The Western Model of Settling the Afghan Conflict: The Rise and Fall of the “Bonn Track” (2001-2014).pdf После окончания биполярного противостояния Афганистан выпал из международной повестки безопасности. Международное сообщество в лице ООН оказалось «парализованным» и не способным предложить эффективные форматы урегулирования конфликта. Захват миссии ООН 27 сентября 1996 г. представителями движения «Талибан», показательное убийство находившихся там под международной защитой Мохаммеда Наджибуллы и его брата Ах-мадзая - все эти события четко определили, что ООН перестала быть участником Афганского конфликта. Фукуямовский «Конец истории» в конце ХХ в. затмил проблемы Афганистана в международной повестке безопасности, а Исламская республика со своими проблемами оказалась на периферии международного внимания. Трагические события 11 сентября 2001 г. в США и последующая антитеррористическая операция на территории Афганистана привели к переосмыслению роли этой страны в региональной и международной безопасности. К началу нового века восстанавливается интерес к Афганистану со стороны международного сообщества, прежде всего, с позиции борьбы с международным терроризмом и террористическими организациями. США в контексте концепции «справедливого вторжения» обеспечивают себе мандат от ООН, объявляя мировую войну терроризму, где Афганистан становится главной ареной международной борьбы с терроризмом. Международное сообщество, прежде всего в лице G8 и НАТО, поддерживает американскую инициативу. «Бонн-Токио-Берлин». В 2001 г. была инициирована международная военная миссия на территории Афганистана против террористической структуры «Аль-Каида» и режима талибов под патронажем ООН и практическим руководством США. В декабре 2001 г. в Бонне (Германия) под эгидой ООН состоялась конференция основных антиталибских сил. Цель Боннского соглашения заключалась в том, чтобы перезапустить процесс государственного строительства в Афганистане, осуществив переход через традиционные институты племенной демократии к западным стандартам демократических процедур и институтов. В результате конференции было подписано межафганское «Соглашение о временных механизмах в Афганистане до восстановления правительственных институтов» [1]. Согласно документу, Афганистану при политической и экономической поддержке международного сообщества предстояло принять новую Конституцию и создать полноценное правовое государство с исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. Перед участниками афганского процесса была поставлена сложная задача по применению западной государственной модели на фактуре восточного общества. В этой части боннского подхода заметно противоречие: международное сообщество поставило сложно выполнимую задачу по созданию работоспособной модели государства на основе синтеза западных стандартов государственного строительства, исламских ценностей и афганских традиций. Данное противоречие изначально предопределило низкую эффективность новых государственных институтов, которые сильно диссонировали с афганской общественно-политической реальности [2]. Кроме того, в соответствии с соглашением в Бонне на территории Афганистана в течение полугода должны были сформировать новые силы безопасности и вооруженные силы Афганистана, а все старые вооруженные группировки подлежали реорганизации. В целях обеспечения переходного периода по мандату ООН вводились временно «Международные силы содействия безопасности» (ISAF). В данном контексте можно отметить, что международное сообщество изначально пошло по пути «иждивенческого» подхода к обеспечению безопасности в Афганистане: не был учтен и оценен опыт боеспособных подразделений «Северного Альянса», постепенно ответственность за безопасность переложили на внешние военные силы. Логично, что в будущем для обеспечения безопасности пришлось постоянно продлевать сроки пребывания международного военного контингента и расширять территорию их ответственности. Постепенное расширение зоны ответственности ISAF со столичного района в 2001 г. охватило всю территорию Афганистана к 2006 г. Такое положение международных военных контингентов сформировало ситуацию внешнего управления в афганском общественном сознании, что дискредитировало кабульское руководство, а сюжет «борьба партизан против внешних оккупантов» стал важным элементом социальной опоры для Талибана [3]. Следующим недостатком «боннского подхода» стало создание сложной системы принятия решений для финансового обеспечения принятых договоренностей. Во-первых, в декабре 2001 г. проходит первое заседание Руководящей группы по восстановлению Афганистана (the Afghan Reconstruction Steering Group)2. Эта