Sustainable Development in International Law: History, Normative Consolidation and Value for the Legal Protection of the.pdf Одной из наиболее важных природоохранных категорий, сформировавшихся в международно-правовой доктрине, является устойчивое развитие. Практически все документы международного характера, посвященные эколого-правовой тематике, в той или иной мере апеллируют к этой концепции. Целью исследования является определение потенциала использования концепции устойчивого развития в целях усиления режима правовой охраны озера Байкал. Одним из наиболее перспективных направлений такого использования является тематика развития поселений, расположенных на Байкальской природной территории, в особенности в центральной экологической зоне Байкальской природной территории (далее - ЦЭЗ БПТ). В настоящем исследовании будет осуществлен комплексный анализ концепции устойчивого развития с последующей ее адаптацией к вопросу развития поселений в ЦЭЗ БПТ. Для достижения поставленной цели авторами выдвигается ряд исследовательских задач. Во-первых, проанализировать историю развития концепции устойчивого развития. Во-вторых, охарактеризовать особенности нормативно-правового закрепления рассматриваемой концепции. В-третьих, представить критику идеи устойчивого развития, рассмотренную отечественными и зарубежными исследователями. В-четвертых, сформулировать предложения об использовании концепции устойчивого развития в целях развития поселений ЦЭЗ БПТ. Изучение истории развития концепции устойчивого развития показывает, что она прошла определенную эволюцию. В профильных исследованиях показывается, что иудейская и христианская теология сформировали представления о линейности времени, выраженной в прохождении человечеством различных этапов своего развития [1. P. 84]. В эпоху Просвещения эти представления в секуляризированном виде выразились в идее прогресса, основанной на научном и техническом развитии [1. P. 85]. Термин «устойчивость», по утверждению профессора Йакоба Дю Писани, был впервые использован в работе Sylviculture Oeconomica в 1713 г. немцем Гансем Карлом фон Карловицем, который писал об устойчивом использовании лесных ресурсов, подразумевая нахождение баланса между рубкой старых деревьев и сохранением молодых порослей [1. P. 86]. В новейшей истории необходимость формулирования новых представлений о развитии традиционно связывается с взаимодействием двух направлений в развитии мира после Второй мировой войны. С одной стороны, это необходимость помощи развивающимся странам для ускорения их развития. Это направление оформилось как нормативно, так и институционально с созданием таких организаций, как Международная ассоциация развития и других структур Всемирного банка. С другой стороны, вторая половина XX в. была отмечена осознанием необходимости глобальной охраны природы. В своем изначальном понимании эти тенденции рассматривались как противоречивые. Приоритет экономического роста предполагает значительное влияние на состояние окружающей среды, особенно при увеличенных темпах роста. Однако забота об окружающей среде предполагает серьезные ограничения для развития промышленности, являвшейся во второй половине XX в. основой для экономического роста. В этих условиях происходит поиск синтезирующего начала, которое позволило бы не противопоставлять эти тенденции, а примирить их, установив, помимо прочего, и человеческое измерение. Одним из первых результатов этого поиска стала декларация Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды (Стокгольм, 1972 г.). Как отмечается в литературе, в результате конференции начала формироваться концепция экологически безопасного развития (environmentally sound development, ecodevelopment), представляющая собой подход к развитию, нацеленный на гармонизацию социальных и экономических целей с экологически безопасным менеджментом в духе солидарности с будущими поколениями [2. P. 684]. Концепция экоразвития, как принято считать, была сформулирована Морисом Стронгом, занимавшим пост исполнительного директора Программы ООН по окружающей среде [1. P. 119; 3. P. 3]. Суть идеи экоразвития состояла в том, чтобы обеспечить устойчивую связь между населением и экосистемой, частью которой оно является. Причиной появления таких идей является утверждение, что всем обществам придется искать баланс между численностью населения, с одной стороны, и стандартами проживания, которые эти ресурсы могут поддерживать, - с другой [4. P. 119-120]. Словосочетание «устойчивое развитие», как