Compensation for Environmental Damage in Russian Legal Studies (Review of Literature for 2009-2019).pdf Введение Сохранение благоприятной окружающей среды является стратегической целью государственной политики России в области экологического развития, а восстановление нарушенных экосистем, предотвращение и снижение негативного воздействия на окружающую среду - важнейшей ее задачей. Проблема неэффективности существующих правовых механизмов возмещения экологического вреда стоит в ряду актуальных не только на национальном уровне, она включена и в мировую повестку. В российской науке институту возмещения вреда, причиненного окружающей среде, традиционно уделяется большое внимание. Вместе с тем работ обзорного характера немного и в основном они посвящены исследованиям советского и постсоветского периода [1, 2]. Предметом исследования в настоящей работе стали позиции российских ученых в области экологического права по обозначенной проблематике за период с 2009 по 2019 г., изложенные в монографиях, диссертациях, научных статьях в периодических научных журналах. Настоящий обзор позволяет получить представление о круге актуальных проблем, степени их изученности, основных научных концепциях и отдельных предложениях по совершенствованию российского правового института возмещения экологического вреда, увидеть ключевые потенциальные векторы его развития на настоящем этапе. Ключевым вопросом института возмещения вреда является определение его правовой природы с точки зрения действующего законодательства и возможных вариантов ее трансформации в дальнейшем. Выбор того или иного варианта позволяет определить пути решения более частных проблем: форм, способов и порядка возмещения. Институт возмещения экологического вреда как вид гражданско-правовой ответственности В современной юридической литературе преобладающей точкой зрения является признание возмещения экологического вреда частным случаем гражданско-правовой ответственности. В теории права такую ответственность часто называют «таксовой» и относят к подвиду гражданско-правовой ответственности наряду с семейно-правовой и материальной [3. С. 81-82]. В основе этой позиции лежит утверждение, что вред, причиненный экологическим правонарушением, представляет собой разновидность гражданско-правового вреда, обусловленного нарушением норм экологического права. Нормы, регулирующие обязательства по возмещению вреда, причиненного экологическими правонарушениями, хотя и закреплены в экологических законах, имеют гражданско-правовую природу. По выражению И.Ю. Ребикова, гражданско-правовая (деликтная) ответственность в этом случает «всего лишь расширяет свои горизонты и осваивает новые ниши» [4. С. 123-124]. Соответственно, обязательство вследствие причинения вреда природным объектам и комплексам - это гражданско-правовое внедоговорное отношение, возникающее в результате совершения экологического деликта, повлекшего отрицательные изменения природной среды из-за ее загрязнения, а также деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Его субъектами являются должник (причинитель вреда) и кредитор (собственник природных ресурсов или орган публичной власти). На должника возлагается обязанность по возмещению вреда, заключающаяся в проведении работ по восстановлению качества природного объекта в натуре или выплате денежной компенсации [5. С. 7-8]. При этом большинство ученых не отрицают возможность применения специальных норм экологического и природоресурсного законодательства, которые призваны дополнять нормы Гражданского кодекса РФ по следующим основаниям. Сторонники процивили-стической концепции признают, что вред, причиненный природной среде, имеет ряд существенных особенностей. И.О. Ребиков пишет, что «природные объекты не вписываются в общепринятые классификации вреда (по субъекту причинения; характеру вреда; характеру противоправной деятельности). Отсюда следует, что по критерию "характера вреда" наряду с вредом имуществу, жизни и здоровью существует и вред, причиненный природным объектам». Автор предлагает дополнить Гражданский кодекс РФ отдельной статьей, посвященной данному виду вреда [5. С. 8]. Е.С. Болтанова отмечает, что гражданскому законодательству не известны такие сложные и комплексные объекты, как окружающая среда, природная среда, природный объект, экологическая система, качество окружающей среды [6. С. 10]. Сложность объекта определяет специфические особенности экологического вреда, которые гражданское законодательство не может учитывать. В их числе Е.С. Болтанова называет: невозможность (зачастую) восстановления разрушенной системы (даже на уровне микроэкосистемы); нарушение внутрисистемных связей; возможность трансграничного распространения возникающих неблагоприятных последствий; латентный характер последствий правонарушения и др. [6. С. 12]. Эта позиция находит поддержку у Н.Г. Жаворонковой и Г.