Legal Framework for Migration Policy in Russia and the European Union.pdf Введение Правовое регулирование и реализация миграционной политики являются весьма актуальными сферами общественных отношений как в России, так и в государствах Европейского союза (ЕС). В Европе вопросы проведения миграционной политики доминировали в ходе проведения кампании Брексита (англ. Brexit) и сыграли немаловажную роль на выборах во Франции, Германии и Венгрии в 2017 г. Политика стран Европы все больше нацелена на укрепление государственных границ, а потому положения Шенгенского соглашения неоднократно ставились под сомнение. Более того, национализм, который, как считалось, ушел в историю и был заменен идеями глобализации, понемногу возрождается. Описываемые процессы происходят на фоне притока мигрантов в европейские страны. Данные, представленные французским демографом Ф. Эраном, показывают, что с 2014 г. Европа обогнала США и стала наиболее популярным направлением миграции [1. C. 340]. Однако мигранты вызывают озабоченность у жителей европейских стран, и в результате антиэмиграционная позиция стала для политических лидеров удобным способом завоевать всеобщее одобрение. Основную озабоченность вызывает количество мигрантов, их культурное и религиозное разнообразие, а также предполагаемый дисбаланс, который они могут привнести в социальную и экономическую структуру принимающих их стран. В свою очередь в России миграционная политика нередко становится предметом ожесточенных дискуссий. В нашей стране имеется богатый опыт регулирования миграции, однако в последние десятилетия в связи с распадом Советского Союза и происшедшими в стране процессами модернизации экономики эти проблемы резко актуализировались. Преобразование межреспубликанских миграционных потоков в международные вследствие распада единого Советского государства способствовало превращению России в крупнейший мировой иммиграционный центр [2. С. 40-46], что выявило ряд проблем. В частности, вопросы адаптации и интеграции мигрантов в российское общество, повышения эффективности и обоснованности механизма получения разрешений на работу, оптимизации распределения мигрантов на территории России и многие другие [3. С. 35-38]. Таким образом, очевидно, что ЕС и Россия имеют как общие проблемы в вопросах миграции, так и некоторые различия. С целью повышения эффективности правового регулирования и реализации миграционной политики в России важен учет европейского опыта регулирования свободы перемещения. Общие угрозы национальной безопасности России и ЕС способствуют укреплению партнерства. В то же время для ЕС и России характерны три основных различия: проблемы и потребности миграции, типы мигрантов и разные исторические модели миграции. Но наличие общих проблем требует глобального сотрудничества [4. C. 104-110]. Россия хоть и не входит в ЕС, продолжает сохранять развитые отношения с ним, которые имеют большое значение для обеих сторон. Россия нацелена на тесное всестороннее партнерство с Европейским союзом. В основе этого партнерства должны лежать принципы взаимной выгоды, равноправия и уважения. Россия, являясь одним из самых крупных соседей ЕС, активно взаимодействует с его государствами-членами в рамках Организации Объединенных Наций, Европейской организации по безопасности и сотрудничеству, а также Совета Европы. Россия стремится к поддержанию постоянного диалога с ЕС о проблемах политики в современном мире. Юридической основой отношений России и ЕС выступает Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, подписанное в июне 1994 г., которое затронуло отношения в самых разных сферах. Оно оказало непосредственное влияние на экономические и политические отношения между Россией и ЕС. ЕС и Россия - стратегические партнеры [5], которые взаимодействуют по различным направлениям в экономике, культуре, образовании и др. Одной из наиболее приоритетных областей сотрудничества и взаимодействия между РФ и странами ЕС является миграция, что важно для обеспечения безопасности и в основном обусловлено активными контактами между странами, изменениями на рынке труда, а также в социальной и экономической сфере. И хотя в каждом регионе есть свои особенности, можно выделить общие проблемы, с которыми сталкиваются страны при регулировании миграционных отношений, которые решаются скоординированными действиями. Кроме того, произошло обострение проблем, имеющих связь 225 с незаконной миграцией и увеличением числа беженцев. Это отражает приоритетность сферы миграции. Есть острая потребность в тесном сотрудничестве России и стран ЕС, целью которого является управление миграционными потоками. Вопросы теории Понятие «миграция» имеет множество определений. Как наиболее полное некоторые исследователи выделяют то, которое было дано О.