The Interaction of the Parliament and the Judiciary of the Russian Federation.pdf Введение Актуальность. В современных условиях, когда в обществе все больше возрастает запрос на справедливость, возникает закономерная потребность в эффективной парламентской деятельности. При этом, как отмечает В.Д. Горобец, в расширении нуждаются предмет ведения и полномочия не всего Федерального Собрания Российской Федерации, а в первую очередь Государственной Думы [1. C. 13]. В этой связи развитие титульных функций российского парламента - законодательного процесса и контрольных полномочий - является наиболее актуальной задачей в рамках совершенствования парламентских процедур. Еще Е.Н. Трубецкой в 1917 г. отмечал, что законодательство не может представлять собой стройную юридическую конструкцию, поскольку слагается постепенно и под воздействием компромисса: будь то в парламенте между партиями или в абсолютистском обществе между различными течениями придворных и бюрократии [2. C. 133]. Наряду с этим, судебная практика выступает своего рода «лакмусовой бумажкой», позволяющей проверить жизнеспособность любого акта законодательства, и только суд может внести логическое единство в такой законодательный материал. Можно констатировать, что вследствие несовершенства правовой нормы подчас различными судами принимаются противоположные решения на основе одной и той же нормы права. Сам факт принятия судами и органами государственной власти решений, которые не основаны на нормах закона, а иногда прямо ему противоречат, ставит перед правовой наукой задачу выработать новые механизмы соблюдения принципов справедливости при правовом регулировании. Гипотеза. Для обеспечения лаконичного и непротиворечивого законодательного регулирования необходимо наладить в рамках контрольных полномочий парламента (функция контроля за исполнением законов) большее взаимодействие с судебной системой Российской Федерации, и в первую очередь с Верховным Судом Российской Федерации как органом, осуществляющим надзор за деятельностью судов и обеспечивающим единство судебной практики в стране. Степень научной разработанности. Исследованию взаимодействия парламента и судебной системы посвящено небольшое количество научных работ, в основном изучаются проблемы «судебного прецедента» в правовой системе Российской Федерации. Вместе с тем вопросам законодательной инициативы высших судов Российской Федерации посвящены работы С.А. Авакьяна [3], А.В. Венгерова [4], В.В. Лазарева [5], В.М. Лебедева [6], С.А. Скворцова-Савельева [7], Н.А. Тузова [8] и др. Непосредственно же вопросам влияния судов на законотворчество посвящены работы П.А. Гук [9], Т.А. Желдыбиной [10], В.Д. Зорькина [11], А.Н. Кокотова [12], И. Котелев-ской [13], В.В. Лазарева [14], М.Н. Марченко [15], Т.Э. Шуберт [16] и др. Объектом настоящего исследования является совокупность общественных отношений, связанных с участием высших судов в парламентских процедурах на федеральном уровне. Предметом исследования выступают конституционно-правовые проблемы закрепления, реализации и совершенствования механизма взаимодействия парламента и высших судов в парламентских процедурах. В своей преподавательской практике в юридической школе ДВФУ автору нередко доводилось вспоминать свой студенческий опыт посещения заседания Совета Федерации в 2010 г., когда председатель «сенатского» комитета по конституционному законодательству А.И. Александров в докладе о внесении изменений в закон «Об Общественной палате Российской Федерации» в качестве обоснования изменений доложил коллегам, что закон призван устранить противоречие в законодательстве и привести его в соответствие с Указом Президента РФ об уполномоченном по правам ребенка при Президенте Российской Федерации. Конечно, молодому юристу, у которого очень свежи были воспоминания об иерархии правовых норм, эта фраза сенатора сильно резала слух. Однако получше познакомившись с практикой Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации, эта фраза перестала быть для автора такой вопиющей. Сама по себе гармония правовой системы может обеспечиваться различными методами, чему в многом и посвящена настоящая работа. Разделение властей Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения властей, при самостоятельности осуществления органами законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти своих полномочий в рамках определенной Конституцией и законами юрисдикции. Так, вопросы взаимодействия представительной и судебной власти в Российской