В. Выпхановой [7. С. 55]. Важной особенностью экологических отношений является то, что имущественная составляющая не играет в них такой роли, как в гражданских отношениях. Природные богатства являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. Причинением экологического вреда (в узком смысле) нарушаются не только имущественные, но и экологические права граждан, в частности право каждого на благоприятную окружающую среду. Нормы о компенсации экологического вреда в узком смысле обеспечивают публичный интерес [6. С. 10]. С.М. Сагитов, признавая рассматриваемый институт разновидностью гражданско-правовой ответственности, отмечает, что она выступает компонентом единого механизма обеспечения права на благоприятную окружающую среду, специальным правовым инструментом, позволяющим решать как определенные частноправовые, так и публично-правовые задачи [8. С. 8]. Чаще всего необходимость специального регулирования объясняется спецификой оценки вреда, причиненного природной среде, которую невозможно учесть в гражданском законодательстве. Делается вывод, что специальные нормы закреплены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», однако они нуждаются в уточнении, конкретизации, устранении внутренних противоречий [9. С. 58]. Таким образом, оставаясь в рамках цивилистиче-ского понимания института возмещения экологического вреда как гражданско-правовой деликтной ответственности, большинство современных исследователей признают его комплексный характер. Исходя из этого, при обсуждении вектора развития рассматриваемого института основной акцент делается на согласовании норм гражданского и экологического законодательства и определении приоритетов в той или иной отрасли. В числе немногих сторонников процивилистиче-ской концепции, отрицающих комплексный характер рассматриваемого института, можно назвать А.Г. Ив-лиеву. Комментируя известное Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июня 2015 г. № 12-П, она утверждает, что «логически невозможно одновременно квалифицировать правоотношение и как частноправовое, подчиняющееся общим принципам гражданско-правовой ответственности, и как правоотношение смешанной природы, не подчиняющееся таким принципам». «Представления о смешанной природе или особом характере экологической ответственности не имеют под собой оснований», - делает вывод автор. Решительно настаивая на гражданско-правовой природе рассматриваемого института, она полагает, что «"объектная" специфика вреда, не оправдывает использования таксового метода расчетов как основной формы исчисления размера вреда, поскольку это сопряжено с сильными искажениями общих принципов юридической ответственности и часто приводит к несправедливым результатам» [10. С. 151]. Процессуальная экономия, на которую ссылаются сторонники таксового метода, является мнимой, поскольку схема определения вреда неоправданно трудоемка. Более того, «как только к институту возмещения вреда окружающей среде добавляется штрафной элемент, она вынужденно теряет свои преимущества упрощенного порядка, поскольку должны включаться все процессуальные гарантии, характерные для публично-правового преследования» [10. С. 54]. Это мнение автор отстаивает и в более поздней своей работе [11. С. 157-173]. Возмещение экологического вреда как экологическая ответственность Специфика объекта экологических отношений и их публично-правовая природа, основанная на характере защищаемых экологическим правом интересов, дают основание исследователям утверждать, что использование правовой конструкции гражданской ответственности является ошибочным. Одним из первых об этом четко заявил М. М. Бринчук: «применительно к сфере взаимодействия общества и природы одним из наиболее общих и существенных охраняемых законом интересов является сохранение благоприятной окружающей среды, экологическое благополучие» [12. С. 22-23]. Поскольку природа представляет собой «объект публичной собственности, публичное благо, объект, выражающий публичный интерес, демонстрирующий и олицетворяющий публичное право», а экологические интересы носят преимущественно публично-правовой характер, нарушение этих интересов не может являться основанием гражданской ответственности, применяемой за нарушение частных интересов [13. С. 35]. Схожую аргументацию приводит Л.И. Брослав-ский. «Гражданско-правовой институт "обязательства вследствие причинения вреда", на основании которого привлекаются к имущественной ответственности экологические правонарушители, традиционно направлен и обеспечивает защиту личных, индивидуальных интересов субъектов права, - пишет он. -Причинение экологического вреда - это нарушение не только личных, но и общественных интересов. Предусмотренные российским гражданским и гражданско-процессуальным законодательством средства правовой защиты представляются недостаточными, когда речь идет о деликтной ответственности за нарушения в области экологии и / или возмещении экологического вреда». Считая причинение экологического вреда особым видом деликта, автор аргументирует это тем, что «потерпевшими являются неопределенное число лиц, причем оно может многократно возрастать, имея в виду распространение негативных последствий нарушения среды обитания человека во времени и пространстве» [14. С. 153]. Исходя из этого, М.