Д. Воробьевой. Она под миграцией населения понимает любое перемещение населения в рамках территории, а также перемещение среди внутренних или внешних государственных границ с целью изменения места жительства, что подразумевает под собой смену гражданства или получение разрешения на жительство для образовательных, трудовых и иных целей. При этом, факторы, влияющие на это перемещение, не имеют значения [6. С. 70-77]. Миграция может быть классифицирована по-разному. Выделяют следующие виды: маятниковая миграция, эпизодическая, постоянная и сезонная. В то же время, если делать акцент на географических факторах, то можно выделить региональную, приграничную, маятниковую и транзитную миграцию. По длительности миграция может быть временной, долгосрочной или постоянной. Значение также имеют причины, по которым принимается решение о смене места жительства. Наиболее популярными как для миграции из России в ЕС, так и из ЕС в Россию были и остаются трудовые и личные причины [7. C. 2-6]. Вопросы миграции затрагивают две сферы: политическую и законодательную. Первая касается деятельности органов государственной власти и их должностных лиц в отношении иммигрантов из третьих стран, а вторая - нормативно-правового регулирования статуса мигрантов и их интеграции. Фактически там, где наблюдается реализация либеральной миграционной политики, она сопровождается существенными законодательными ограничениями [8]. Сочетание миграционной политики и соответствующего законодательства, приводит к реализации двух различных политических подходов к миграции: ассимиляции и интеграции. Политика ассимиляции заключается в возможности обретения политических прав мигрантами при условии, что они полностью примут моральные и нормативные основы государства-пребывания. В отличие от гомогенизирующего духа такого подхода интеграционная политика позволяет предоставлять мигрантам гражданство без принуждения их к отказу от своих национальных особенностей. Основная причина расхождения этих двух практик обращения с мигрантами, в первую очередь, связана с разным способом построения национальных государств. Во-вторых, это текущие демографические, экономические и политические цели, которые переплетаются с доктриной безопасности каждого государства. В частности, те этнические группы, которые образовали государства в процессе отделения от колониальных или имперских держав, выбрали более терпимую политику интеграции мигрантов в свои общества, избегая навязывания строгих правил ассимиляции приезжим. Напротив, те государства, которые претерпели территориальные сокращения, проводят политику ассимиляции каждого нового иностранца, к которым относятся с большой осторожностью. Это происходит потому, что мигранты вызывают опасения в связи с сепаратистскими тенденциями, наблюдаемыми в различных группах меньшинств. Представляется, что один из способов примирить два доминирующих представления об иммиграционной политике - выбрать открытую систему социальной интеграции мигрантов, которая признает права на участие в политической жизни, по крайней мере, на уровне местных органов власти. Логика такого подхода направлена на адекватное уравновешивание двух, казалось бы, противоположных принципов: равенства и разнообразия, которые являются фундаментальными элементами для разработки структурированной стратегии миграции. Успех такого начинания предполагает изменение менталитета со стороны доминирующих национальных групп в отношении идентификации концепций гражданства и национальности. Это можно сделать с помощью соответствующей образовательной политики. Регулирование миграционных отношений в России и ЕС Регулирование отношений России и ЕС в сфере миграционной политики осуществляется на основе множества источников: международных договоров, а также принципов международного права, внутреннего законодательства России и стран ЕС, а также с использованием «дорожных карт». Начало регулирования миграционных отношений России и ЕС было положено Советским Союзом в 1988 г. с принятия Совместной декларацией об официальных отношениях между Советом экономической взаимопомощи и Европейским экономическим сообществом (ЕЭС). Далее в конце 1989 г. ЕЭС, Союз Советских Социалистических Республик и Евратом подписали договор, определяющий развитие сотрудничества между данными государствами в таких сферах, как торговля, экономика, коммерция. После распада СССР в 1991 г. данное соглашение стало недействительно, и его заменило новое соглашение 1994 г., предполагающее сотрудничество и партнерство между Россией и странами Евросоюза. Стоит отметить, что миграция - один из многих вопросов, который регулирует данное соглашение. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, заключенное между РФ и странами ЕС в 1994 г., было направлено на осуществление регулирования сферы миграции, профилактику нелегальных видов деятельности, в том числе возврат нелегальных мигрантов в государства происхождения, регулирование вопросов визовой политики [9. С. 108]. В 2007 г. было заключено Соглашение о реадмис-сии, которое также регулирует вопросы незаконной миграции. Это соглашение регулирует прием нелегальных мигрантов обратно в страну их происхожде- 226 ния. Чтобы повысить эффективность реализации данного соглашения Россией и отдельными странами -членами ЕС, были подписаны двусторонние исполнительные протоколы. Совместным комитетом по реад-миссии были приняты рекомендации, затрагивающие использование соглашения на практике. А с 1 июня 2010 г. реадмиссия также распространяло свое действие на лиц, не имеющих гражданство, а также лиц, имеющих гражданство не РФ или ЕС. С 2006 г. также распространяют свое действие Правила процедуры оперативного сотрудничества, а также План совместных действий, направленные на сотрудничество и взаимодействие государственных органов РФ и ЕС. В 2011 г. Россией и ЕС были начаты переговоры, касающиеся отношений законной миграции, а также проблем незаконной миграции и торговли людьми. Россия также принимала попытки об отмене визового режима для российских граждан при поездках в странах РФ, и в 2010 г. со стороны РФ был разработан проект, утверждающий отмену визового режима между РФ и ЕС, но ЕС не дал единого решения по этому вопросу. Сегодня отношения между РФ и Евросоюзом затрагивают все сферы общественной жизни, но все также остро стоит вопрос либерализации визового режима. В мае 2011 г. было положено начало Миграционного диалога России и ЕС, предусматривающего обмен мнениями в отношении вопросов легальной и нелегальной миграции. Сегодня проводятся экспертные тематические сессии с целью регулирования данной сферы взаимоотношений [10]. Так, сессия с 12 по 13 февраля 2015 г. была посвящена законной миграции, сессия 4-5 апреля 2018 г. - вопросам противодействия нелегальной миграции, поскольку данные вопросы представляют взаимный интерес. На других встречах затрагивались вопросы международной защиты, миграции и развития [11]. В 2011 г. также был организован Гражданский форум ЕС-Россия, продолжающий свою деятельность, несмотря на значительное изменение положения гражданского общества на территории всей Европы. Закон 2015 г. о «нежелательных организациях» [12] спровоцировал удаление из России большей части иностранных грантодателей и также привел к уходу некоторых международных партнеров. Форум рассматривает не только функционирование гражданского общества, но также и вопросы, касающиеся изменения климата, миграции и интеграции, устойчивого развития, защиты данных, безопасности и дезинформации. Общей целью Гражданского форума ЕС-Россия является сотрудничество России и ЕС на благо Европы и всего мира [13]. В первую очередь, частое обращение к вопросам миграционной политики ЕС и России обусловлено ростом востребованности всех видов миграции в связи с глобализацией образования, частой сменой работы и сменой места жительства. Помимо этого, влияние оказывает и существующий кризис европейской миграционной политики, который обусловлен трудностями в упорядочении притока населения, недостаточностью самостоятельного обеспечения стабильного экономического роста, а также нехваткой трудовых ресурсов. Не менее значимый фактор - неустойчивость в политике и экономике, напряженность в отношениях России и ЕС. Оба партнера нуждаются в разработке новой стратегии миграционной политики. Помимо норм международного права роль базиса в стратегических отношениях России и ЕС играют «дорожные карты», утверждение которых произошло в 2005 г. «Дорожные карты» стали началом и стартом для развития данных отношений. Это произошло благодаря формированию единого экономического пространства, правового поля, общей области для обеспечения безопасности, развития образования и науки. Цель создания «дорожных карт» - помощь в создании контактов между людьми, а также содействие в поездках между Россией и ЕС посредством упрощения процедуры пересечения границ и пребывания на территориях стран. Помимо этого, целью создания было и совместное сопротивление незаконной миграции. В «дорожной карте» рассматриваются и вопросы трудовой миграции, и вопросы миграции с целью получения образования. Помимо этого, «дорожная карта» способствует обмену молодыми кадрами между Россией и ЕС. Стоит отметить, что данный документ носит не обязательный, а рекомендательный характер. «Дорожные карты» должны стать основой для нормативной базы. Ситуация усложняется тем, что меры, изложенные в «дорожных картах», носят общий характер, отсутствует контрольный механизм и точный план действий, в отличие от норм международного права. На национальном уровне в России действуют нормы, регулирующие вопросы миграционных отношений и правового статуса иностранных граждан в России. Это, в частности, Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 08.06.2020) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Кроме того, в качестве стратегического акта указом Президента РФ была утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 гг. [14]. Она определяет цели, принципы, задачи и основные направления государственной миграционной политики России до 2025 г. В ней учтены практика регулирования миграционных процессов и современное понимание