Федерации можно условно разделить на четыре группы: учредительные (назначение судей высших судов Российской Федерации), информационные (направление посланий Конституционного Суда РФ к Федеральному Собранию РФ), законопроектные (право законодательной инициативы высших судов РФ, выдача заключений Верховным Судом РФ на проекты законов в случаях, предусмотренных законом, «негативное» нормотворчество Конституционного Суда РФ) и контрольные (инцидентный контроль Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ над актами и решениями российского парламента). Назначение и импичмент судей парламентом Назначение судей Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ осуществляется Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ в соответствии с п. «е» ст. 83, п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. В соответствии с принципами независимости и несменяемости судей импичмент в отношении судей в России не применяется. В мировой практике импичмент в отношении судей применяется в США, где в соответствии с разделом IV ст. II Конституции США Сенат вправе по инициативе Палаты представителей отрешить судей от должности в порядке импичмента. Однако за всю историю США импичмент был инициирован Палатой представителей в отношении одиннадцати судей, семь из которых были отрешены от должности, при этом ни одного случая в отношении судей Верховного Суда США [17. C. 20]. В соответствии с поправками к Конституции Российской Федерации, принятыми по предложению Президента Российской Федерации, в России введен институт импичмента в отношении судей Верховного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации и судов кассационной и апелляционной инстанции [18]. Предполагается, что такая процедура может проходить только по запросу Президента Российской Федерации, а решение об отрешении судьи принимается Советом Федерации, но поскольку перечень оснований такого импичмента четко не определен, то сложно назвать его однозначно сочетающимся с принципом независимости и несменяемости судей. Послания Конституционного Суда Федеральному Собранию В Конституции Российской Федерации в ст. 100 отражено полномочие Конституционного Суда РСФСР по направлению посланий к парламенту. К слову, это один из двух случаев, когда палаты Федерального Собрания Российской Федерации заседают совместно. Однако с момента принятия Конституции РФ в 1993 г. до сих пор ни разу такого послания Федеральному Собранию не направлялось. В 2017 г. группа депутатов внесла в Государственную Думу проект федерального конституционного закона, предусматривающего обязанность Конституционного Суда РФ не реже чем раз в пять лет, в начале сессии вновь сформированной Государственной Думы обращаться к Федеральному Собранию с посланием, которое должно содержать оценку правовой системы, состояния конституционности в правовой системе и исполнения решений Конституционного Суда, однако законопроект был отклонен в первом чтении [19]. В соответствии с поправкой к Конституции Российской Федерации 2020 г. указанное полномочие упразднено [18]. Стоит заметить, что Верховный Суд РФ и органы судейского сообщества часто выступают с различными мнениями по реформе материального права, что, однако, не может быть в полной мере реализовано сегодня в порядке законодательной инициативы, поскольку у Верховного Суда она ограничена в соответствии с Конституцией РФ. Так, например, на заседании Совета судей России 30 мая 2017 г. предложено более 200 поправок в материальные нормы Гражданского кодекса РФ [20]. Законодательная инициатива высших судов В ходе судебной деятельности органы судейского сообщества вырабатывают судебную политику в области правоприменения, судопроизводства и других вопросов организации деятельности судебной власти [9. C. 484-496]. Поэтому в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 104) высшие суды Российской Федерации - Верховный и Конституционный - наделены специальным правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения. Право законодательной инициативы в этом случае связано с вопросами судоустройства на территории Российской Федерации, с созданием, корректировкой и упразднением процессуальных норм, а также с вопросами, сопряженными непосредственно с деятельностью судов. Наряду с этим в соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 13.06.1996 № 64-ФЗ «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» проекты федеральных законов о внесении изменений в УК РФ вносятся в Государственную Думу только при