группа на основе приблизительных расчетов определила размеры финансовой помощи Афганистану и основные правления финансирования: 1,63-2,26 млрд долл. в ближайшие два с половиной года и 1-2 млрд долл. в течение 10 лет, в том числе представитель ПРООН Марк Браун отметил, что в ближайшие 5 лет Афганистану потребуется около 9 млдр долл. [4]. Во-вторых, в 2002 г. в Токио на Международной конференции по вопросам помощи восстановлению Афганистана была установлена сумма международной помощь Афганистану в размере 4,5 млрд долл. и приняли решение о создании Исполнительной группы (Implementation Group) под председательством афганской стороны. Данная структура должна была обеспечивать согласование выполнения международной помощи Афганистану между Афганистаном, Всемирным банком, ПРООН, Азиатским банком развития, Исламским банком развития, Миссией ООН по содействию Афганистану и Руководящей группой по восстановлению Афганистана. Дополнительно на этой конференции создавался трастовый фонд под управлением структур Всемирного банка при согласовании с Правительством Афганистана и спецпредставителем Генсека ООН по Афганистану [5]. На третьей международной конференции в Берлине в 2004 г. страны-доноры согласовали увеличение размеров помощи до 8,2 млрд долл. [6]. Таким образом афганский дипломатический процесс сформировал бюрократически перегруженную с множеством не подчинённых параллельных центров принятия решения систему. Это лишало руководство Афганистана не только автономности в принятии экономических решений по вопросам примирения, восстановления и развития Афганистана, но и препятствовала своевременному поступлению средств даже по согласованным решениям. Первая информация о проблемах финансирования начала появляться уже в 2004 г. В частности, в докладе Главного бухгалтерского управления США указывается ряд негативных факторов: независимость и несогласованность акторов на двухстороннем, многостороннем и негосударственном уровнях при решении вопросов финансирования; несоответствие ресурсов и полномочий у афганских представителей для выполнения координации экономической дипломатии; отсутствие единого центра принятия решений с необходимым авторитетом и полномочиями среди внешний акторов [7]. В первые годы международное сообщество пошло по пути фрагментации сфер безопасности и экономики при восстановлении афганских государственных институтов, создав чрезмерную зависимость новых властей Афганистана от внешних участников. В таких условиях реализация любых политических решений вязла в неэффективной бюрократической архитектуре, существенно снижая динамику восстановления и развития страны. Значимым достижением в рамках Боннского соглашения стало создание демократических институтов: созыв чрезвычайной Лойя Джирги в июне 2002 г. и конституционной Лойя Джирги в 2004 г., проведение президентских выборов в ноябре 2004 г. и выборов в республиканский парламент и 34 провинциальных совета в сентябре 2005 г. Несмотря на формальные успехи в деле копирования западных демократических институтов, электоральный процесс проходил на фоне роста нестабильности в Афганистане, что свидетельствовало о серьёзной оппозиционной активности. Многие члены наблюдательных миссий выражали обеспокоенность по поводу роста насилия в Афганистане, особенно на юге, юго-востоке и востоке страны [8]. Тем не менее, по отчетам президента Карзая, повстанческие движения ограничивались одной третью территории страны, остальные две трети территории Афганистана (западные, северные и центральные районы) признавали на тот момент относительно стабильными. Наибольшее беспокойство вызывала активность движения «Талибан». Показательно, что уже тогда Х. Карзай осторожно подбирал формулировки, говоря о вооруженных группах, которых международное сообщества определило как террористические [9]. Очевидно, что в Афганистане эти движения изначально воспринимались, как участники внутриафган-ской политической борьбы, но данный подход шел в разрез с позицией международного сообщества, которое в начале XXI в. объявило терроризм главной угрозой международной безопасности. Становление демократических институтов в Афганистане проходило при серьёзных допущениях со стороны международного сообщества, что ускоряло процессы демократизации, но шло в ущерб легитимности новых структур для афганского общества. В работе чрезвычайной Лойа Джирги, которая состоялась в 2002 г., приняли участие 50 неизбранных губернаторов (бывшие «полевые командиры»), которых мировое сообщество узаконило в обход демократических процедур, а они в свою очередь согласились поддержать кандидатуру Х. Карзая [10. С. 11]. На первых президентских выборах, в которых