Features of the Application of Measures of Public Coercion in Relation to Persons With Special Legal Status.pdf Конституция Российской Федерации и нормативные правовые акты, регламентирующие правовое положение лиц, замещающих государственные должности и должности государственной службы, предоставляют отдельным категориям указанных лиц особый статус, защищающий их от постороннего властного вмешательства в их деятельность. Этот статус связан с их личной, имущественной, физической неприкосновенностью. В его рамках значительно отличается от ординарного порядок привлечения этих лиц к юридической ответственности. Подобные юридические «льготы» Конституция Российской Федерации и иные нормативные правовые акты именуют неприкосновенностью. Данные защитные меры имеют целью обезопасить лиц, обладающих властными государственными полномочиями, от элементов произвола со стороны других должностных лиц, имеющих право применять меры принуждения. Конституция Российской Федерации предусматривает особую защиту от властного вмешательства в их права следующим лицам, занимающим государственные должности: Президент Российской Федерации (ч. 1 ст. 91), члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы (ч. 1 ст. 98), судьи (ч. 1 ст. 122). Лица, пользующиеся дипломатическим иммунитетом, неприкосновенны. Они не подлежат аресту или задержанию в какой бы то ни было форме (ст. 29 Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г.). Аналогичную защиту на основе федеральных законов имеют и другие категории лиц: Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - ч. 1, 2 ст. 12 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; Президент Российской Федерации, прекративший свои полномочия, - ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»; присяжные заседатели - ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»; арбитражные заседатели - ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 30 мая 2001 г. № 70-ФЗ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации»; Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты, аудиторы Счетной палаты - ч. 1 ст. 39 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»; прокуроры - ч. 2 ст. 42 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; сотрудники следственного комитета - ч. 3 ст. 29 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»; депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации - ст. 13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации»; депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления ч. 8 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; зарегистрированный кандидат в депутаты представительных органов местного самоуправления и в выборные должностные лица местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - ст. 24 Временного положения о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления - приложения к Федеральному закону от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Отдельные элементы такой защиты предусмотрены для некоторых категорий должностных лиц, находящихся при исполнении служебных обязанностей: сотрудников ФСБ России - ст. 17 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», ФСО России - ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране», Росгвардии - ч. 6 ст. 26 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации». В качестве защиты от властного вмешательства в деятельность указанных лиц, как правило, предусматривается особый порядок задержания (либо его запрет), доставления, привода, досмотра и т. п., а также особый порядок привлечения к административной и уголовной ответственности. К сожалению, регламентация так называемого особого порядка не является единообразной. Для каждой отдельной категории лиц законодатель формирует отличающуюся от других конструкцию применения мер принуждения. Эти правовые конструкции характеризуются фрагментарностью, отсутствием единой логически завершенной системы производства по таким категориям дел. Одной из основных мер государственно-властного принуждения, от которой защищают гарантии неприкосновенности, является задержание лица. По нашему мнению, понятие «задержание» включает в себя любые меры ограничения свободы, применяемые в рамках действующего законодательства. Действующее законодательство не содержит однозначного толкования этого понятия, и, как следствие, часто неясно, о каком виде задержания ведет речь законодатель, предоставляя защиту от задержания той или иной категории лиц: - о доставлении в связи с наличием признаков административного правонарушения (ст. 27.2 КоАП РФ); - об административном задержании (ст. 27.3 КоАП РФ, п. 5 ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее - закона «О полиции»); - о задержании лица по подозрению в совершении преступления (ст. 91 УПК РФ, п. 1 ч. 2 ст. 14 закона «О полиции»); - о доставлении граждан, в целях решения вопроса о задержании гражданина (при невозможности решения данного вопроса на месте); установления личности гражданина, если имеются основания полагать, что он находится в розыске как скрывшийся от органов дознания, следствия или суда, либо как уклоняющийся от исполнения