подчеркивается в литературе [1. P. 93; 2. P. 684], начало появляться в начале 1980-х гг. Первым правовым документом, который использует это понятие, принято считать Всемирную стратегию охраны природы, разработанную Международным союзом охраны природы и природных ресурсов (МСОП) при поддержке Программы ООН по окружающей среде и Всемирного фонда дикой природы. В соответствии с п. 3 разд. 1, развитие определяется как изменение биосферы и использование человеческих, финансовых, живых и неживых ресурсов для удовлетворения человеческих нужд и улучшения качества человеческой жизни. Для того чтобы считаться устойчивым, развитие должно принимать во внимание социальные, экологические и экономические факторы, живую и неживую ресурсную базу, а также долгосрочные и краткосрочные преимущества и недостатки альтернативных действий. В 1986 г. на конференции МСОП по охране природы и развитию отмечалось, что устойчивое развитие представляет собой новую развивающуюся парадигму, охватывающую пять сфер: интеграцию охраны природы и развития; удовлетворение основных человеческих потребностей, достижение равенства и социальной справедливости, обеспечение общественной самоопределенности и культурного разнообразия, поддержание экологической целостности [2. P. 685-686]. В западной литературе 1980-1987 гг., как показали в своем обзоре Бекки Дж. Браун, Марк И.Х, отмечался недостаток определенности в признаках устойчивого развития [P. C. 714]. Такая определенность начала формироваться в 1987 г. с появлением доклада Всемирной комиссии по вопросам окружающей среды и развития, обычно именуемого «Докладом Бру-нтланд», по имени председателя - Гро Харлем Брунт-ланд [6]. В нем впервые появляется рабочее понятие устойчивого развития, нашедшее впоследствии поддержку в политических, научных и общественных кругах. «Человечество способно придать развитию устойчивый и долговременный характер, с тем, чтобы оно отвечало потребностям нынешнего поколения, не лишая будущие поколения возможности удовлетворять свои потребности»1 [6. C. 24]. Изучение доклада Брунтланд позволяет выделить следующие два основных признака устойчивого развития, определенные самими авторами доклада. Первый - потребности, необходимые, в частности, для существования бедных людей, и они должны быть в приоритете [6. С. 59. П. 1]. Обеспечение устойчивого долговременного развития невозможно без удовлетворения элементарных потребностей всех людей и предоставления возможности реализовать свои надежды на более благополучную жизнь [6. С. 24. П. 27]. При этом обращает на себя внимание, что искоренение хронической нищеты является условием мира без экологических и других катастроф [6. С. 59. П. 4]. Второй признак устойчивого развития - ограничения, которые налагаются состоянием технологии и организацией общества на способность окружающей среды удовлетворять нынешние и будущие потребности [6. С. 59. П. 1]. Такие ограничения не являются абсолютными, они, напротив, носят относительный характер в том смысле, что не имеют раз и навсегда установленных значений, а определяются современным уровнем техники и социальной организации. Устойчивое развитие требует соблюдения норм потребления, которые отвечают экологическим возможностям [6. С. 60. П. 5]. Устойчивое развитие предполагает справедливое распределение ресурсов между странами, чтобы бедные страны смогли поддерживать экономический рост [6. С. 24. П. 28. С. 55. П. 47]. Еще одна характеристика устойчивого развития в трактовке авторов доклада - его процессуальный характер. Неверным было бы понимать его как установившееся состояние гармонии. Это процесс изменений, в котором масштабы эксплуатации ресурсов, направление капиталовложений, ориентация технического развития и институционные изменения согласуются с внешними и будущими потребностями [6. С. 25. П. 30. С. 62. П. 15]. Признаком устойчивого развития следует признать его универсальность. Поскольку термин «развитие» традиционно употребляется применительно к развивающимся странам, то может создаться иллюзия необходимости его применения исключительно к ним. Но авторы доклада специально подчеркнули, что интеграция окружающей среды и устойчивого развития необходима во всех странах, как богатых, так и бедных. Достаточно четко в докладе обозначается связь устойчивого развития и экономического роста: «устойчивое развитие определенно требует экономического роста в тех местах, где указанные потребности не удовлетворяются» [6. С. 60. П. 6]. Нормативное закрепление концепции устойчивого развития на международном уровне традиционно связывается с результатами Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию (Рио-Де-Жайнеро, 3-14 июня 1992 г.). По результатам этой конференции были приняты документы, в том числе и Декларация по окружающей среде и развитию [7]. В ней получили емкое выражение исходные начала экологически корректного поведения мирового сообщества. Как отмечал Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций Бутрос Бутрос Гали в своем выступлении, Декларация является «важной политической основой для крупнейшей программы действий, воплощенной в Повестке дня на XXI век» [8. С. 36]. Несмотря на то что декларация не содержит прямой дефиниции устойчивого развития, все ее содержание пронизано этой идеей. В части экологических вопросов утверждается, что для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития (принцип 4), что развитые страны признают ответственность, которую они несут в контексте международных усилий по обеспечению устойчивого развития (принцип 7). В области регулирования экономических отношений устойчивое развитие также проявляет себя как интегральный элемент, цель, для достижения которой необходимо выполнить ряд задач. Так, необходимыми условиями устойчивого развития признается искоренение бедности (принцип 5); ограничение и ликвидация нежизнеспособных моделей производства и потребления, наряду с поощрением соответствующей демографической политики (принцип 8); укрепление деятельности по наращиванию национального потенциала за счет углубления научного понимания, в том числе за счет новых технологий (принцип 9); сотрудничество государств в деле создания благоприятной и открытой международной экономической системы (принцип 12). Устойчивое развитие является «несущей» конструкцией и при отражении в Декларации социального измерения развития человечества. Первый принцип, открывающий документ, утверждает, что забота о людях является центральным местом в усилиях по обеспечению устойчивого развития. Наряду с этим в достижении устойчивого развития отмечается роль женщин (принцип 20), молодежи (принцип 21), коренного населения и его общин (принцип 22). Отдельным образом одной из социальных угроз устойчивому развитию выделяется война (принцип 24), что предопределяет необходимость уважения международного права, обеспечивающего защиту окружающей среды во время вооруженных конфликтов. Как отмечалось, Декларация выступила политической основой для детальной программы действий, получившей название «Повестка дня на 21 век» (далее Повестка) [9]. По словам Мориса Стронга, генерального секретаря Конференции, в этом документе впервые определяются рамки для систематических совместных мер, необходимых для перехода к устойчивому развитию [10. P. 47]. В Повестке концепция устойчивого развития также является краеугольным камнем, фигурируя во всех четырех ее разделах, покрывающих практически все сферы человеческой деятельности. В контексте проводимого исследования особо необходимо отметить главу 7 Повестки «Содействие устойчивому развитию населенных пунктов». Общей целью развития населенных пунктов провозглашается улучшение социально-экономических и экологических условий, а также условий жизни и работы всех людей. Направления конкретных действий по обеспечению устойчивого развития населенных пунктов объединяются в восемь областей, порядок приоритетности которых определяется каждым государством самостоятельно, с учетом текущей социальной, экономической и экологической ситуации. С 1992 г. устойчивое развитие становится основной идеей при формировании международной природоохранной политики, без упоминания которой не обходится практически ни один документ международного характера, принимаемый по этим вопросам. С 6 по 8 сентября 2000 г. в Нью-Йорке проходил Саммит Тысячелетия, по результатам которого были приняты Декларация тысячелетия и Цели развития тысячелетия. К числу фундаментальных ценностей Декларация тысячелетия относит уважение к природе (п. 6), обеспечиваемое за счет постулатов устойчивого развития. Эта же мысль выражается и в разд. 4 (Охрана окружающей среды), в части поддержки принципов устойчивого развития (п. 22). Декларация тысячелетия послужила основой для формирования Целей тысячелетия. В настоящем исследовании необходимо отметить цель № 7 - обеспечение экологической устойчивости, чье достижение обеспечивается реализацией четырех задач. Первая задача - включение принципов устойчивого развития в политику и государственные программы стран и предотвращение истощения