приняло участие 3/4 из зарегистрированных избирателей, а вооруженные силы Афганистана вместе с международными силами не контролировали всю территорию республики, Х. Карзай победил с небольшим отрывом, набрав 55,4% голосов [11]. Такая политическая сделка на основе торга с представителями региональных элит при лояльности международного сообщества закономерно привела к децентрализации государственной власти в Афганистане и последующей слабости Кабула. Новым властям Афганистана предстояло учитывать интересы всех неформальных и региональных групп, а значит по многим вопросам не имели оперативности и полноты власти для принятия управленческих решений. Можно согласиться с позицией Люси Морган3, которая оценила первые шаги в рамках Боннского соглашения как чуждые и не принятые афганским обществом, прежде всего пуштунами, которые не были приглашены на встречу, как и талибы, и не принимали участие в политическом урегулировании [2. С. 121]. «ЛонДон-Париж-Гаага». Значимым элементом «Боннского трека» стали международные конференции высокого уровня в Европе в период с 2006 по 2009 г. Встреча в Лондоне с 31 января - 1 февраля 2006 г., где собрались представители 51 страны мира, а также представители крупнейших международных организаций, афганская делегация презентовала 232страничную «Стратегию национального развития Афганистана». Этот документ стал ответом Кабула на критику в отсутствии видения развития страны [12]. По итогам Лондонской встречи на основе этой стратегии был принят новый документ «Афганское соглашение», которое устанавливало новые принципы и механизмы взаимодействия между правительством Х. Карзая и международным сообществом на период 2006-2010 гг. В этом соглашении, в отличие от предыдущих договоренностей, большое внимание уделялось проблемам экономического развития и общественной безопасности Афганистана, принимался совместный план работы, который структурировал направления международной помощи Афганистану и предлагал конкретные показатели эффективности и прогресса. Среди двенадцати сформулированных целевых показателей три относились к сфере безопасности (довести численность афганской армии до 70 тыс. чел.; разоружить все незаконные вооруженные формирования к 2007 г.; разминирование территории), остальные девять определяли точки приложения усилий в социально-экономической сфере (борьба с бедностью, коррупцией, развитие транспортной инфраструктуры и судебной системы) [13]. Однако в Лондонском соглашении были слабо проработаны вопросы прозрачности и контроля системы финансовой помощи Афганистану как со стороны международных доноров, так и со стороны властей Исламской Республики. Сформулированные целевые показатели «Афганского соглашения» остались без четкого механизма финансового обеспечения, что предопределило низкую эффективность мер по интенсификации социально-экономического развития Афганистана. В то же время в международные участники согласовали увеличение международной помощь до 10,5 млрд долл. В 2008 г. в Париже прошла пятая встреча участников высокого уровня по Афганистану. На этой конференции Афганистан представил обновленную версию стратегии национального развития страны. Кабул продемонстрировал предельно точный и конкретный документ всестороннего развития государства, продемонстрировав готовность взять ответственность за безопасность и экономику страны на себя. Карзай в предисловии к этой стратегии подчеркнул: «Я также рассматриваю этот документ как нашу дорожную карту долгосрочного строительства афганской нации, мы переходим к меньшей зависимости (reliance)4 от внешней помощи и ускорению экономического роста» [14]. Документ охватил все сферы жизнедеятельности Афганистана, которые были разделены в три группы: (1) Безопасность (стабилизация, укрепление правоохранительных органов, повышение личностной безопасности); (2) Государственное управление, верховенство закона и права человека (укрепление демократических процессов и институтов, прав человека, верховенства закона, предоставление государственных услуг и подотчетность правительства); (3) Экономическое и социальное развитие (сокращение нищеты, обеспечение устойчивого развития, улучшение показателей развития человеческого потенциала, достижение Целей развития тысячелетия. В качестве детализации конкретных действий в стратегии был приложен План национальных действий, в котором прописаны ожидаемые результаты (ОР), конкретные политические действия (КПД), сроки и ответствен-ные5, а также матрица мониторинга на основе ожидаемых результатов, индикаторов, изначальные и целевые показатели. Сквозь весь текст стратегии проходит проблематика международной помощи, с одной стороны, подчеркивается, что