уголовного наказания, либо как пропавший без вести; защиты гражданина от непосредственной угрозы его жизни и здоровью в случае, если он не способен позаботиться о себе либо если опасности невозможно избежать иным способом, а также в других случаях, предусмотренных федеральным законом (п. 13 ч. 1 ст. 13 закона «О полиции»); - о доставлении граждан, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации; доставлении по письменному заявлению граждан в медицинские организации либо в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции находящихся совместно с ними в жилище граждан в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, если есть основания полагать, что они могут причинить вред жизни и здоровью граждан, нанести ущерб имуществу; о доставлении на медицинское освидетельствование в соответствующие медицинские организации граждан для определения наличия в организме алкоголя или наркотических средств, если результат освидетельствования необходим для подтверждения либо опровержения факта совершения преступления или административного правонарушения, для расследования по уголовному делу, для объективного рассмотрения дела об административном правонарушении (п. 14 ч. 1 ст. 13 закона «О полиции»); - о фактическом задержании (п. 15 ст. 5 УПК РФ); - о приводе (п. 2 ч. 1 ст. 111 УПК РФ; ст. 27.15 КоАП РФ; ч. 2 ст. 168 ГПК РФ; ст. 120 КАС РФ); - о доставлении подозреваемого в орган дознания или следователю (ч. 1 ст. 92 УПК РФ); - об иных видах полицейского задержания (пп. 24, 6 ст. 13 закона «О полиции»); - об иных аналогичных видах задержания, осуществляемого правоохранительными органами (например, пп. ж, к ст. 13 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», ст. 10 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»). Зачастую задержание является важнейшей мерой обеспечения производства по делу, а, иногда, без задержания невозможно объективно оценить обстоятельства происшедшего. Обязанность полиции незамедлительно отпустить лицо, обладающее иммунитетом, без какого-то ни было разбирательства, получения объяснений, досмотра влечет за собой следующие неблагоприятные последствия: 1. Могут быть утрачены доказательства. 2. Резко ограничиваются возможности правоприменителя по установлению обстоятельств дела и возможности доказывания по нему (невозможно определить состояние опьянения, изъять предметы, являющиеся необходимыми доказательствами по делу, и пр.). 3. Уменьшаются шансы потерпевших на справедливое разбирательство по делу, возмещение причиненного вреда. 4. Не определен уровень защищенности таких лиц от иных мер административного принуждения (1. Доставление. 2. Изъятие вещей и документов. 3. Отстранение от управления транспортным средством. 4. Задержание транспортного средства. 5. Вызов в полицию (п. 3 ч. 1 ст. 13 закона «О полиции»). 6. Привод. 7. Арест товаров, транспортных средств, вещей. 8. Доставление граждан, находящихся в общественных местах либо в жилищах в состоянии опьянения, которые могут причинить вред себе, окружающим или имуществу (п. 14 ч. 1 ст. 13 закона «О полиции»). 5. В общественном мнении укрепляется осознание безнаказанности облеченных властью правонарушителей, что подрывает веру в справедливое государство. Во многом это происходит также по причине частого злоупотребления иммунитетом. При введении режимов военного положения, чрезвычайного положения, контртеррористической операции и других режимов, в которых предусмотрены различные ограничения прав, лица, обладающие иммунитетами (за исключением использования дипломатических транспортных средств), справедливо и обоснованно не защищены от таких ограничений. Другой мерой государственно-властного принуждения, от которой защищают гарантии неприкосновенности, является привлечение к административной ответственности. Статья 1.4 КоАП РФ предусматривает, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, устанавливается другими федеральными законами. Анализ действующего российского законодательства в рассматриваемой сфере позволяет сделать вывод, что понятного, логически увязанного, последовательного, стройного, комплексного, процессуально выверенного, особого порядка в этих нормативных актах нет. Лишь в некоторых из них имеются отдельные фрагменты юридических процедур, связанных с таким производством. Особые условия привлечения к административной ответственности депутатов заключаются в сообщении Генеральному прокурору о факте возбуждения (начала) дела об административном правонарушении в отношении члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке. Требуется получение согласия Федерального Собрания на передачу в суд дела об административном правонарушении. Буквальное понимание текста этой нормы говорит о том, что привлечение таких лиц к административной ответственности, налагаемой в несудебном (административном) порядке, осуществляется в ординарном порядке. Часть 2 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ч. 8 ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», регламентирующие гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутатов, декларируют наличие особого порядка производства по делам об