Selected Issues of Organizing the Domestic Prosecutor's Office Penitentiary Supervision.pdf Под пенитенциарным надзором прокуратуры понимается отдельный вид прокурорской деятельности, реализуемый в рамках различных отраслей и направлений деятельности отечественной прокуратуры, направленный на обеспечение законности исполнения мер пенитенциарной изоляции и соблюдения правового положения лиц, в отношении которых эти меры реализуются [1; 2. С. 89-97]. В литературе не существует единых подходов к определению понятия и содержания организации прокурорского надзора. Одни авторы ограничивают его общими основами и принципами, формами и методами организации прокурорской деятельности [3. С. 126-155], другие включают структуру, формы и методы деятельности, кадровый состав [4. С. 13]. Третьи раскрывают детальное содержание организации применительно к конкретным направлениям прокурорской деятельности, уточняя все или отдельные элементы (стороны) организации прокурорского надзора [5]. Четвертые предпочитают вести речь не столько об организации надзора, сколько об организации работы прокурора (прокуратуры) по реализации возложенных на него обязанностей (компетенции) [6. С. 108-148]. Наконец, пятые - ведут речь об организации работы и управления в органах прокуратуры [7. С. 120-136]. В этой связи справедливым представляется суждение о том, что сложность и многообразие элементов, свойств и сторон организации работы прокуратуры не позволяют создать полное и исчерпывающее представление об организации работы прокуратуры любого звена [8. С. 38]. В контексте приведенных подходов термин «организация», как правило, используется для обозначения устройства, создания условий и процесса осуществления прокурорского надзора (деятельности) с целью оптимизации функционирования прокурорской системы по реализации поставленных перед ней целей и задач. В этой связи организацию пенитенциарного надзора в общем виде можно определить как устройство, создание условий и процесс осуществления пенитенциарного надзора с целью обеспечения законности в местах принудительной изоляции. В науке достаточно детально раскрыты вопросы организации прокурорского надзора в целом и применительно к принудительной изоляции в частности. В этой связи в рамках данного исследования основное внимание будет сосредоточено на проблеме устройства пенитенциарного надзора прокуратуры. Организация пенитенциарного надзора как его устройство включает в себя: организационные принципы пенитенциарного надзора; установление направлений реализации пенитенциарного надзора; определение подразделений прокуратуры и должностных лиц прокуратуры (прокуроров), на которые возлагается осуществление пенитенциарного надзора и распределение компетенции и обязанностей между ними. Поскольку пенитенциарный надзор прокуратуры представляет собой отдельный вид прокурорского надзора, осуществляемого в рамках существующих отраслей прокурорского надзора, его организация строится на основных принципах организации прокурорского надзора с учетом специфики поднадзорной среды: единстве прокурорской системы, централизации, независимости, законности и гласности ее деятельности, а также организационных началах - зональном и предметном разграничении компетенции (объема ее работы). Согласно п. 1 Приказа Генпрокуратуры России от 07.05.2008 г. № 84 (в ред. Приказа Генпрокуратуры России от 21.08.2019 № 583) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», основные обязанности по организации прокурорского надзора за исполнением законов в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, при исполнении уголовных наказаний и применении судом принудительных мер медицинского характера возлагаются на прокуроров субъектов Российской Федерации. Пункт 2.2 Приказа № 84 устанавливает компетенцию специализированных прокуратур по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, действующих на правах районных (межрайонных) с подчинением соответствующим прокурорам субъектов Федерации. В соответствии с п. 2.5 данного Приказа при отсутствии на территории субъекта РФ специализированной прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях соответствующие полномочия по осуществлению надзора возлагаются на территориальных прокуроров - прокуроров городов и районов. Таким образом, ключевые вопросы устройства пенитенциарного надзора разрешаются на уровне региональных прокуратур по зонально-предметному принципу с учетом приоритета территориального начала организации прокурорского надзора. Такой подход является определяющим во всех прокуратурах субъектах Российской Федерации, где указанные начала введены в действие актами региональных прокуроров, и не вызывает серьезных нареканий. Направления реализации пенитенциарного надзора определяются с учетом предмета и пределов пенитенциарного надзора и основываются на предметнообъектном подходе. В литературе в пенитенциарный надзор, как правило, включают следующие направления: надзор за исполнением законов администрациями СИЗО; надзор за соблюдением прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных, содержащихся в СИЗО; надзор за исполнением требований закона об обеспечение в СИЗО режима, изоляции, охраны; надзор за исполнением требований закона при применении к лицам, содержащимся в СИЗО, мер поощрительного характера и дисциплинарного воздействия; надзор за законностью рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб лиц, содержащихся в СИЗО; надзор за исполнением законов в помещениях, функционирующих в режиме СИЗО, а также в отношении осужденных, оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию СИЗО; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы; надзор за соблюдением исполнением законов при исполнении принудительных мер, назначаемых по решению суда и предполагающих принудительную изоляцию от общества; надзор за соблюдением прав лиц, отбывающих принудительные меры, назначенные по решению суда и предполагающие принудительную изоляцию от общества; надзор за законностью содержанию осужденных в исправительных учреждениях; надзор за соблюдением требований закона об условнодосрочном освобождении, замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания; надзор за законностью деятельности администрации исправительных учреждений по организации исполнения режимных требований; надзор за исполнением законов администрацией исправительных учреждений об обязательном образовании осужденных, материальнобытовом, медико-санитарном обеспечении осужденных; надзор за законностью применения взысканий к осужденным; надзор за соблюдением прав осужденных на обращения; надзор за законностью и своевременностью освобождения осужденных от отбывания наказания; надзор за исполнением законов при исполнении наказания в виде принудительных работ; надзор за исполнением законов администрациями учреждений, исполняющих назначенные судом меры принудительного характера и др. [9. С. 107-155]. Различный правовой характер и содержание принудительной изоляции значительно усложняют попытки предложить универсальную структуру организации пенитенциарного надзора. В этой связи в науке определение направлений его реализации, как правило, идет путем уточнения пределов надзора по субъектам и видам деятельности поднадзорных лиц (охвата складывающихся в ходе деятельности поднадзорных лиц правоотношений). В результате организация (устройство) пенитенциарного надзора структурно распадается на многие направления, и их количество в каждом конкретном случае обусловливается глубиной прокурорского надзора применительно к конкретной мере принудительной изоляции и виду учреждения, ее реализующего. Таким образом, основополагающее значение при определении устройства пенитенциарного надзора имеет содержание конкретных мер принудительной изоляции и характер органов и учреждений (мест), их исполняющих. Поэтому в любом случае в устройстве пенитенциарного надзора структурно должны быть выделены направления, охватывающие надзор за законностью реализации всех существующих мер принудительной изоляции и деятельностью органов и учреждений (мест), их реализующих. Напомним, что к мерам пенитенциарной изоляции относятся: уголовно-процессуальное задержание подозреваемых и лиц по запросам иностранных государств для их последующей экстрадиции; предварительное заключение под стражу; задержание осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания; арест осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания; пожизненное и срочное лишение свободы; арест как мера уголовного наказания; содержание в дисциплинарной воинской части; содержание на гауптвахте в качестве исполнения уголовно-процессуального задержания и (или) предварительного заключения под стражу; принудительное содержание в психиатрическом стационаре специального типа и психиатрическом стационаре специального типа с интенсивным наблюдением; пребывание в контрольно-пересыльных пунктах при исправительных учреждениях и следственных изоляторах; конвой и транспортировка осужденных и иных лиц, отбывающих меры принудительной изоляции; исполнение наказания в виде принудительных работ [10. С. 68-71]. Соответственно, организационно для реализации надзора за законностью исполнения каждой из указанных мер должно быть выделено и разработано отдельное направление в устройстве пенитенциарного надзора. К сожалению, на сегодняшний день не для всех из указанных направлений разрешены эти вопросы. Так, неохваченными (или охваченными не в полной мере) остаются вопросы организации (осуществления) прокурорского надзора за законностью исполнения: задержания подозреваемых; задержания осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания; задержания лиц по запросу иностранных государств с целью их последующей экстрадиции; ареста осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания; содержания на гауптвахте в качестве исполнения уголовно-процессуального задержания и (или) предварительного заключения под стражу; содержания в дисциплинарной воинской части в качестве уголовного наказания; пребывания в контрольно-пересыльных пунктах при исправительных учреждениях и