исполнение большей части стратегии зависит от международной финансовой помощи, с другой - приводятся данные, что лишь малая часть доверяется властям Афганистана. Тем не менее сугубо декларативный характер Парижского соглашения не позволил существенно повлиять на вопросы предоставления и расходования международной помощи, было лишь заявлено о расширении полномочий Миссии ООН по Афганистану, в том числе по вопросам управления международной финансовой помощью [15]. Весьма показательны публичная полемика среди афганских экспертов и политиков по поводу международной помощи в этот период. A. Гайдари6 обстоятельно критикует международную систему финансовой помощи Афганистану, указывая на следующие факты: предоставленная финансовая помощь Афганистану в первые два года была в 11 раз меньше чем для Боснии и в 4 раза меньше чем для Восточного Тимора (из расчета на душу населения); военная помощь также уступает международной практике, если в Ираке и Боснии на 1 тыс. населения приходилось, соответственно, 7 и 19 иностранных военных, то в афганском случае всего 1,5; 40% выделяемых средств возвращается странам-донорам в виде прибыли подрядчиков и зарплат служащих [16]. Более того ведущие страны, за исключением США, фактически отказались от своих обязательств по строительству и реформированию ключевых государственных институтов Афганистана: США - Афганская национальная армия; Германия - Афганская национальная полиция; Япония - разоружение, демобилизация и реинтеграция; Великобритания - анти-наркотическая деятельность; Италия - судебная система. В то же время афганский аналитик Х. Гамхур прямо обвиняет администрацию Х. Карзая в коррупции и воровстве, а депутат парламента Р. Башардост обвиняет и внешних, и внутренних участников в слабых результатах в деле восстановления Афганистана [17]. В этом споре по перекладыванию ответственности показательно интервью DW сотрудницы азиатского бюро Трансперенси Интернешнл (Transparency International) Р. Нанайккары, которая подчеркнула, что, закачивая средства в некие проекты, но не имея возможности контролировать их ввиду нежелания отправлять собственных сотрудников в небезопасный Афганистан, доноры неотвратимо подпитывают коррупцию. А международная финансовая помощь стала, по сути, одним из катализаторов коррупции в Афганистане: из-за сложной военной ситуации и нестабильности международные финансовые организации не отправляют своих сотрудников в Афганистан и не открывают свои представительства в этой стране [18]. В 2009 г. прошла внеочередная международная конференция по Афганистану в Гааге. Главной целью конференции стало согласование с участниками афганского дипломатического процесса нового подхода США к региональной безопасности, который в начале 2009 г. анонсировал недавно избранный Б. Обама. Встреча в Гааге стала поворотным моментом в развитии «боннского трека», в котором начали появляться первые признаки «усталости» от Афганистана. Во-первых, анонсировалось географическое расширение афганской проблематики, прежде всего за счет Пакистана, Ирана и Индии. Во-вторых, объявлялось о перераспределение акцентов с военной на гражданскую поддержку [19]. В-третьих, был сделан фокус на достижимые военные цели: прежде всего победа над Аль-Каидой и более избирательный подход к движению «Талибан» (борьба с радикальными талибами и активные поддержка реинтеграции для умеренных представителей этого движения) [20]. Очевидно, что Вашингтон как инициатор и главный спонсор афганской кампании с приходом новой президентской администрации выбрал курс на существенный пересмотр формата участия в Афганистане, но для оформления этого требовался повод - символическая военная победа. Из всех вариантов афганского сюжета наиболее достижимой целью являлась Аль-Каида и её лидер. Предложенная инициатива Б. Обамы в Гааге заложила методологическую основу изменения характера «боннского процесса». «Накопление усталости». Важным фактором, который ускорил курс на дистанцирование международного сообщества от афганской проблематики, стал публичный скандал по поводу «нечистой» избирательной кампании во время вторых выборов президента Афганистана в 2009 г. и последовавшие перестановки среди чиновников ООН, ответственных за афганское направление [21]. Данный эпизод явно дискредитировал главное достижение боннских договоренностей последних восьми лет - создание стабильных демократических институтов в Афганистане. Постепенно начала обостряться риторика между участниками афганского дипломатического процесса, и к 2010 г. становится очевидной напряженность в отношениях Запада и правительства Афганистана: Генсек ООН прямо указал Х. Карзаю на необходимость