Local Self-Government Powers to Establish the Target Purpose of Lands and Their Permitted Use: Analysis of Theoretical P.pdf Отношения по управлению земельным фондом (ресурсом) регулируются публичными образованиями, в том числе муниципальными. В частности, к полномочиям по управлению земельным фондом (ресурсом) относятся: определение правового режима земель (установление целевого назначения земель и его разрешенного использования в соответствии с классификатором); осуществление перевода земель из одной категории в другую (ст. 7, 8 ЗК РФ) и др. Градостроительное законодательство определяет два этапа формирования правового режима земель муниципальных образований: 1) установление генеральным планом функциональных зон; 2) установление правил землепользования и застройки (ПЗЗ) территориальных зон. Обязательность функционального и территориального (градостроительного) зонирования поселения (городского округа) закреплена в императивной форме (кроме случаев, указанных в ч. 6 ст. 18, ч. 4 ст. 31 ГрадК РФ). Исследователи указывают на непосредственное взаимодействие органов публичной власти и правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости на стадии согласования проектов территориального планирования [1. С. 10]. При этом карта градостроительного зонирования в обязательном порядке должна содержать границы населенных пунктов муниципальных образований [2]. Кроме этого, отраслевые законы (ч. 2 ст. 85 ЗК РФ и ч . 4 ст. 30 ГрадК РФ) не допускают установления на одном земельном участке нескольких функциональных и территориальных зон. Исключение из этого положения - территории общего пользования. Так, Округин С.Г. обратился в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими приложений № 1 и 3 к Решению № 7-107 Красноярского городского Совета депутатов об утверждении Генерального плана городского округа г. Красноярск в части отнесения принадлежащих ему на праве собственности земельных участков с кадастровыми номерами... к двум функциональным зонам и приложения № 1 к ПЗЗ в части отнесения данных земельных участков к двум территориальным зонам [3]. В ходе рассмотрения дела суд установил, что часть земельного участка Округина С.Г. расположена на магистральной улице общегородского значения регулируемого движения. Следовательно, нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет. Поэтому отнесение земельного участка на основании ПЗЗ к двум территориальным зонам не соответствует фактическим обстоятельствам дела и не основано на имеющихся в материалах дела доказательствах. Однако, как отмечается в правоприменительных актах, отображение функциональных зон опосредует лишь вектор развития территории и предложения по территориальному планированию [4]. Органы местного самоуправления (ОМСУ) принимают непосредственное участие в установлении ПЗЗ на основании закрепленных полномочий. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ ОМСУ самостоятельно решают вопросы местного значения. В ст. 11 ЗК РФ к полномочиям ОМСУ отнесено установление ПЗЗ территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований. Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ и государственные гарантии его осуществления установлены ФЗ от 06.10.2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [5]. В указанном законе п. 20 ч. 1 ст. 14 и п. 26 ч. 1 ст. 16 к вопросам местного значения городского поселения и городского округа относят утверждение ПЗЗ, а п. 15 ч. 1 ст. 15 к вопросам местного значения муниципального района - утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории. Полномочия сельских поселений по данному вопросу переданы муниципальным районам (ч. 4 ст. 14 указанного закона). Однако до сих пор сохраняется правовая неопределенность по вопросу о правовом соотношении указанных видов зонирования, утверждаемых в разных по правовому статусу документах - генеральном плане и ПЗЗ, являющихся результатами территориального планирования и градостроительного зонирования. В частности, карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав ПЗЗ (п. 2 ст. 30 ГрадК РФ); согласно ч. 3 ст. 31 ГрадК РФ подготовка проекта ПЗЗ осуществляется с учетом документов территориального планирования, а согласно ч. 9 проект ПЗЗ проверяется на соответствие указанным документам. Выделяют аргументацию исследователей по решению обозначенной проблемы. Так, по мнению В.