природных ресурсов. Вторая задача - сокращение потерь биоразнообразия и достижение к 2010 г. значительного снижения темпов его утраты. Третья - сокращение наполовину к 2015 г. доли людей, не имеющих устойчивого доступа к безопасной питьевой воде и основным услугам санитарии. Четвертая - достижение к 2020 г. значительного улучшения условий жизни по меньшей мере 100 млн обитателей трущоб. В 2002 г. концепт устойчивого развития получает закрепление в наименовании итогового акта Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию, известному как Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию. По прошествии 10 лет с саммита в Рио-Де-Жайнеро, его участники подтвердили приверженность устойчивому развитию и посвятили отдельный раздел итогового документа общему описанию средств достижения состояния устойчивого развития. Наряду с политической декларацией на саммите в Йоханнесбурге был принят План выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию. В этом документе получает четкое закрепление трехэлементный состав устойчивого развития - экономический рост, социальное развитие и охрана окружающей среды - в качестве взаимодополняющих и взаимоподкрепляющих элементов. Следующим важнейшим этапом в становлении концепции устойчивого развития является Конференция ООН по устойчивому развитию 2012 г., основным итогом которой явился документ «Будущее, которого мы хотим». Итоговый документ продолжает нормативное закрепление идеи устойчивого развития (п. 3), вновь подчеркивая три основные ее составляющие. В числе направлений приложения усилий мирового сообщества также выделяются устойчивые поселения, которые способствуют формированию устойчивых обществ. В этой связи в качестве приоритетных отмечаются задачи строительства доступного жилья и объектов инфраструктуры, обеспечение обустройства трущоб, повышение качества жизни в населенных пунктах, сохранение, когда это целесообразно, объектов природного и культурного наследия в населенных пунктах (п. 134). Основным средством достижения заявленных целей является применение комплексного подхода к планированию и созданию устойчиво функционирующих городов и населенных пунктов. Новейшее измерение анализируемая концепция получила в 2015 г. с одобрением новой повестки развития: «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г.». Этот документ разрабатывался с 2012 г. для замены Целей тысячелетия. В нем выделяется 17 целей и 169 задач, отражающих самые важные направления развития человечества. Развитию поселений в системе целей устойчивого развития посвящается цель № 11: обеспечение открытости, безопасности, жизнестойкости и устойчивости городов и населенных пунктов. Для реализации этой цели сформулирован ряд задач, например: обеспечение доступа к зеленым зонам и общественным местам (особенно для женщин и детей, пожилых людей и инвалидов); активизирование усилий по защите и сохранению всемирного культурного и природного наследия; обеспечение экологически устойчивыми транспортными системами и др. Важной чертой системы целей устойчивого развития является разработанная система показателей их достижения. Резолюция Генеральной ассамблеи A/RES/71/313 закрепляет 232 показателя2 [11]. В качестве промежуточного итога необходимо выделить базовые признаки концепции устойчивого развития, отраженные в международных документах различного характера. Устойчивое развитие связано с понятием потребностей, причем потребностей двоякого типа. Первые - это потребности настоящего времени, в первую очередь потребности нуждающихся. Вторые - это потребности будущих поколений, которые должны приниматься во внимание в текущий момент времени. Важным последствием введения этих двух видов потребностей является так называемое межпоко-ленческое равенство, при котором эгоизм потребления сегодняшнего дня уступает заботе о нуждах будущего. Вторая составляющая концепции устойчивого развития - это пределы возможностей окружающей среды удовлетворять потребности настоящего и будущих поколений. Как отмечалось выше, эти пределы в классическом понимании носят относительный характер, иначе говоря, они зависят от уровня развития технологии и организации общества. Устойчивое развитие в современных представлениях есть универсальная ценность, в равной степени применимая как к развитым, так и к развивающимся странам. В составе устойчивого развития утвердилось трехэлементное членение устойчивого развития: в нем выделяются экологические, экономические и социальные компоненты. Всестороннее рассмотрение концепции