М. Бринчук предлагает ввести в российское законодательство самостоятельный вид юридической ответственности - эколого-правовую [12. С. 22-23]. Следует отметить, что автор не отождествляет экологическую ответственность исключительно с институтом возмещения экологического вреда. «Содержание эколого-правовой ответственности образуют два вида экологических правонарушений, предметом которых являются: возмещение вреда, причиненного природе, т. е. экологического вреда, и неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, предусмотренных договором на природопользование и охрану окружающей среды» [12. С. 36-37]. Таким образом, он делит экологическую ответственность на внедоговорную и договорную. В качестве основания введения последней он указывает на публично-правовой характер договоров в сфере природопользования [12. С. 35-36]. Предложение М.М. Бринчука о необходимости формирования в российском праве нового вида юридической ответственности - эколого-правовой -нашло поддержку у ряда авторов [15-18]. А.В. Кодолова считает, что целесообразность внедрения публично-правового режима ответственности за вред окружающей среде обусловлена необходимостью установления и реализации целей ответственности в виде предупреждения причинения вреда и восстановления окружающей среды, приоритета возмещения вреда в натуральной форме, пересмотра порядка оценки экологического вреда, в том числе отказа от косвенных методов оценки в отношении природных компонентов, возможность восстановления которых в натуральной форме существует, определения размера экологического вреда в приоритетной форме прямым методом, по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния объектов охраны, с учетом упущенной выгоды. Трудность установления публично-правовой ответственности за причинение вреда окружающей среде автор видит в необходимости пересмотра существующего порядка привлечения к ответственности и внесения существенных изменений в действующее экологическое и природоресурсное законодательство [18. С. 31]. По мнению В.Г. Мельниковой и Е.М. Сурано-вой, разграничение гражданской и экологической ответственности позволит не только усилить защиту публичных экологических интересов, но и обеспечить защиту частных интересов природопользо-вателей. Дело в том, что, как правило, при рассмотрении исков органов государственной власти о возмещении экологического вреда не принимается во внимание тот вред, который был причинен частному лицу - правообладателю природного объекта. Вместе с тем взыскание убытков в пользу публично-правового образования не освобождает приро-допользователя от необходимости выполнения восстановительных мероприятий, которые он, при таком положении дел, фактически должен осуществить за свой счет. Распространение принципа многоаспектности значения природных объектов на сферу ответственности за причиненный вред позволит решить эту проблему [15. С. 196]. Эколого-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности успешно применяется в странах Европейского Союза. В связи с этим интерес представляют работы, посвященные исследованию опыта этих стран. В числе наиболее значимых в рассматриваемый период можно назвать работы, подготовленные коллективом Института права и публичной политики [19], В.Б. Агафоновым [20. С. 48-61], Л.И. Брославским [14; 21. С. 342-364], В.Г. Мельниковой [21. С. 327342], А.В. Кодоловой [18], Н.В. Даниловой и А.П. Гогловым [22]. Возмещение экологического вреда как публично-правовой платеж Публично-правовой характер отношений, возникающих в процессе возмещения экологического вреда, позволяет В. А. Савиных поставить вопрос о том, стоит ли вообще использовать правовую конструкцию деликтной ответственности. Автор убедительно доказывает, что возмещение вреда посредством проведения природопользователем восстановительных мероприятий осуществляется в рамках деятельности надзорных органов государственной власти, которые обладают властными полномочиями. Государственный орган вправе своим односторонним предписанием обязать природопользователя к устранению нарушения посредством проведения восстановительных работ. Поскольку для отношений сторон по поводу возмещения вреда окружающей среде не характерно равенство, то места для гражданско-правовой ответственности в этом случае не остается. На основании этого В. А. Савиных предлагает довести до логического завершения тенденцию смещения правового регулирования в публично-правовую сферу: «В конечном счете, лишь внешняя правовая форма деликтного обязательства заставляет нас считать, что вред окружающей среде возмещается природопользователем, в то время как реальным субъектом возмещения как восстановления нарушенного состояния остается государство, реализующее свою обязанность по обеспечению благоприятного состояния окружающей среды. Конкретный при-родопользователь служит лишь инструментом, за счет которого или руками которого государство проводит восстановительные мероприятия. Таким образом, отношения между природопользователем и государством всецело попадают в область публично-правовых отношений по надзору за состоянием окружающей среды. Возмещение же происходит в рамках реализации конституционно-правовой