следственных изоляторах; конвоя и транспортировки осужденных и иных лиц, отбывающих меры принудительной изоляции; оперативно-розыскной и уголовнопроцес-суальной деятельности в местах принудительной изоляции [11. C. 256-258]. Другая проблема заключается в разработке оптимальной структуры организации (содержания) пенитенциарного надзора для данных направлений. Высокий уровень организации прокурорского надзора за законностью предварительного заключения и лишения свободы [9. С. 84-111] позволяет использовать отдельные элементы его устройства в качестве модельных. С учетом требований профильных директив Генерального прокурора РФ [12], в общем виде структура организации прокурорского надзора за законностью принудительной изоляции охватывает вопросы: законности нахождения (водворения) в места принудительной изоляции; соблюдения сроков пребывания (нахождения); соблюдения порядка, режима и условий содержания в местах принудительной изоляции; законности дисциплинарной практики, включая применения мер поощрения; соблюдения порядка рассмотрения и разрешения обращений; соблюдения общих и специальных прав, свобод и законных интересов лиц, отбывающих принудительную изоляцию; законности актов администраций органов и учреждений, исполняющих принудительную изоляцию, их соответствия действующему законодательству; законности освобождения, в том числе досрочного из мест принудительной изоляции; законности проведения оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности. В литературе эти направления прокурорского надзора, с учетом положений ст. 32 Закона о прокуратуре, сводят в двум основным: законности нахождения в местах принудительной изоляции, охватывающей в том числе законность водворения (помещения), перемещения и освобождения из мест принудительной изоляции; а также обеспечению соблюдения установленного законодательством правового положения лиц, отбывающих принудительную изоляцию, включающую в себя также порядок и условия ее отбывания [13. С. 14-15]. Кроме того, в рамках каждого направления, как правило, отдельно выделяются вопросы, связанные с проведением проверок в соответствующих органах и учреждениях. Отмеченные элементы вполне могут составить универсальное содержание устройства пенитенциарного надзора и использоваться для разработки соответствующих методик осуществления прокурорского надзора за законностью исполнения принудительной изоляции как в целом, так и для отдельных ее мер. Как отмечалось выше, ключевые вопросы устройства пенитенциарного надзора разрешаются на уровне региональных прокуратур по зонально-предметному принципу с учетом приоритета территориального начала организации прокурорского надзора. Вместе с тем национальная специфика предполагает активное участие в процессе реализации надзора за законностью исполнения принудительной изоляции специализированной прокуратуры - прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. В науке встречается мнение об отсутствии необходимости в современных условиях в существовании специализированных прокуратур, поскольку их наличие в настоящий момент представляет собой рудимент советской системы и не отвечает современным потребностям организации прокурорского надзора. Действительно образование и существование отдельных специализированных прокуратур во многом обусловливались прежней организацией прокурорского надзора, направленного на охват всех сфер государственной, общественной и хозяйственной жизни общества и государства. С учетом того, что существовала необходимость надзора в сферах деятельности (правовых отношениях), не зависящих от административно-территориального деления страны, возникала необходимость в создании специализированных органов и учреждений прокуратуры, призванных осуществлять надзор за хозяйственными и государственно-правовыми структурами, функционирующими вне зависимости от административно-террито-риального устройства. Такие специализированные прокуратуры организовывались и осуществляли свою деятельность с учетом принципов функционирования соответствующих поднадзорных структур: транспортные прокуратуры - по линейному началу организации деятельности основного вида транспорта - железнодорожному; военные - по принципу дислокации вооруженных сил. Их функционирование служило одной из оптимальных форм реализации зонально-предметного принципа организации работы органов прокуратуры в специфических сферах государственной, общественной и хозяйственной жизни общества и государства. С их помощью наилучшим образом достигался необходимый уровень правомерного состояния поднадзорной среды, которого территориальные прокуратуры не могли должным образом обеспечить. Существование таких специализированных прокуратур в настоящий момент (действующих по «производственному принципу» [14. С. 84-85]) полностью обусловлено организацией современного прокурорского надзора. С учетом сохранения за ним определяющего положения в системе функций отечественной прокуратуры, охвата деятельности подавляющего большинства органов, учреждений и должностных лиц, осуществляющих