устойчивого развития невозможно без рассмотрения критики этой конструкции. Несмотря на то, что более чем за сорок лет категория устойчивого развития прочно вошла в природоохранный дискурс, сегодня сложились научные направления, ставящие под сомнение перспективность дальнейшего ее использования. Одно из основных направлений критики концепции устойчивого развития имеет сильный идеологический оттенок и связано с появлением неолиберального дискурса в мировой политике. Этот дискурс «колонизировал» представления ранних энвайроментали-стов, трансформировав их в концепцию «устойчивого развития» [10. P. 102]. Как пишет тот же автор в другой публикации, неолиберализм инкорпорировал ранние радикальные взгляды на устойчивость, что объясняется моделью поглощения оппозиционных дискурсов [12. P. 26]. Эти дискурсы, сложившиеся к 1970 г., подчеркивали диспропорциональность и несправедливость сложившейся мировой экономической системы. Как отмечает Д. Каррутерс, в странах Юга образовались лишь небольшие «карманы», напоминающие по уровню благополучия страны Севера. Для большинства жителей Юга экономический рост не принес существенных материальных благ. Напротив, миллионы людей были вынуждены покинуть места своего традиционного проживания без предоставления возможностей интеграции в капиталистическую экономику. [13. P. 96]. В этих условиях начали формироваться новые идеи, противопоставляемые идеям постоянного экономического роста как условию развития цивилизации: прокрестьянское развитие, эко-развитие, ориентированное на человека развитие и др. Сторонники новых идей разделяли гандианское представление о равенстве, основных потребностях, самообеспеченности, местном контроле над местными ресурсами [13. P. 96]. Неолиберализм, как отмечается в литературе этого толка, основан на противоположных посылах. Это экономическая теория, которая рассматривает индивидов как рациональных личностей, действующих в своих интересах [13. P. 109]. Такие личности действуют в целях максимизации полезности, что предполагает наличие свободного выбора и свободной конкуренции [13. P. 109]. Концепция устойчивого развития в варианте 1992 г. совместила идеи свободной торговли с защитой окружающей среды [13. P. 109]. Принятое в качестве основы определение Комиссии Брунтланд, как отмечает Д. Каррутерс, отличается размытостью и двусмысленностью, что позволило найти поддержку всех заинтересованных лиц [13. P. 99]: правительств - в части обоснования необходимости экономического роста, общественности - в части межпоколенческого равенства3. Развернутый критический анализ концепция устойчивого развития получает в работах И. Блюдор-на. Исходные посылки исследователя состоят в том, что в жизни общества формируется символическая политика [14. P. 254]. Символы могут служить как целям объяснения, пропаганды, уменьшения сложности, так и целям замещения. Во втором смысле символическая политика замещает собой реальные действия по решению проблем по разным причинам: из-за различных интересов граждан, которые не представляется возможным совместить на данном этапе развития общества; в целях отсрочивания нежелательных последствий, которые вызовут реальные действия; в целях намеренного обмана населения элитой и др. [14. P. 254-255]. В современных обществах эти процессы привели к формированию симуляционной политики (отличающейся от символической). По словам И. Блюдорна, модель символической политики не отражает важнейшей черты современных обществ, когда граждане, требующие изменений, реально не хотят и не ожидают реального воплощения этих изменений в жизнь [14. P. 264]. Такая ситуация, по мнению автора, вызвана разными причинами, в первую очередь тем, что современной экономике угрожают серьезные кризисы нестабильности. Ответы на эти кризисы требуют серьезной перестройки существующей системы, но какой-либо альтернативы этой системе нет [14. P. 265]. Используя общетеоретическую концепцию Жана Бодрияра, рассматриваемый автор указывает, что сущность симуляционной политики состоит в использовании символов, знаков и образов, которые не означают ничего настоящего, но сами формируют реальность, представляют себя как доказательства этой реальности [14. P. 267]. Такая политика формируется как ответ на исчерпание реальной и символической политики. В настоящее время современная экологическая политика, по мнению исследователя, характеризуется сочетанием двух обстоятельств: 1) беспрецедентным уровнем информированности населения о последствиях современного образа жизни и моделей