обязанности государства перед своими гражданами» [23. С. 159-161]. В то же время проблему денежной компенсации вреда, причиненного окружающей среде, автор предлагает решить посредством введения публично-правовых платежей, схожих по свое природе с платой за негативное воздействие на окружающую среду. При этом таксы и методики предлагается рассматривать как акты, регулирующие порядок определения размера данной компенсации. Публично-правовой характер компенсации отчасти снимет вопрос об обоснованности такс и методик в аспекте соотнесения размера вреда, установленного на их основании, с размером вреда, определенного по фактическим затратам на восстановление окружающей среды, как частноправовой категорией. Если денежная компенсация вреда окружающей среде носит публично-правовой характер, то она вполне может включать в себя и экономически неисчислимый вред и даже общие издержки государства на проведение мониторинга состояния нарушенных объектов [23. С. 161-162]. «В конечном счете, отношения по возмещению вреда окружающей среде перестанут искусственно выдаваться за частноправовые и получат адекватную публично-правовую форму» [23. С. 163], - делает вывод автор. Таким образом, можно констатировать. что в настоящее время в доктрине экологического права предлагается три направления дальнейшего развития института возмещения экологического вреда. Первое - дальнейшее совершенствование в рамках гражданско-правовой деликтной ответственности посредством устранения правовых дефектов, выявленных в доктрине и судебной практике. При этом признается наличие существенных особенностей экологического вреда, диктующих установление особых правил возмещения в специальном экологическом законодательстве. Второе - легальное признание нового вида эколо-го-правовой ответственности, позволяющей использовать несвойственные гражданскому праву публично-правовые инструменты и подходы. Третье - оформление отношений возмещения экологического вреда посредством исключительно публично-правовых институтов: проведение восстановительных работ в рамках государственного экологического надзора и введение нового вида публично-правовых платежей, призванных компенсировать неисчислимые потери в природной среде и затраты государства на охрану окружающей среды. Несмотря на внешнее различие указанных векторов развития института возмещения экологического вреда, анализ работ позволяет увидеть, что в рамках каждого из них обсуждается общий круг проблем: - необходимость уточнения легальной дефиниции «вред, причиненный окружающей среде»; - соотношение различных форм возмещения вреда - натуральной и стоимостной; - несовершенство такс и методик как специальных способов расчета размера экологического вреда; - возможность использования прямого метода определения размера вреда по фактическим затратам; - порядок учета затрат причинителя вреда на восстановление нарушенного состояния окружающей среды при определении размеров вреда. Рассмотрим далее эти вопросы более детально. Понятие экологического вреда. Критика легальной дефиниции Вне зависимости от оценки правовой природы института возмещения экологического вреда, все авторы единодушно признают, что экологический вред не является тождественным гражданско-правовому вреду. Такое понимание экологического вреда было заложено еще в советский период. Рассматривая правовые формы возмещения экологического вреда, один из основоположников отечественной науки экологического права, профессор В.В. Петров характеризовал вред, возникающий вследствие нарушения природоохранительного законодательства, как охватывающий всю сферу взаимодействия общества и природы, прежде всего природную среду, а через нее - здоровье человека, материальные ценности общества. Он подразделял вред на экономический (посягающий на имущественные интересы природопользователей, в том числе собственников), экологический (посягающий на экологические интересы общества в чистой, здоровой, продуктивной, генетически многообразной природной среде обитания), антропологический (посягающий на здоровье человека (физиологический вред) и состояние будущих поколений (генетический вред)) [24. С. 151-154]. Эта классификация вреда, причиненного экологическим правонарушением, находит свою поддержку у современных исследователей [6, 7, 16, 25-27]. Предлагаются разные термины для обозначения элементов вреда, но суть - выделение экологического вреда как его специфического вида - остается неизменной. Что показательно, доктринальное понимание экологического вреда находит свое отражение в практике Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ [25. С. 118]. Так, согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 2 июня 2015 г. № 12-П, ущерб, причиненный экологическим правонарушением, отличает сложность его проявлений: он включает экологический вред окружающей среде, вред, причиняемый здоровью человека (социальный вред), вред имуществу, находящемуся в частной или публичной собственности (экономический вред). Решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2008 г. № ГКПИ08-52 упоминает материальный и экологический вред, причиненный природной