наличии официального отзыва Верховного Суда РФ. Также Пленум Верховного Суда в декабре 2018 г. внес в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ, предложив ввести новый вид уголовного наказания - «уголовный проступок». По сути, в данном конкретном случае Верховный Суд впервые вышел за пределы установленного Конституцией РФ права законодательной инициативы Верховного Суда РФ. Поскольку законопроект уже год находится без движения на стадии Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству [21], оценки Правового управления Аппарата Государственной Думы о соблюдении Верховным Судом РФ требований ст. 104 Конституции РФ еще не получил. Вместе с тем признание Конституционным Судом РФ закона, нормы закона противоречащими Конституции влечет утрату таким законом, нормой закона своей юридической силы, и впредь до их отмены не применяется, а применяется прямая норма Конституции с учетом выявленного Конституционным Судом ее конституционно-правового смысла. Такое решение Конституционного Суда в науке конституционного права именуется «негативным» нормотворчеством. Так, например, в связи с признанием Конституционным Судом РФ неконституционной нормы КоАП РФ, не допускающей для юридического лица установление штрафа ниже низшего предела, суды до внесения соответствующих поправок в КоАП напрямую применяли Конституцию с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении КС РФ от 25.02.2014 № 4-П. Судебный контроль над законодательством Сегодня в системе разделения властей в соответствии с Конституцией РФ при взаимоотношении парламента и судебной системы контроль осуществляется лишь со стороны судебной системы над деятельностью парламента в форме инцидентного контроля Конституционного Суда РФ за принятыми федеральными законами (последующий инцидентный контроль), ратифицируемыми международными договорами (предварительный инцидентный контроль), а также в форме инцидентного контроля Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ за принимаемым парламентом решением об отрешении (объявлении импичмента) Президента РФ. Также нельзя не отметить, что предложенные Президентом России 20 января 2020 г. поправки к Конституции России расширяют перечень полномочий Конституционного Суда РФ в части установления предварительного инцидентного контроля по запросу Президента России в отношении принятых, но не санкционированных Президентом федеральных законов и федеральных конституционных законов [22]. На практике это означает де-факто - право абсолютного вето Президента, так как судьи Конституционного Суда могут быть подвергнуты процедуре импичмента по инициативе Президента Советом Федерации по размытому перечню оснований. Собственно, даже средневековый Парижский парламент, являвшийся Высшим судом Королевства при абсолютной власти Короля, осуществлял своего рода контрольные полномочия надзора за единством и юридической стройностью системы законодательства, обладая своеобразным правом ремонстрации, т.е. правом «отлагательного вето». На практике Парижский парламент, осуществляя оглашение и последующую регистрацию исходивших от Короля законов и иных правовых актов, мог возвратить такой закон без регистрации с целью оберегания правовой системы от случайных либо неисполнимых норм. Такое право, однако, ограничивалось случаями, когда Король обязывал Парижский парламент огласить и зарегистрировать правовой акт, а в особых случаях лично явиться в Парламент для его оглашения, после чего такой акт незамедлительно вступал в действие. С учетом того, что Парижский Парламент к XIV в. формировался уже из числа профессиональных легистов - выпускников юридических факультетов европейских университетов [23. C. 198], можно считать право ремонстрации Парижского парламента обоснованным и заслуживающим положительной оценки. В подобном виде, конечно, такое право не может быть воспринято в современной конституционной конструкции, основанной на принципе разделения властей. Но кто сказал, что суды в принципе не могут высказывать свою позицию о состоянии законодательства? Кто, как не суды, которые каждый день применяют законодательство на практике и видят все недостатки и несовершенство правовых норм, может дать оценку состоянию законодательства и предложить их усовершенствование? Так, Верховный Суд РФ в соответствии с ч. 1 ст. 93 Конституции РФ дает заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления, а Конституционный Суд РФ в соответствии с ч. 1 ст. 93 и ч. 7 ст. 125 Конституции РФ по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ в случае выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ - обвинения в госизмене или совершении иного тяжкого преступления. Взаимодействие парламента и Конституционного Суда во многом обусловлено компетенцией Конституционного Суда по разъяснению положений Конституции РФ по запросу группы депутатов Государственной Думы или группы членов Совета Федерации, а также по рассмотрению запросов о конституционности принятых федеральных законов. Конституционный Суд, признавая норму закона неконституционной, обязывает парламент внести соответствующие изменения в законодательство, оставляя механизм правового регулирования на усмотрение законодателя с тем лишь, чтобы она соответствовала выявленному Конституционным Судом правовому смыслу положений Конституции Российской Федерации. Однако таких решений в общем объеме обращений в Конституционный Суд принимается крайне незначительно. Деликатность Конституционного Суда обусловлена безапелляционным характером решений Конституционного Суда, которые, в случае вмешательства в дискреционные полномочия законодателя и с учетом отсутствия сдержек и противовесов в вопросах деятельности Конституционного Суда со стороны парламента, могут поставить под угрозу существующую систему разделения властей и нарушить баланс в обществе. Указанные выводы подтверждаются правовой позицией Конституционного Суда РФ. Так, например, Конституционный Суд РФ в своем определении от 02.04.2019 № 854-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений ст. 4 и 7 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий» прямо указал на то, что вопрос целесообразности принимаемых законов выходит за пределы компетенции Конституционного Суда [24]. Также Конституционный Суд неоднократно в своих решениях указывает на возможность самостоятельной выработки законодательными органами власти решений в рамках предоставленных им дискреционных полномочий, намекая или прямо указывая, что ни Конституционный Суд РФ, ни кто-либо иной не вправе вмешиваться в установленную дискрецию законодателя (см., например, постановления Конституционного Суда РФ от 19.04.2010 № 8-П, от 24.12.2012 № 32-П, от 05.04.2013 № 7-П, определение Конституционного Суда РФ от 08.02.2007 № 323-О-П). Указанная позиция сопряжена с законодательным ограничением возможности судьям Конституционного Суда РФ высказываться публично о вопросах, которые могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (ст. 11 Федерального Конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), и с отсутствием законодательной возможности рассмотрения Конституционным Судом вопросов по своей инициативе, так как круг субъектов и оснований для обращения в Конституционный Суд прямо установлен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 125). Указанные ограничения судей Конституционного Суда РФ в возможности высказывать позицию по вопросам, которые могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда, однако, в полной мере не применимы и отсутствуют применительно к судьям Верховного Суда, компетенция которых исключает возможность рассматривать конституционность действующих законов, что также подтверждено и правовой позицией Конституционного Суда РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации). В этой связи Верховный Суд и его судьи свободны в выражении позиции по вопросам совершенствования законодательства. Судебная практика Процесс диалектического взаимодополнения судебной и законодательной деятельности может проходить в переходе сформированной судебной нормы, выраженной в правовых позициях Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, в законодательство [25. C. 214]. Нормы, создаваемые судами, наряду с действующим правом, основываются на принципе справедливости, моральных убеждениях суда и социальных тенденциях [26. C. 313]. Так, например, Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 28.02.2008 № 3-П сформулировал формулу законоположения о механизме тайного голосования членов квалификационной коллегии судей при решении вопроса о применении к судье дисциплинарного взыскания в виде досрочного прекращения полномочий судьи и прямо указал законодателю на необходимость его имплементации в законодательство в шестимесячный срок. Также наиболее значимыми результатами деятельности судейского сообщества являются постановления Пленума Верховного Суда РФ. Данные постановления на основе обобщения судебной практики содержат толкование и разъяснение порядка применения норм права. И суды