самореализации; 2) беспрецедентной определенностью защищать и развивать эти ценности и образ жизни [15. P. 56]. Причем такая симуляционная политика этически нейтральна, это общественная практика управления проблемой, решить которую в текущий момент невозможно. Таким образом, и устойчивое развитие - как и указывается в заглавии цитируемой статьи - попытка «поддержать неподдерживаемое» (sustain unsustainable) [14. P. 264]. Иными словами, в соответствии с концепцией симу-ляционной политики идеология устойчивого развития не обладает никаким потенциалом для реального решения экологических проблем. Она создает консенсус, при котором и элиты, и население, и значительная часть общественных организаций природохран-ной направленности соглашаются оперировать искусственным, не имеющим отношения к реальной действительности концептом, откладывая реальное решение проблем, поскольку такое решение будет предполагать слишком значительную перестройку существующей мировой экономической системы. В российской доктрине критика концепции устойчивого развития представлена в работах М.М. Брин-чука. В его работах критике подвергается прежде всего отсутствие «человеческого измерения» в современных доминирующих представлениях об устойчивом развитии, без которого невозможно гармоничное развитие человека как части природы [16. С. 53; 17. С. 21]. Действительно, изучение документов, в которых находит свое выражение идея устойчивого развития, показывает наличие серьезного «крена» в сторону материалистических решений и механистических подходов по мониторингу достижения заявленных целей. Предлагая альтернативный вариант определения устойчивого развития, Михаил Михайлович предлагает акцентировать внимание на духовных критериях, лежащих в основе социально-экономических и иных проектов [16. С. 53]. Тем не менее на сегодняшний момент при любой трактовке концепции устойчивого развития она представляет собой единственный детально разработанный проект развития глобального масштаба. В контексте заявленного исследования международно-правовая концепция устойчивого развития обладает потенциалом для усиления режима правовой охраны озера Байкал. Угрозы стабильности экологическому состоянию озера Байкал известны широкой общественности и специалистам в области экологического права и охраны окружающей среды. Отдельное внимание им уделял Президент России в своих поручениях 2019 г. [18]. Наиболее известными в России и мире факторами риска в отношении состояния озера долгое время являлись: деятельность Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (БЦБК) [19. С. 105]; последствия этой деятельности в виде значительных залежей шлам-лигнина, находящегося в картах-накопителях в непосредственной близости от береговой линии озера [20. С. 47]; строительство каскада ГЭС на реке Ангаре, монгольские планы по строительству гидротехнологических сооружений на реке Селенге [21. С.63-65]. Не отрицая серьезности указанных угроз, в настоящей статье мы обратимся еще к одному обстоятельству, которое во многом определяет состояние озера Байкал - жизнедеятельность поселений, находящихся в границах Байкальской природной территории (и особенно в ее центральной экологической зоне). Режим центральной экологической зоны Байкальской природной территории предполагает наличие наиболее строгих природоохранных ограничений, которые сформулированы, прежде всего, в Постановлении Правительства РФ № 643 [22]. В последние годы проблема особого режима деятельности человека в границах ЦЭЗ БПТ встала особенно остро, что вызвано пересечением разнородных политико-экономических интересов общественных групп, в числе которых местные жители, природоохранные органы, туристы, представители бизнес-сообщества. Согласование интересов таких групп при соблюдении безусловного приоритета природоохранных целей представляет собой насущную цель нормативно-правового регулирования режима деятельности как в центральной экологической зоне, так и в Байкальской природной территории в целом. Достижение такого баланса - сложная задача, решить которую не удается на протяжении уже нескольких десятилетий. Мы полагаем, что одним из условий решения указанной задачи является формирование исходных начал, определяющих содержание правового режима. Таким образом, исходной точкой в построении системной политики в области охраны озера Байкал является осознание и артикулирование этих принципов. Как было показано, в современных условиях доминирующей идеей в области взаимодействия природы, общества и человека является