предоставить план конкретных действий в сферах борьбы с коррупцией и содействию процессу примирения в Афганистане [22]; страны-доноры, особенно США, высказали недовольство результатами администрации президента Афганистана. Накануне поездки Х. Карзая в Вашингтон The New York Times опубликовала статью, в которой жёстко раскритиковала президента Афганистана за недостаток рвения в построении демократии [23]. В продолжение Пентагоном был подготовлен доклад, где констатировалось, что большинство афганского населения либо равнодушны по отношению к центральному правительству, либо поддерживают повстанцев-талибов. Как следует из данных доклада, население только 29 районов из 121, которые считаются ключевыми в военном отношении, поддерживают правительство Карзая, что говорит о низком уровне поддержки Кабула в регионах. Главной причиной недоверия к власти документ называет коррупцию и неэффективность в среде чиновников [24]. В ответ на западную критику Х. Карзай, критикуя своих коллег, начал допускать резкие оценки в адрес Запада. Например, он заявлял, что западные силы, воюющие с талибами, находятся на грани превращения в «захватчиков» [25]. Публичную информационную перепалку пришлось урегулировать Б. Обаме, который в срочном порядке прибыл в Кабул, чтобы объяснить афганскому президенту, что тот недостаточно быстро улучшает систему управления, борется с коррупцией и продвигает верховенство закона [26]. К концу 2010 г. ситуация в Афганистане коренным образом не изменилась, большинство целевых показателей «Афганского соглашения» имели номинальный прогресс, оставаясь в основном на уровне согласования, планирования и законодательной подготовки. Наиболее значимые практические результаты, которые были достигнуты в сфере строительства Афганской национальной армии и полиции (увеличение численности до 152 и 118 тыс. чел. соответственно), имели противоречия [27]. Последствием такого усиления силового аппарата стало недофинансирование других сфер жизнедеятельности государства, а в условиях неработающей экономики жалование в национальной армии Афганистана стало одной из немногих сфер стабильного заработка, что стимулировало отрицательный отбор при комплектации силовых структур. Такие мотивы воинской службы не могли не сказаться на качестве, национальные структуры безопасности Афганистана продемонстрировали низкую боеспособность при проведении самостоятельных военных операций, начала расти интенсивность вооруженного насилия. По данным Afghan Rights Group, в 2010 г. от рук боевиков погиб 2 421 человек, что на 15% больше, чем в 2009 г. и в 3 больше, чем в 2006 г. Представительство ООН в Кабуле в своем докладе назвало 2010 г. «самым кровавым за последние 10 лет» [28]. Более того, эскалация вооруженного конфликта в Афганистане и увеличение потерь среди иностранного военного контингента обострили внутриполитические обстановки среди стран ISAF. Статистика боевых потерь явно снижала волю внешних участников: по данным независимого интернет-портала «Iraq coalition casualty count», за десять лет с 2001 г. потери международной коалиции в ходе военной операции составили более 2,5 тыс. военнослужащих погибшими. Наибольшие потери понесли США (более 1,6 тыс. человек). Самым кровавым для международной коалиции оказался 2010 г.: погибло 711 солдат и офицеров против 521 в 2009 г. [29]. Первым тревожным сигналом для единства западной военной коалиции стало в 2009 г. решение Дании о выводе своих военных из Афганистана [30]. Характер и динамика афганского процесса в период 2009-2010 гг. явно сигнализировал об изменении подхода. «Лондон-Кабул-Лиссабон». На трех международных конференциях в 2010 г. был завершен процесс согласования новых условий по боннскому процессу. На встречах высокого уровня 28 января в Лондоне и 20 июля в Кабуле происходит официальная смена повестки: главным направлением стал вывод международного контингента из Афганистана и передача афганским властям более широкой ответственности за обеспечение безопасности в стране [31, 32]. Причиной пересмотра стали слабые результаты десятилетней международной военной операции в Афганистане и негативные прогнозы дальнейшего продолжения. Афганский конфликт расходовал все больше человеческих и финансовых ресурсов, лимиты доверия к сторонникам активного военного участия международного сообщества в разрешении афганского конфликта сокращались, а горизонты достижения стабильности и безопасности становились все более неопределенными. В таких условиях для руководства западных государств стало очевидным, что необходимо избавляться от «плохих политических активов» и передавать ответственность за ситуацию в стране «местным». 