в своей практике при принятии решений в абсолютном большинстве случаев не только применяют позиции Верховного Суда РФ, выраженные в постановлениях Пленума, но и прямо ссылаются на них в качестве оснований и мотивов принятия судебного решения. Так, например, разъясняя судам порядок применения ст. 125 УПК РФ, Пленум Верховного Суда выработал порядок действий судьи, который прямо законодателем не установлен (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 1). Интересен факт, что и в Российской империи органы судейского сообщества в лице Правительствующего сената своей практикой устраняли пробелы в законодательстве, а подчас формулировали задолго до законодателя ряд правовых институтов (например, моральный вред или неосновательное обогащение) [10. C. 261]. Поэтому сегодня даже в рамках романо-германской правовой семьи, как справедливо отмечают В.В. Лазарев и Т.Э. Шуберт, суд вынужден создавать «прецеденты» в целях устранения неясности или пробельности нормативного акта [5. C. 98-99; 16. C. 160]. В этой связи неоднородный массив законодательства РФ продиктовал необходимость сначала Высшему Арбитражному Суду РФ по экономическим спорам, а позднее и Верховному Суду по гражданским, административным делам и экономическим спорам (после упразднения ВАС РФ) принимать решения в порядке надзора, которые являют собой квазисудебный прецедент, т.е. решение по конкретному делу, принятое Президиумом ВС РФ, а также постановление Пленума ВС РФ, основанное на обобщении судебной практики, правовая позиция по которым может служить основанием пересмотра решений нижестоящих судов в соответствии с пп. 5 п. 4 ст. 392 ГПК РФ, пп. 5 п. 3 ст. 311 АПК РФ, пп. 5 п. 1 ст. 350 КАС РФ. Единство и непротиворечивость правовой системы в России сегодня обеспечиваются во многом за счет работы профессионалов в области права в рамках полномочия судов по толкованию законодательства ad hoc, в момент рассмотрения конкретных дел, либо в порядке обзора судебной практики Верховным Судом РФ, на что обратил внимание Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 23.12.2013 № 29-П. Конституционный Суд РФ также указал и на то, что законоположение, явившееся предметом рассмотрения в Конституционном Суде, также может применяться только с учетом выявленного указанным Судом конституционно-правового смысла такой нормы, что нашло отражение в постановлении от 18.09.2014 № 23-П. Заключение Поиск оптимального механизма сотрудничества парламента и судебной системы является одной из важнейших задач правовой науки, поскольку именно профессиональный правоприменитель может указать законодателю на несовершенство принятых законов, особенно в случаях, когда нормативный акт соответствует Конституции, принят в рамках дискреционных полномочий парламента, однако не воспринимается правоприменителем однозначно, входит в противоречие с иными законами, вследствие чего возникает ситуация правовой неопределенности. Так, еще Правительствующий сенат Российской империи в соответствии с Императорским указом Александра I от 8 (20) сентября 1802 г. получал право доносить императору о выявленных Сенатом «неудобствах в существующих законах» [27. С. 60-61]. Сегодня, в соответствии с п. 6 ст. 2 Федерального закона «О парламентском контроле» от 07.05.2013 № 77-ФЗ одной из целей парламентского контроля является изучение практики применения законодательства Российской Федерации и выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации и повышение эффективности его исполнения. Такая форма парламентского контроля получила наименование «правовой мониторинг». Однако среди форм парламентского контроля, установленных указанным Федеральным законом, отсутствует взаимодействие с основным профессиональным правоприменителем - судебной системой. В этой связи представляется целесообразным в качестве такого взаимодействия установить ежегодный доклад Верховного Суда Российской Федерации в Государственной Думе о практике применения судами законодательства с предложениями по совершенствованию наиболее противоречивых аспектов законодательства либо о состоянии законодательства Российской Федерации и судебной практике его применения. Такая форма взаимного дополнения законодательной и судебной власти, основанная на уважении дискреционных полномочий Государственной Думы, едином понимании практики применения законов, выраженным Верховным Судом РФ, позволит обеспечить наиболее стабильное и качественное законотворчество в российском парламенте.

Скачать электронную версию публикации