административных правонарушениях, установленного иными федеральными законами, до настоящего времени не принятыми. Отсутствие такого порядка подтверждено Постановлением Верховного Суда РФ от 25 декабря 2013 г. № 13-АД13-10, которым депутату органа местного самоуправления было отказано в применении особых условий привлечения к административной ответственности, предусмотренных ст. 1.4 КоАП РФ и ч. 8 ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», так как такие условия в федеральном законодательстве отсутствуют. Особенности привлечения к административной ответственности судей заключаются в том, что решение по вопросу привлечения к административной ответственности судей разных категорий принимается судебной коллегией по представлению Генерального прокурора. Особый порядок привлечения к административной ответственности прокуроров заключается лишь в проверке сообщения о факте административного правонарушения, совершенного прокурором, которая является исключительной компетенцией органов прокуратуры. На наш взгляд, прокурорская проверка фактов правонарушений и производство по делу об административном правонарушении - разнопорядковые явления, исключение составляет производство по делам об административных правонарушениях, по которым прокурор, в соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ, возбуждает дела об административных правонарушениях путем вынесения постановления. Приведенные правовые коллизии представляют научный интерес в первую очередь потому, что являются причиной столкновения не только норм права, но и людей. В средствах массовой информации имеется множество публикаций, вызывающих серьезный общественный резонанс и связанных с конфликтами между представителями власти. Значительная часть подобных инцидентов приходится на сферу дорожного движения [1; 2. С. 163; 3. С. 50]. Хотя и в иных сферах подобных конфликтов тоже немало. Такие публикации показывают лишь вершину айсберга «войны амбиций». Фактически каждое из названных положений законодательства можно рассматривать как «скрытое основание освобождения от административной ответственности». Мы понимаем возмущение В.В. Денисенко по этому поводу: «Но чем как не освобождением от административной ответственности являются иммунитет отдельных категорий иностранных граждан (ч. 3 ст. 2.6 КоАП), статусы депутатов, судей, прокуроров?» [4. С. 73]. В данном контексте, конечно, недопустимо расширение таких иммунитетов на законодательном и, тем более, ведомственном уровне. Ярким примером заискивающего отношения полиции к «властным» участникам дорожного движения, причем вне связи с исполнением последними служебных обязанностей, является Административный регламент исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения, утвержденный приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23 августа 2017 г. № 664 (далее - Регламент). Представляется странным сужение полномочий полиции по применению мер пресечения и процессуального обеспечения к лицам, в отношении которых имеются основания привлечения к административной ответственности, и в связи с этим - отстранения их от управления транспортным средством, при наличии признаков их опьянения и направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, предусмотренные ст. 27.12 КоАП РФ. Отказ МВД РФ от включения в Административный регламент нормы, наделяющей сотрудников полиции правом отстранения любого (выделено авторами) лица с признаками опьянения, в том числе при невозможности его освидетельствования на состояние опьянения, представляется нелегальным и общественно опасным. Таких исключений (привилегий) не предусматривает ни один закон, но Министр внутренних дел Российской Федерации взял на себя такие полномочия. В соответствии с п. 304 данного Регламента сотрудник должен каким-то образом, совершая никому не понятные «ритуальные» действия, принять меры к прекращению дальнейшего движения транспортного средства до устранения условий, препятствующих дальнейшему движению транспортного средства. На наш взгляд, в действующем законодательстве должен быть предусмотрен общий единообразный порядок привлечения к различным видам юридической ответственности, в том числе административной, лиц, обладающих особым правовым статусом (правовым иммунитетом). В частности, при подготовке нового Кодекса об административных правонарушениях следует включить в КоАП РФ в виде самостоятельной главы особый порядок производства по делам об административных правонарушениях в отношении лиц, обладающих особым правовым статусом. Этот порядок не должен устранять возможность сбора и закрепления доказательств. Так, запрет на доставление и задержание делает невозможным совершение ряда процессуальных действий, а стало быть, установление объективной истины по делу. Запрет на личный досмотр не позволит закрепить в качестве доказательств имеющиеся у задержанного наркотики, оружие и другие предметы. Запрет на проведение медицинского освидетельствования не позволит зафиксировать состояние задержанного (алкогольное, наркотическое и иное опьянение либо отсутствие такового). Аналогом такого порядка может выступить гл. 52 УПК РФ «Особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц». Особенности производства по делам об административных правонарушениях в отношении отдельных категорий лиц, устанавливаемые КоАП РФ, должны являться основой, а иные нормативные акты, устанавливающие особый правовой статус отдельных категорий лиц, при наличии такой необходимости, должны ссылаться на нормы КоАП РФ. Примером такого особого порядка применения мер принуждения в связи с совершением административного правонарушения может служить гл. 49 КоАП Республики Казахстан. Особый интерес представляет административноделиктное законодательство ФРГ. Каких-либо положений о неприкосновенности или особом порядке привлечения к ответственности прокуроров, полицейских, военнослужащих или иных государственных служащих Конституция - Основной закон Германии не содержит. Нормативное регулирование ответственности указанных выше категорий государственных служащих регулируется дисциплинарным правом, которое является составной частью служебного права. Согласно действующему германскому праву, абсолютным иммунитетом в ФРГ при совершении преступлений или административных правонарушений обладают только дипломатические и консульские работники, согласно Венской конвенцией о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. и Венской конвенцией о консульских сношениях от 24 апреля 1963 г. Несмотря на то, что депутаты различных уровней в ФРГ обладают неприкосновенностью, последняя отличается от неприкосновенности российских парламентариев. В ст. 46 Конституции ФРГ сказано, что депутат ни в коем случае не может быть подвергнут преследованию в судебном или административном порядке либо привлечен к какой-либо иной ответственности вне Бундестага за свое голосование или мнение, высказанное в Бундестаге или в одной из его комиссий. Это правило не относится к случаям оскорблений клеветнического характера. Депутат может быть привлечен к ответственности или арестован за уголовно наказуемое деяние лишь с согласия Бундестага, за исключением случаев задержания на месте преступления или в течение дня, следующего за его совершением (выделено - нами). Согласие Бундестага требуется также и на любое иное ограничение личной свободы депутата или на возбуждение против него дела согласно ст. 18 Конституции. Любое уголовное дело, применение ареста или любого иного ограничения личной свободы депутата должны быть приостановлены по требованию Бундестага. Аналогичные правила, за редким исключением, действуют и в отношении земельных депутатов и депутатов других законодательных органов. К примеру, депутаты бранденбургского ландтага при преследовании за совершение преступления или административного правонарушения могут получить депутатскую неприкосновенность только после подачи соответствующего прошения о приостановлении или прекращении уголовного либо административного преследования, приостановлении ареста или другого ограничения личной свободы депутата. согласно ст. 58 Конституции земли Бранденбург, президентом ландтага, одним из депутатов или фракцией. До принятия решения по уголовному или административному правонарушению уголовное преследование осуществляется на общих началах в соответствии с УПК ФРГ1. Согласно § 152a «Уголовное преследование депутатов», положения земельного законодательства о предпосылках возбуждения и продолжения уголовного преследования членов законодательного органа действуют также в других федеральных землях и на уровне федерации. Согласно § 50 УПК ФРГ, допрос депутатов Бундестага, Бундесрата, верхней или нижней палаты парламента федеральной земли во время сессии проводится в месте заседаний парламента. Относительно ответственности судей Основной закон Германии содержит лишь общее положение. Согласно ст. 98 Основного закона, если федеральный судья при исполнении должностных обязанностей или вне службы нарушит принципы Основного закона или посягнет на конституционный строй какой-либо земли, то по ходатайству Бундестага Федеральный конституционный суд может большинством в две трети голосов своих членов распорядиться о переводе такого судьи на другую должность или об уходе его в отставку. В случае умышленного совершения судьей правонарушения может быть принято решение о его увольнении. Федеральные земли могут вводить для судей земель аналогичные правила ответственности, применяемые к федеральным судьям. Вынесение решения по обвинению судьи принадлежит исключительно Федеральному конституционному суду. В целом же анализ действующего законодательства ФРГ показал, что хотя судьи, депутаты и чиновники определенного ранга и обладают статусом неприкосновенности, он далеко не абсолютен и имеет своей целью, в первую очередь, защиту указанной выше категории лиц при выполнении ими своих «служебных» обязанностей. При совершении лицами, обладающими служебным иммунитетом, преступлений или административных правонарушений, они могут быть задержаны полицией в момент совершения преступления или административного правонарушения, а также в течение последующего дня. При этом закон исходит из того, что участие данных лиц в противоправных действиях слишком очевидно, чтобы оправдывать защиту от преследования. Особый статус не препятствует проведению предварительной проверки и последующему возбуждению дела об уголовном или административном правонарушении, а также проведению расследования в отношении причастных к преступлению лиц (зачинщиков, сообщников, помощников, укрывателей имущества, добытого преступным путем, и т.