устойчивое развитие. Закон «Об охране озера Байкал» в ст. 5 также устанавливает, что особый режим хозяйственной и иной деятельности на Байкальской природной территории осуществляется на принципах устойчивого развития. Несмотря на то что эта категория, как было показано ранее, получила серьезное развитие в международном праве охраны окружающей среды, в вопросах сохранения уникальной экосистемы озера Байкал она проявляет себя весьма скромно. Мы полагаем, что категория «устойчивое развитие» обладает значительным потенциалом в установлении указанного баланса интересов, поскольку современное представление о нем позволяет синтезировать экологическую, экономическую и социальную составляющие деятельности человека. При рассмотрении вопроса о перспективах внедрения и развития концепции устойчивого развития на Байкальской природной территории необходимо отметить, что озеро Байкал в 1996 г. по решению 20-й сессии Комитета Всемирного наследия ЮНЕСКО признано объектом Всемирного природного наследия ЮНЕСКО. Соответственно, при изучении перспектив устойчивого развития территории необходимо проанализировать программные документы ЮНЕСКО, устанавливая корреляции правового режима объектов Всемирного природного наследия с целями устойчивого развития. Одним из центральных документов системы охраны всемирного наследия является Руководство по выполнению Конвенции, которое определяет процедуры охраны и сохранения таких объектов [23]. Руководство периодически пересматривается с учетом решений, принятых Комитетом Всемирного наследия. Так, на 43-й сессии Комитета Всемирного наследия, которая состоялась в период с 30 июня по 10 июля 2019 г. в Баку, в Руководство были внесены изменения, касающиеся Конвенции об охране всемирного наследия и устойчивого развития (WH-SDP). Комитет Всемирного наследия призвал государства-участники применять все аспекты устойчивого развития ко всем видам объектов всемирного наследия, управление которыми находится в их компетенции, а также внедрить в национальные политики процессы, связанные с исполнением Конвенции для развития объектов всемирного наследия в контексте устойчивости. Комитет призвал Центр Всемирного наследия в сотрудничестве с консультативными органами выявить и обдумать взаимосвязь между WH-SDP и Целями ООН в области устойчивого развития, а также другими глобальными соглашениями, связанными с предотвращением изменения климата и уменьшением опасности бедствий [24]. Такие изменения во многом стали следствием принятия в 2015 г. 20-й Генеральной ассамблеей государств-участников Конвенции об охране всемирного наследия Программы по интеграции устойчивого развития в указанную Конвенцию. Объекты всемирного наследия долгое время не упоминались в дискуссиях об устойчивом развитии, несмотря на их исключительную важность для общества. Всемирное наследие может предоставить платформу для разработки и апробации новых подходов, которые демонстрируют важность сохранения наследия для устойчивого развития [25]. При ретроспективном анализе стоит отметить Стратегический план действий на 2012-2022 гг., который был утвержден в 2011 г. [26]. Так, третьей целью стратегического плана в области всемирного наследия является учет нынешних и будущих экологических, социальных и экономических потребностей при обеспечении охраны и сохранения наследия, этот принцип является непосредственным отражением концепции устойчивого развития, которая направлена на удовлетворение потребностей нынешних поколений таким способом, чтобы ресурсы были сохранены для будущих поколений. Таким образом, стратегические документы ЮНЕСКО отражают приверженность организации и реализации ее политики в соответствии с целями устойчивого развития (ЦУР). В мировом природоохранном дискурсе на сегодняшний день сложилась идеология устойчивых поселений. Использование этого подхода позволит гармонично сочетать решение природоохранных и экономических задач, связанных с развитием этих поселений, а также необходимость удовлетворения социальных нужд граждан, прежде всего проживающих в ЦЭЗ БПТ. Формированию местной нормативно-правовой базы на указанных принципах могут содействовать инициативы различных структур ООН. Идеология устойчивого развития поселений является предметом работы Программы Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (ООН-Хабитат). Важнейшие блоки вопросов, являющиеся предметом работы ООН-Хабитат, развиваются в Программе устойчивого развития городов, которая представляет собой совместную инициативу ООН-Хабитат и