А. Шишканова не хватает законодательной регламентации градации в принятии градостроительной документации на муниципальном уровне, он предлагает предусмотреть следующую очередность: сначала - генеральный план, а затем - ПЗЗ [6. С. 8]. Данную позицию поддерживают и правоприменительные органы. В соответствии с правовой позицией ВС РФ основополагающим документом территориального планирования является генеральный план, предусматривающий обеспечение функционального градостроительного развития территории в долгосрочной перспективе. Следовательно, генеральный план первичен перед ПЗЗ [7]. Следует указать, что на основании актов правоприменительных органов, генеральный план приравнивается к статусу нормативного правового акта. Однако текст генерального плана не соответствует требованиям юридической техники в отличие от ПЗЗ, в частности содержит терминологию, которая не соотносится с градостроительной деятельностью. Поэтому считаем, что неприменение средств юридической техники к одному правовому акту (генеральный план) и принципиальное применение к другому (ПЗЗ) свидетельствует о различиях в их правовой природе, а также неизбежно ставят под вопрос позицию о возможности и необходимости строгого соответствия ПЗЗ генеральному плану. Следовательно, для устранения внутренних противоречий в законодательстве мы предлагаем в кодифицированном градостроительном законе закрепить правила соотношения генерального плана и ПЗЗ и установить требования к разработке генерального плана. ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» № 373-ФЗ от 03.07.2016 [8] в градостроительное законодательство России были внесены изменения, связанные с введением новой градостроительной процедуры, которая получила название «комплексное развитие территории» (КРТ), касающиеся полномочий органов государственной власти и ОМСУ по подготовке документации по планировке территории. Уполномоченные ОМСУ муниципального района принимают решение, обеспечивают подготовку и утверждают документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов: 1) местного значения муниципального района; 2) капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района; 3) местного значения муниципального района, финансирование строительства, реконструкция которого осуществляется полностью за счет средств местного бюджета муниципального района и размещение которого планируется на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов, имеющих общую границу, в границах субъекта РФ, по согласованию с указанными муниципальными районами, городскими округами. При получении отказа о согласовании документации данное полномочие передается уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией (аналогичное регулирование установлено и при размещении объекта, финансируемого за счет средств бюджета городского округа и размещаемого на территории смежных городских округов, муниципальных районов). Решение о комплексном развитии территории может быть принято уполномоченным ОМСУ только в отношении территории, которая указана в утвержденных ПЗЗ в качестве территории, в границах которой допускается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. Остается до конца не ясным вопрос о том, какой именно ОМСУ вправе выполнять предусмотренные в законе (ст. 46.9-46.11 ГрадК РФ) действия, необходимые для реализации процедуры комплексного развития территории. Подчеркнем, что при законодательном утверждении рассматриваемых юридических новелл не были внесены необходимые корректировки в ст. 6-8 ГрадК РФ. Соответствующие изменения также не были внесены и в Закон № 131-ФЗ. Таким образом, вопрос о том, какой из ОМСУ уполномочен на принятие решений и заключение договора на комплексное развитие территории, остается открытым. Необходимо указать еще на одно противоречие. Градостроительный кодифицированный закон определяет, что ПЗЗ поселений утверждаются ОМСУ поселений; межселенных территорий - ОМСУ муниципальных районов, а муниципальных, городских округов - их ОМСУ (ч. 1-3 ст. 8 ГрадК РФ). При этом указанный закон не проводит разграничение между полномочиями городских и сельских поселений. Такой подход вполне логичен, поскольку вопросы, связанные с ПЗЗ, больше регулируются градостроительным законодательством. Однако в п. 1 ст. 39.30 ЗК РФ установлено, что находящиеся в федеральной собственности земельные участки, расположенные на территориях поселений и городских округов, подлежат безвозмездной передаче в собственность этих поселений и городских округов, если ими (включая и сельские поселения) утверждены генеральные планы и ПЗЗ. Таким образом, в части ПЗЗ имеется явная противоречивость трех базовых федеральных законов: ГрадК РФ, так же как ЗК РФ и Закон № 131-ФЗ, предусматривает, что ему не могут противоречить федеральные законы, содержащие нормы, регулирующие соответствующие отношения, в данном случае в области градостроительной деятельности (ч . 2 ст. 3 ГрадК РФ). Следовательно, различная трактовка категориальных элементов вопросов местного значения приводит к неоднозначному пониманию муниципальных прав и обязанностей. Считаем необходимым привести в соответствие нормы, касающиеся полномочий ОМСУ, содержащиеся в отраслевых законодательствах с нормами Закона № 131-ФЗ. Одним из векторов совершенствования государственной политики использования земельного фонда России на 2012-2020 гг. [9] назван правовой институт «территориальное зонирование», определяющий изъятие из оборота принципа деления земель по целевому назначению. Данное положение реализовано в законопроекте № 496293-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и некоторые законодательные акты РФ» [10] (далее - законопроект № 496293-7), который предусматривает замену градостроительного зонирования на территориальное. Нами рассмотрена аргументация исследователей сторонников и противников идеи полного отказа от принципа деления земель по целевому назначению. Так, сторонники (авторы) законопроекта № 496293-7 предпосылкой внесения изменений определяют возможность сокращения сферы государственного (муниципального) управления землепользованием, а также указывают на отсутствие в романо-германских (европейских) правовых системах критерия деления земель по целевому назначению. Напротив другие исследователи, например Т.