20 ноября 2010 г. на саммите НАТО в Лиссабоне основной спонсор военно-политического ресурса в Афганистане подтвердил изменения ролей. Генеральный секретарь НАТО А. Расмуссен поддержал программу по передаче контроля за обеспечением безопасности в стране в руки вооруженных сил и полиции республики: «Мы разделяем выраженное президентом Карзаем стремление увидеть, как афганские национальные силы безопасности примут на себя ответственность за обеспечение безопасности во всем Афганистане к концу 2014 г. Это устанавливает для нас график, но, конечно, весь процесс должен быть основан на создании условий. Мы не уйдем из Афганистана пока не убедимся, что афганцы могут обеспечить собственную безопасность» [33]. Усталость и разочарование международного сообщества от афганского конфликта привели к развороту «Боннского трека», главной целью становится поэтапный почетный выход внешних участников из Афганистана и перенос ответственность за низкие результаты на внутренних участников. «Бонн-Токио». В декабре 2011 г. «Боннский трек» возвращается в Бонн, где 5 декабря прошла очередная встреча высокого уровня международной коалиции по Афганистану. Международная конференция в очередной демонстрировала консенсус между внешними и внутренними участниками по основным направлениям будущего развития процесса урегулирования конфликта, а также уточнялись зоны ответственности в после 2014 [34]. В том числе был применен переговорный прием «передача ответственности будущим поколениям». Мировые лидеры обозначили «десятилетие трансформации», после которого к 2024 г. Афганистан должен превратиться в полноценно функционирующее государство. В документе говорится, что после вывода международных сил после 2014 г. финансовая помощь должна быть направлена на укрепление безопасности и развитие экономики. Конкретные размеры экономической помощи должны были быть утверждены через год в Токио. 8 июля 2012 г. в Токио на втором заседании Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС) были определены финансовые гарантии со стороны международного сообщества для новых изменений в «боннском треке». Итогом встречи стала договоренность о предоставление помощи Афганистану в размере 16 млрд долл. до 2015 и до 2017 г. поддерживать помощь на уровне прошлого десятилетия или близком к нему [35]. Токийские соглашения по Афганистану стали определенным итогом международной модели урегулирования афганского конфликта в рамках «Боннского трека»: международное сообщество отказалось от военной ответственности в урегулировании афганского конфликта, очертило горизонты экономической ответственности, подтвердив свою готовность следующие десять лет оказывать финансовую поддержку. В сухом остатке в Токио была осуществлена «покупка» передачи ответственности за обстановку в Афганистане с плеч международного сообщества на плечи афганской стороны. Важным событием на встрече в Токио стало подписание Токийской рамочной программы взаимной подотчетности [35], где была сделана попытка преодолеть недостатки прошлых соглашений в сфере предоставления международной помощи, а именно: международная поддержка в соответствии с задачами стратегического национального развития Афганистана; международная поддержка через национальных бюджет; транспарантная система взаимного контроля между донорами и правительство Афганистана. В частности, было принято решение о создании Объединенного совета по координации и контролю под руководством Афганистана и Организации Объединенных Наций, который должен обеспечивать контроль взаимных долгосрочных обязательств со стороны международных спонсоров и афганской стороны на основе взаимной регулярной подотчетности. Также был существенно упрощен механизм принятия решения: афганская сторона, страна-донор при посредничестве и гарантиях со стороны ООН. Как результат начали увеличиваться объемы выделяемой международной помощи, а в публичном пространстве начинает появляться информация о финансировании конкретных проектов страна-донорами в Афганистане [36, 37]. На примере Японии можно проследить динамику финансовой помощи: с 2001-2003 гг. было выделено 450 млн долл., с 2004 по 2007 г. - 800 млн долл., с 2008 по 2010 гг. - 1,5 млрд долл.; в 2011 г. -751 млн долл., в 2012 г. - 873 млн долл., в 2013 г. -718 млн долл., в 2014 г. - 387 млн долл. [38]. В рамках «Боннского трека» с 2001 по 2014 г. международное сообщество во главе с ООН предприняло попытку урегулирования афганского конфликта, пройдя путь от либерально-идеалистического до прагматико-реалистского подхода к обеспечению мира и стабильного развития в Афганистане. Первый «романтический» этап с 2001 по 2006 г. характеризуется формальным подходом к урегулированию