среде. Верховный Суд Российской Федерации в определении от 3 июня 2015 г. № 310-ЭС15-1168 по делу № А54-503/2014 подчеркивает: «При определении экологического вреда в денежном выражении подлежат учету не только затраты на восстановление нарушенной природной среды, но и экологические потери». Следует отметить, что Федеральный закон «Об охране окружающей среды» вместо термина «экологический вред» использует «вред, причиненный окружающей среде». Можно ли рассматривать эти понятия как тождественные? Большинство исследователей используют их именно в таком контексте. Однако в судебной практике очень часто можно встретить подход, при котором экологический вред понимается очень узко, только как невосполнимый и труд-новосполнимый вред, часто его именуют «экологическими потерями» в противовес вреду, который может быть исчислен и возмещен, - «затратам на восстановление нарушенной природной среды». Здесь возникает вопрос, являются ли затраты на восстановление природных объектов частью имущественного (экономического) вреда правообладателей природных объектов или это часть экологического вреда, причиненного природе как экосистеме? Преобладающей в теории и судебной практике является точка зрения, согласно которой они входят в состав экологического вреда [15. С. 194; 28]. Однако нельзя считать, что точка в этом вопросе поставлена. Неожиданно он приобрел актуальность в свете оценки изменений, внесенных в Лесной кодекс РФ Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 218-ФЗ. Анализируя их, И.А. Игнатьева справедливо указывает на то, что «разделение вреда, причиненного вследствие нарушения лесного законодательства, на имущественный вред, причиненный лесным участкам и имущественным правам, возникающим при использовании лесов, и на вред, причиненный лесам как экологической системе, и соответствующее разделение порядка исчисления каждого, потенциально создает возможность не всегда учитывать такую часть вреда окружающей среде и её компонентам, которую судебные органы вслед за доктринальным подходом экологического права именуют экологическим вредом» [25. С. 119]. Представляется, что ответ на данный вопрос не ограничивается сферой действия лесного законодательства, а имеет концептуальное значение для определения пределов действия экологической ответственности и ее разграничения с гражданско-правовой. Полагаем, что имущественный вред, причиненный правообладателям природных объектов, должен возмещаться в рамках гражданско-правовой ответственности, в то время как экологический вред -в рамках эколого-правовой. Поэтому следует дать четкое законодательное определение такого вреда с указанием всех его элементов. Критику вызывает и легальная дефиниция «вреда, причиненного окружающей среде», содержащаяся в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Под вредом окружающей среде понимается негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. В научной литературе справедливо указывается на то, что в данном определении не учитываются иные виды негативного воздействия, выражающиеся в сверхлимитном использовании природных ресурсов, уничтожении объектов растительного и животного мира и др. [29. С. 135]. В свою очередь, научное сообщество пришло к единому мнению о том, что экологический вред - это «любое ухудшение состояния окружающей среды». Следовательно, доктринальное толкование экологического вреда шире и содержательнее, чем легальное [28. С. 187]. По мнению Н.Г. Жаворонковой и Г.В. Выпхано-вой, базовые определения вреда, причиненного отдельным компонентам окружающей среды, должны содержаться непосредственно в основных кодифицированных актах природоресурсного законодательства и раскрываться в таксах и методиках возмещения вреда, причиненного окружающей среде. Тем самым понятие «вред, причиненный окружающей среде» должно быть комплексным и содержать не только те или иные негативные последствия для окружающей среды, но и те возможные действия, которые приводят к причинению данного вреда [7. С. 58]. Н. Г. Нарышева обращает внимание на сложную, двойную конструкцию указанного определения: «Если следовать логике приведенной дефиниции, о возникновении обязательства вследствие причинения вреда водным объектам можно говорить только в том случае, если доказаны как деградация естественных экологических систем, так и истощение природных ресурсов, причем и деградация, и истощение находятся в причинно-следственной связи с загрязнением (сбросом сточных вод), допущенным причинителем вреда». Она считает, что дефиниция не отвечает требованиям юридической техники, поскольку формально определенные критерии деградации естественных экологических систем и истощения природных ресурсов действующим законодательством не установлены [30. С. 13-14]. Что примечательно, помимо этой дефиниции, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» содержит и иные формулировки вреда как основания для наступления ответственности, не способствуя тем самым правовой определенности в данной сфере [31. С. 10-11]. В связи с этим ставится вопрос о совершенствовании легальной дефиниции «вред, причиненный окружающей среде», которая была бы пригодна для целей практического применения. В этой связи Н. Г. Нары-шева обращает внимание на взаимосвязь между оценкой вреда, подлежащего возмещению, и экологическими нормативами: «.