А. Дедкова [11. С. 150], не считают данное обоснование авторов законопроекта необходимым для изъятия из земельного законодательства принципа деления земель на категории. Следует обратить внимание, что деление земель по целевому назначению на категории - это отраслевой принцип регулирования отношений в области охраны и использования земель, что подтверждается и материалами правоприменительной практики. Так, в Постановлении КС РФ от 30.06.2011 № 13-П определяется целевое назначение земельного участка как публичного компонента его правового режима (п. 6) [12]. В другом Определении КС РФ от 17.07.2012 № 1375-О [13] установлено, что возможные цели использования земель различными участниками землепользования, в том числе гражданами, направлены на защиту прав и законных интересов граждан (п. 2). Действительно, принятие законопроекта № 496293-7 приведет к нарушению принципа баланса публичных и частных интересов в области охраны и использования земель, в частности граждане будут лишены возможности судебного обжалования решений произвольного изменения границ территориальных зон публичными органами. Постановление КС РФ от 23.04.2004 № 8-П [14] строится на содержательной части нормы Конституции России (ч. 1 ст. 9) - законодательное обеспечение рационального и эффективного использования природных ресурсов включено в обязанности органов публичной власти. Следовательно, определение правового режима земель по его целевому назначению является отражением и развитием в отраслевом законодательстве положений Конституции РФ. Кроме этого, законопроектом № 496293-7 вводится категория «регламенты использования земель». Этот акт устанавливает четыре регламента использования земель: 1) сельскохозяйственный регламент; 2) лесохозяйственный регламент; 3) регламент использования особо охраняемых территорий; 4) градостроительный регламент. При этом возникают сомнения в необходимости принятия таких регламентов. Во-первых, они практически копируют действующие градостроительные регламенты в части их содержания. Во-вторых, все регламенты содержат положения нормативного характера, т.е. представляют собой нормативные правовые акты (лесохозяйственный и градостроительный регламенты в настоящее время признаны таковыми и подтверждаются правоприменительной практикой). Однако введение в действие всех перечисленных видов регламентов использования земель, устанавливающих виды разрешенного использования земельных участков, связано не с правилами вступления в силу нормативных правовых актов, а с моментом внесения в ЕГРН сведений о них (п . 4 ст. 14.1 законопроекта № 496293-7). Правила вступления в силу нормативных правовых актов имеют конституционную основу (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ), взаимосвязаны с соблюдением прав, свобод человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ), имеют толкование в п. 6 ППВС РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» [15], всесторонне исследованы во многих работах, в том числе в тех, в которых обосновывается, что их нарушение создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу [16. С. 645-649]. Таким образом, ОМСУ обладают полномочиями по определению правового режима земель в области установления генеральным планом функциональных зон и правил землепользования и застройки территориальных зон. В то же время сохраняется правовая неопределенность по вопросу о соотношении указанных видов зонирования. Для устранения внутренних противоречий в законодательстве мы предлагаем в кодифицированном градостроительном законе закрепить соотношение генерального плана и правил землепользования и застройки, а также установить требования к разработке генерального плана. Для устранения противоречивости трех базовых федеральных законов в части установления правил землепользования и застройки территориальных зон считаем необходимым привести в соответствие нормы, касающиеся полномочий ОМСУ, содержащиеся в отраслевых законодательствах с нормами Закона № 131-ФЗ. Направлением совершенствования государственной политики использования земельного фонда России является замена градостроительного зонирования на территориальное, что предполагает изъятие из оборота деления земель по целевому назначению. Однако принцип деления земель на категории по целевому назначению следует рассматривать как вытекающее из положений ст. 9 Конституции России основное начало правового регулирования земельных отношений.

Скачать электронную версию публикации