д.), если они сами не обладают статусом неприкосновенности. Наличие иммунитета не препятствует допросу того же депутата в качестве свидетеля. В соответствии со ст. 103 и 104 УПК ФРГ возможно проведение обыска в помещениях, занимаемых лицами, имеющими иммунитет, с целью задержания обвиняемого или нахождения следов преступного деяния, или для выемки определенных предметов, если имеются факты, на основании которых можно сделать вывод о том, что разыскиваемое лицо, следы преступного деяния или предмет находятся в помещении, в котором должен быть произведён обыск. С целью задержания обвиняемого, в отношении которого существует подозрение в совершении преступного деяния, согласно § 89a «Подготовка тяжкого, угрожающего государству насильственного преступления», § 129a «Создание террористических сообществ» или § 129b абз. 1 «Криминальные и террористические объединения за границей» при наличии достаточных фактов разрешено проведение обыска любых жилищных и иных помещений. В ночное время обыск в жилище, офисах и на отграниченных земельных участках может производиться только при 2 преследовании по горячим следам или в случаях, не терпящих отлагательства, а также для задержания осужденного, совершившего побег. В целом при расследовании преступлений и административных правонарушений полиция ФРГ в случае дорожно-транспортных происшествий (далее - ДТП) с участием лиц, имеющих иммунитет, имеет право: - принять все необходимые меры для установления причины и характера (хода) ДТП; - принять все необходимые меры для установления личных данных виновного лица и свидетелей, состояния транспортного средства, регистрационного номера транспортного средства, - потребовать предъявить водительское удостоверение и регистрационные документы транспортного средства; - в целях сохранения улик и обеспечении доказательств делать осмотр места происшествия с использованием технических средств; - доставлять (в том числе с применением мер принуждения) лиц, обладающих особым статусом, в полицейский участок или к врачу с целью взятия образцов крови в связи с совершением преступления или административного правонарушения (ст. 46 Закона ФРГ от 19 февраля 1987 г. Об административных пра-вонарушениях3 и ст. § 81a Уголовно-процессуального кодекса ФРГ); - назначать лицам, обладающим иммунитетом, за совершение мелких административных правонарушений предупреждение или наложение предупредительного штрафа (§ 56 Закона ФРГ об административных правонарушениях). По законодательству Германии для предотвращения опасности, исходя из обстоятельств происшествия и по усмотрению полиции, к привилегированным лицам могут быть применены меры ограничения свободы (полицейское задержание), например для защиты самого привилегированного лица или защиты других лиц от него, если он представляет для них опасность. Российскому законодателю целесообразно изучить опыт приведенных и других стран, в которых вопросы привлечения к ответственности лиц, обладающих иммунитетами, детально регламентированы. Следует принять во внимание, что указанные вопросы необходимо решать в комплексе с вопросами привлечения рассматриваемых категорий лиц и к уголовной ответственности. Ученые в области уголовного права также полагают, что «круг лиц, на которых распространяется особый порядок производства по уголовным делам, уже сейчас может быть сужен до минимально оправданного в правовом государстве» [5. С. 131]. Считаем необходимым совершенствование законодательства именно в направлении сокращения числа категорий лиц, обладающих иммунитетами, а не простого формирования в КоАП РФ «позиции законодателя по вопросу о круге лиц, обладающих иммунитетом от административного задержания» [6. С. 48]. Некоторое время назад авторы тоже предлагали «половинчатое» решение - «четко установить подробный алгоритм действий должностного лица полиции по таким правонарушениям, а правовые иммунитеты различных категорий должностных лиц предусмотреть в одном федеральном конституционном законе» [1. С. 131]. Полагаем, что российское законодательство нуждается в максимальном сокращении количества носителей таких иммунитетов до установленных Конституцией Российской Федерации категорий лиц. Предлагая существенное сокращение круга лиц, обладающих правом неприкосновенности, осознаем нереалистичность комплексного воплощения в жизнь этой концепции в современной социально-политической ситуации. Представляется более доступной для реализации разработка единого порядка применения мер принуждения в отношении лиц, обладающих правом неприкосновенности, и привлечения их к административной ответственности. Особенности применения этих мер должны быть отражены в нормативных актах, регламентирующих порядок их применения (в КоАП РФ, Федеральных законах «О полиции», «О Федеральной службе безопасности» и др.).

Скачать электронную версию публикации