Причиненный вред должен быть определен как изменение физических, химических и биологических показателей по сравнению с нормативно установленными показателями качества окружающей среды. Иными словами, если сверхнормативное негативное воздействие на водный объект (сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод) привело к изменению химических показателей водного объекта по сравнению с нормативно установленными (нормативами предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ), то указанные обстоятельства (изменение химических показателей и факт нарушения водного законодательства, выразившийся в сверхнормативном сбросе загрязняющих веществ) в совокупности с причинно-следственной связью между фактом нарушения водного законодательства и изменением химических показателей водного объекта будут являться основанием для возмещения вреда водным объектам по правилам, установленным Водным кодексом Российской Федерации. Отсутствие установленных в рамках проверки государственного экологического надзора изменений химических, физических и биологических показателей водного объекта в результате нарушения водного законодательства должно означать, что имело место негативное воздействие, не являющееся основанием для возмещения вреда. В этом случае неблагоприятные последствия для водопользователя должны ограничиваться только платой за сверхнормативное воздействие на водный объект» [30. С. 16]. Данный вывод, сделанный автором применительно к водным объектам, актуален и для иных компонентов природной среды, качество которых нормируется. Развивая данную мысль, Н.В. Данилова и С.А. Каримова предлагают конкретизировать легальную дефиницию «вред, причиненный окружающей среде», увязав ее с экологическими нормативами: «вред, причиненный окружающей среде - это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, и иного нарушения требований законодательства, приведших к превышению установленных нормативов в области охраны окружающей среды» [32. С. 77]. Формы возмещения и способы оценки экологического вреда Как известно, действующее законодательство предусматривает две формы возмещения экологического вреда - стоимостную и натуральную, при этом приоритет той или иной формы не установлен. Стоимостная форма возмещения экологического вреда преобладает на практике и в то же время постоянно подвергается жесткой критике в доктрине. Во-первых, критикуются таксы и методики, используемые для расчета размера денежной компенсации. С одной стороны, таксы и методики рассматриваются как необходимая мера, обусловленная невозможностью точного определения размера вреда, подчеркивается их нормативный и условный характер. Их преимущества видятся в упрощении расчета убытков, снижении размера судебных расходов на проведение экспертиз, экономии времени [21. С. 32]. С другой стороны, ставится вопрос об отсутствии юридических оснований учета того или иного элемента экологического вреда, что ставит под сомнение обоснованность расчета его размеров [15. С. 193; 21. С. 32-34]. В частности, остается открытым вопрос об учете не только прямых, но и косвенных потерь, вызванных экологическим правонарушением [21. С. 2830]. Отмечается, что размеры вреда, рассчитанные по таксам и методикам, зачастую ниже реальной стоимости необходимых работ [13. С. 39; 29. С. 137-138; 3335], существует возможность занижения органами надзора размера причиненного природным объектам вреда, в частности, с целью снять с себя бремя доказывания некоторых юридически значимых обстоятельств по делу [15. С. 195]. Кроме того, таксы и методики утверждены не для всех природных объектов [7. С. 58; 36. С. 64] либо учитывают не все элементы вреда [37. С. 112; 38], отсутствуют методики для расчета комплексного вреда окружающей среде [39. С. 19; 40. С. 69-70]. В этой связи И.А. Игнатьева верно отмечает, что имеет место неопределенность соотношения вреда, причиненного окружающей среде в целом и отдельным природным компонентам: «Как классифицировать соответствующие виды вреда, образуют ли они в общей сложности вред, причиняемый окружающей среде, со всеми общими вытекающими из этого требованиями и принципиальными подходами или представляют собой каждый нечто вполне самостоятельное - это открытые на сегодня вопросы правового регулирования» [31. С. 13]. Недостатки такс и методик заставляют исследователей предлагать использовать прямой метод определения размера вреда по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния природных объектов. Так, С.М. Сагитов считает, что порядок исчисления вреда «по фактическому размеру» следует оценивать как основной [8. С. 11, 13]. Его поддерживает Н.В. Барбашова [41]. Е.