национальных и глобальных проблем миграции. Совершенствование национальной миграционной политики имеет существенное значение для России. Привлечение высококвалифицированных специалистов из других стран может сделать отечественную экономику более конкурентоспособной, улучшить демографическую ситуацию. Выводы Сегодня ЕС и Россия сталкиваются с проблемами экономического развития, сокращения населения, прав человека, а также с угрозами национальной безопасности. В то же время есть разные подходы к пра- 227 вовому регулированию миграции в ЕС и Россией. Во-первых, ЕС находится в разгаре кризиса беженцев (из-за войны в Сирии и других государств, расположенных в Африке и на Ближнем Востоке) и испытал террористические атаки, совершенные мигрантами («кризис террора»). Россия же рассматривает миграцию под другим углом: дефицит рабочей силы. Во-вторых, для ЕС и России характерны разные типы мигрантов. В результате «кризиса террора» в ЕС большее количество беженцев от войны и политических беженцев и меньшее количество экономических беженцев. В странах ЕС иммигранты - это натурализованные граждане. В России больше экономических мигрантов из бывших советских республик и из Центральной Азии и меньше военных беженцев из региона Ближнего Востока и Северной Африки. В-третьих, у ЕС и России разная история с точки зрения моделей миграции и культурного наследия. Это объясняет разные взгляды России и ЕС на миграцию населения [15]. Анализ внутренних документов России и ЕС, а также совместных договоров и соглашений позволил сделать выводы и выявил проблемы, касающиеся сферы миграционной политики. В большей части взаимодействие России и ЕС в области миграции регулируют рамочные соглашения или документы рекомендательного характера. Они обладают как сильными, так и слабыми сторонами. Несомненно, это регулирование удобно тем, что такие документы легко менять в зависимости от ситуации в политике и экономике. В то же время у государства отсутствуют конкретные меры воздействия для тех, кто не соблюдает положения договоров и соглашений. Проблема сложности создания документа, устраивающего и Россию и все страны ЕС, присутствует не только в миграционном праве. В целом сложно создать единый механизм регулирования и управления, поскольку для каждой страны характерна своя политическая и экономическая специфика. Так, можно сделать вывод о необходимости создания органов, которые будут заниматься разрешением споров, связанных с данными соглашениями, а также институтов, которые будут разрабатывать дальнейшую стратегию развития отношений России и ЕС. Решения, принятые Россией и ЕС совместно, необходимо имплементировать в национальное законодательство. Сегодня российские судьи часто отказываются от использования положений, утвержденных соглашениями, заключенными между странами Европейского союза и России. До тех пор, пока соглашения между Россией и ЕС остаются рамочными, почти невозможно отстоять прямое действие отдельных положений в суде ЕС [16. C. 142-150]. Есть ряд серьезных проблем, затрудняющих регулирование миграции. К ним можно отнести как слабую правовую базу и несовершенство законодательства, так и несостоятельность единообразного понятийного аппарата. Ученые и исследователи предлагают новые проекты Соглашения о партнерстве и сотрудничестве России и ЕС, фундаментом которых выступают принципы четырех пространств, представленных в «дорожных картах». В ходе взаимодействия Россия и ЕС должны оценивать внутренние институциональные возможности друг друга и знать о существующих ограничениях. Чтобы сотрудничество между Россией и ЕС было эффективно, важно наладить алгоритмы принятия решений, дать определение юридическому статусу этих решений и начать использование единого механизм контроля исполнения решений, принимаемых на каждом этапе. В современном мире в отношении миграции есть ряд стереотипов, которые не всегда верны. Среднее количество международных мигрантов во всем мире стабильно на протяжении нескольких десятилетий и процессы международной миграции закономерны. Миграция часто характеризует экономическую, социальную и культурную эффективность общества. Также миграцию часто обсуждают в контексте кризиса или угрозы, требующей ответа. Это усложняет решение вопросов, связанных с приемом, адаптацией и интеграцией мигрантов. Единый рынок труда существует, а свобода передвижения мигрантов между национальными государствами является частью политической реальности, в которой крупные проекты реинтеграции часто противоречат практике регулирования миграционной политики. Понимание миграции как «угрозы» национальной безопасности мешает экономическому развитию и не дает решить ряд системных проблем. Несмотря на различия в сфере регулирования миграционных процессов в России и ЕС, накопленный опыт разработки миграционной политики может помочь в разработке новой парадигмы миграционной политики, которая была бы эффективной, гуманной и безопасной.

Скачать электронную версию публикации