афганского конфликта. Строительство шаблонных институтов западной демократии и применение «западной модели» государственного строительства при игнорировании цивилизационной и культурной идентичности в архаичной восточной стране смогли создать только видимость демократических институтов и правового государства. Под давлением всеобщей установки на тотальную войну с терроризмом были выброшены из политического процесса влиятельные общественные силы, что определило силовые сценарии в качестве основных в афганском конфликте. Выбор «иждивенческого» подхода к формированию национальной армии Афганистана не смог создать боеспособные и мотивированные военные подразделения, вопросы безопасности удалось частично решить только в столичных районах, а поддержание безопасности на большей территории страны стало во многом зависеть от международных военных контингентов. Во второй «переходный» этап (с 2006 по 2009 г.) предпринимается попытка обеспечить поступательное экономическое развитие как основу восстановления Афганистана. Однако асимметрия в пользу военных расходов, забюрократизированность механизмов экономической помощи и попустительское отношение к механизмам финансового контроля со стороны участников афганского дипломатического процесса не смогли переломить негативные тенденции социальноэкономического развития Афганистана. Более того фиксируется усиление коррупционного и теневого фактора в экономике страны. Самое главное, что не удалось обеспечить безопасность в стране, высокая интенсивность боестолкновений обнуляла минимальные достижения социально-экономического развития. К концу этапа резкое увеличение потерь среди международных военных контингентов, репутационные потери недавно созданных демократических институтов вынуждали международное сообщество к качественному пересмотру подходов в афганском дипломатическом процессе. Третий «прагматический» этап охватывает с 2009 по 2014 г. Международное сообщество берет курс на почетный выход из Афганистана и передачу ответственности, поскольку стало очевидно, что афганский мирный проект затянулся и стал политически токсичным для международных участников. Ставка была сделана на постепенный транзит ответственности от международной коалиции к руководству Афганистана при сохранении имиджа международных структур. Самостоятельность Афганистана становится главным идеологическим паттерном этого этапа. Новый подход оформляется через принятие соглашения о существенном сокращении международного военного контингента, сохранение финансовой помощи афганскому правительству и смещении горизонтов планирования на неопределённый 2024 г. Международные финансовые обязательства стали по сути откупом от Афганистана. Однако международная финансовая помощь, которая остается существенным способом финансовых поступлений в страну, является важным фактором сохранения власти у Кабула. К 2014 г. совместными усилиями вырабатываются транспарентные механизмы предоставления международной помощи, в которых ключевым становится двусторонний формат договоренностей между странами-донорами и афганской стороной при посредничестве ООН, а выделяемые средства замыкаются на конкретные задачи стратегического развития Афганистана. Соответственно, афганский мирный процесс как коллективный проект безопасности международного сообщества начинает распадаться на отдельные национальные инициативы глобальных игроков. ПРИМЕЧАНИЯ 1 В статье международное сообщество, западные страны, внешние участники, страны-доноры, западная коалиция и пр. используются как синонимы. Лидером международного сообщества в афганском конфликте являются США, которые после 11 сентября 2011 г. возглавили международную коалицию и заручились финансовой и политической поддержкой, прежде всего, среди стран, входящих в такие структуры, как G8, НАТО и Программа партнерства ради мира. 2 В качестве сопредседателей выступили Япония, США, ЕС, Саудовская Аравия. 3 Люси Морган Эдвардс - бывший политический советник Специального представителя ЕС в Кабуле. 4В дальнейшем паттерн «самостоятельность» (self-reliance) станет ключевым пунктом в отношениях между Афганистаном и международным сообществом. 5 В группе «безопасность» (9 ОР, 39 КПР); в группе «государственное управление» (26 ОР, 154 КПР); в группе «экономическое управление и развитие частного сектора» (14 ОР, 81 КПР); «Инфраструктура» (32 ОР; 153 КПР); «Здоровье и питание» (1 ОР; 8 КПР); «Образов ание и культура» (12 ОР; 106 КПР); «Сельское хозяйство и развитие сельских территорий» (10 ОР; 44 КПР); «Социальная защита и беженцы» (18 ОР; 108 КПР). 6 На тот момент Политический советник посольства Афганистана в США.

Скачать электронную версию публикации