В. Кремнева соглашается с тем, что действующие правила допускают альтернативный способ расчета: если размер убытков превышает размер вреда, исчисленного по таксам, то в расчет принимается сумма убытков; если сумма, насчитанная по таксам и методикам, выше, то именно она принимается во внимание [42; 43. С. 233]. Полагаем, что данное предложение сводит на нет принцип процессуальной экономии, которым обосновывается применение такс и методик. Ведь в таком случае истец должен произвести расчет двумя способами, сравнить полученные результаты и взять за основу определения цены иска больший размер. Кроме того, признание способа расчета убытков по фактическим затратам основными (приоритетным) выводит на первый план необходимость проведения судебных экологических экспертиз [34; 29. С. 137-138], что приводит удорожанию процесса. Во-вторых, при выборе стоимостной формы возмещения вреда существует проблема учета затрат, произведенных причинителем вреда для ликвидации последствий правонарушения. Этот вопрос длительное время был предметом научных дискуссий, которые подогревались неоднозначной судебной практикой. Правовые позиции, сформулированные Пленумом Верховного Суда РФ, Конституционным Судом РФ (их обзор представлен в работах [21. С. 126-127; 44]), отчасти сняли остроту проблемы, однако не решили ее окончательно в силу отсутствия утвержденного порядка и условий учета затрат по устранению вреда, причиненного нарушением природоохранного законодательства. В частности, остается неясным, должны ли будут компенсироваться невосполнимые и трудновосполнимые экологические потери в случае, если размер понесенных причинителем вреда затрат на устранение вреда будет превышать размер вреда, определенный в соответствии с таксами и методиками. Следует согласиться с Н.Г. Нарышевой, что этот вопрос должен быть разрешен федеральным законом [21. С. 127-128]. Фактически в этой ситуации причинитель вреда может нести двойную ответственность в силу того, что одновременно используются и натуральная, и стоимостная формы возмещения вреда. Указанная проблема имеет концептуальное значение, поскольку выводит на первый план вопрос о карательном (штрафном) элементе в содержании имущественной ответственности за экологический вред. По данному вопросу в литературе нет единого мнения. Одни авторы считают, что двойная ответственность в такой ситуации отсутствует, поскольку проведение работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, в частности рекультивации земель, вообще нельзя считать возмещением вреда [45, 46]. Другие утверждают, что имеет место двойная ответственность, в связи с чем возмещение вреда неосновательно приобретает публично-правовой штрафной элемент, ей не свойственный [47, 48]. В-третьих, главным недостатком стоимостной формы возмещения вреда является отсутствие в действующем отечественном законодательстве норм, обеспечивающих целевое использование полученных денежных средств, в итоге конечная цель института возмещения экологического вреда не достигается. На этот факт единодушно указывают практически все авторы - как сторонники, так и противники натуральной формы возмещения вреда. Н.Г. Нарышева пишет: «Учитывая восстановительный характер возмещения экологического вреда, действующее законодательство должно детально регулировать проведение ре-культивационных и иных восстановительных работ на средства, взысканные с причинителя вреда. Однако к числу принципов бюджетной системы РФ относится принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, который, согласно ст. 35 Бюджетного кодекса РФ, означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета. Это положение предполагает отсутствие правовых оснований, которые с необходимостью влекли бы обязанность органов местного самоуправления использовать денежные средства, полученные по искам о возмещении экологического вреда на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, либо на какие-либо иные природоохранные мероприятия». Ситуация усугубляется тем, что законодательство о местном самоуправлении к вопросам местного значения не относит организацию восстановления нарушенного состояния окружающей среды. В итоге происходит нивелирование восстановительных начал возмещения экологического вреда [21. С. 122]. Решение описанных выше проблем видится в установлении приоритета натуральной формы возмещения экологического вреда, которая, в отличие от возмещения убытков, позволит достичь основной цели ответственности - обеспечения наиболее полного восстановления нарушенного состояния окружающей среды. Эта идея, сформулированная Г.А. Мисник в 2008 г. в докторской диссертации [49. С. 45], в исследуемый период была поддержана практически всеми современными исследователями [10, 11, 13, 15, 29, 35, 50-52]. В числе немногих, кто возражает против возложения на причинителя вреда обязанности проведения восстановительных работ, - В. А. Савиных. Он пишет о том, что не всегда оправданно обязывать природо-пользователя к осуществлению непрофильной деятельности: вынуждать его искать организации, которые смогли бы провести восстановительные мероприятия, возлагать риски выбора ненадлежащей организации, а также риски безуспешности восстановительных мероприятий. Природопользователь, как правило, не специалист в данной сфере, поэтому ему проще заплатить справедливую компенсацию в бюджет,

Скачать электронную версию публикации