Программы Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП). В рамках Программы устойчивого развития городов создается стратегия экологического планирования развития населенных пунктов и последующего управления населенными пунктами при непосредственном участии населения. Разработка такой стратегии является важной мерой для достижения целей устойчивого развития и для обеспечения комфортного уровня жизни людей в сочетании с сохранением природных ресурсов и их рациональным использованием. В настоящее время урбанизация разной степени интенсивности протекает по всему миру. В 2016 г. генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун в предисловии к докладу на конференции ООН-Хабитат, посвященной городам мира, отнес к горожанам 54% населения Земли. По его словам, эта цифра возрастет до 66% к середине XXI в., а это значит, что урбанизация не прекратится в ближайшие десятилетия [27]. При этом урбанизация не рассматривается мировым сообществом как исключительно негативное явление, скорее наоборот, города способствуют развитию экономики, предоставляют жителям упрощенный доступ к образованию, науке, культурным ценностям, социальным благам, способствуют мобильности. Но при всех неоспоримых плюсах, непродуманное развитие городов может породить массу социальных проблем. Стоит привести высказывание первого заместителя Генерального секретаря ООН Яна Элиассона: «битва за устойчивое развитие будет выиграна или проиграна в городах» [28]. Неконтролируемый рост городов, проблемы нехватки жилья и инфраструктуры тесно связаны с такими животрепещущими вопросами, как распространение трущоб, преступность, дефицит питьевой воды, бедность и неравенство, дискриминация, загрязнение окружающей среды, изменение климата, проблемы здравоохранения, отсутствие доступа к канализации и объектам социальной инфраструктуры, а также ряд других социальных проблем. (подробнее см.: [29. P. 55; 30. P. 111]). Для того чтобы процесс урбанизации не был стихийным, для его упорядочивания и протекания в соответствии с концепцией устойчивого развития, ООН-Хабитат проводит конференции, по итогам которых принимаются документы, касающиеся сугубо урбани-зационной повестки и развития населенных пунктов. В числе этих документов необходимо отметить прежде всего декларацию, принятую по итогам первой конференции ООН по вопросам развития поселений (Хабитат I), которая проходила в 1976 г. в Ванкувере [31]. В документе провозглашались общие принципы и направления предстоящей работы, а также план действий по развитию населенных пунктов, представляющий из себя сборник рекомендаций как для развитых, так и развивающихся стран. Конференции Хаби-тат II (Стамбул) и Хабитат III (Кито) проходили в 1996 и 2016 гг. соответственно. По итогам встречи в Стамбуле была принята декларация, а также план действий, названный Повестка дня Хабитат [32]. Итогом третей конференции стало принятие Новой городской повестки дня, отличающейся от предыдущих приведенных документов большим объемом и большей предметностью [33]. Согласно официальному заявлению Министерства иностранных дел РФ от 13 сентября 2017 г. «О позиции России на 72-й Генеральной ассамблеи ООН», Россия приветствует принятие Новой городской повестки дня (НГП) как всеобъемлющего рамочного документа, позволяющего странам гибко подходить к формированию национальной политики в области устойчивого городского развития с учетом своих приоритетов [34]. В Декларации Кито об устойчивых городах и населенных пунктах для всех провозглашается, что Новая городская повестка дня является фундаментальным вкладом в осуществление Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. и ее адаптации к местным условиям на комплексной основе и в достижении целей и задач в области устойчивого развития. Несомненным преимуществом НГП по отношению к предыдущим программным документам, принятым ООН-Хабитат, является наличие «дорожной карты» развития населенных пунктов, которая представляет собой закрепление целей - маркеров, которые должны быть достигнуты в плане развития конкретного населенного пункта. Экологически устойчивому и стабильному развитию городов посвящается отдельный раздел в анализируемом документе, тем самым подчеркивается особая роль и необходимость сохранения биоразнообразия и разработка мер по борьбе с изменением климата при городском планировании. Существуют и критические оценки документов Хабитат III. Так, профессор Исследовательского и образовательного центра Лоренса К. Нуссдорфа Пенсильванс

Скачать электронную версию публикации