собственности переходит из состава публичной собственности и становится собственностью юридического лица, преследующего сугубо свои частные интересы при управлении объектом. Таким образом, законодательство о публично-частном партнерстве вообще не защищает право публичной собственности, имеющее особое содержание, включающее в себя категорию «публичный интерес». Между тем законодательное регулирование отношений в сфере публично-частного партнерства, предполагающих использование каких-либо объектов права публичной собственности и их передачу частному партнеру, должно исходить из категории «публичный интерес». В связи с этим, основываясь на необходимости обеспечения равной защиты всех форм собственности, в Федеральном законе от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 4 следует закрепить в числе прочих принципов государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства принцип соблюдения публичных интересов. А нормы закона, предусматривающие возможность передачи объекта из государственной и муниципальной собственности в частную, изменить таким образом, чтобы при соблюдении интересов частного партера в соглашениях публично-частного партнерства объекты публичной собственности оставались на праве государственной и муниципальной собственности.

Скачать электронную версию публикации