публичное управление, представляется неоправданной полная ликвидация специализированных прокуратур такого типа. Их упразднение или реорганизация возможны лишь в случае существенного изменения организации прокурорского надзора в целом либо упразднения (изменения) характера или содержания деятельности поднадзорных структур, как это произошло, например, с прокуратурами войсковых частей в 1990-х гг., фактически утратившими статус спецпрокуратур и превратившимися в прокуратуры ЗАТО, приравненные к соответствующим территориальным прокуратурам, в связи с изменением роли военно-промыш-ленного комплекса в экономике страны. Сложнее обстоит вопрос со специализированными прокуратурами, образуемыми и действующими наряду с территориальными в тех регионах, где последние в не состоянии обеспечить надлежащее состояние законности в определенных сферах в силу специфики поднадзорного объекта, большой значимости его деятельности для соответствующего региона или, в исключительных случаях, широкого распространения нарушения законов в определенной области общественных отношений. В свое время по такому принципу была организована работа прокурора по трудовым делам (в 1920-х гг. в двадцати наиболее экономически развитых губерниях РСФСР), прокуратуры на Северном Кавказе (во второй половине 1990-х гг.), Кемеровской межрайонной прокуратуры по надзору за исполнением законов в угледобывающей отрасли (так называемой угольной прокуратуры, образованной в 2010 г.). Деятельность таких специализированных прокуратур может быть ограничена определенным периодом или достижением поставленных перед ними задач, и в этом смысле возможна постановка вопроса о целесообразности их существования в конкретных социально-экономических условиях. К последнему типу специализированных прокуратур как раз и относятся прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. Основная их масса осуществляет свою деятельность на правах межрайонных прокуратур с подчинением соответствующим прокурорам субъектов Российской Федерации и фактически представляет собой специализированное звено первичного территориального органа прокуратуры. В литературе учреждение и функционирование специализированных органов прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, как правило, обусловливают необходимостью усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом [15. С. 50], а также разгрузки работы территориальных органов прокуратуры [13. С. 36]. Представляется, что их деятельность в большей степени обусловлена спецификой организации и деятельности отечественной уголовно-исполнительной системы и мест принудительной изоляции, предполагающей большую организационную, хозяйственную и правовую автономию, высокий уровень концентрации исправительных учреждений и мест принудительной изоляции в некоторых регионах и административно-территориальных единицах, особенностями их дислокации, а также отдельными историческими традициями организации прокурорского надзора. С учетом изложенных особенностей вести речь об упразднении специализированных прокуратур по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях в отсутствии кардинального изменения организации и деятельности уголовно-исполнительной системы и мест принудительной изоляции не представляется возможным. Существование специализированных прокуратур по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях в действующем формате действительно может вызвать ряд обоснованных упреков. Так, организация их деятельности существенно не менялась практически с момента их учреждения в начале 1980-х гг. Фактическое ограничение их компетенции надзором за деятельностью исправительных учреждений, исключающей надзор за законностью пребывания в иных местах принудительной изоляции, способствует формированию неадекватного представления о рудиментарном характере отечественной уголовно-исполнительной системы, ее несоответствии реальному состоянию развития гражданского общества и провозглашенных в Конституции РФ приоритетов построения правового государства, и как следствие необоснованной постановке вопроса о необходимости существования специализированных прокуратур по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях в современных условиях вообще. В этой связи для повышения эффективности деятельности спецпрокуратур по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях необходимо: Во-первых, расширить компетенцию таких прокуратур, возложив на них дополнительно обязанности по осуществлению надзора не только за законностью содержания в исправительных и лечебно-профилактических учреждениях уголовно-исполнительной системы, но также во всех прочих местах лишения свободы и принудительной изоляции от общества (пенитенциарной изоляции) за исключением гауптвахт и воинских дисциплинарных частей. Во-вторых, при сохранении общих принципов организации их работы в целом определить регионы, где их деятельность в силу невысокого уровня концентрации исправительных учреждений и мест принудительной изоляции представляется излишней, упразднить такие спецпрокуратуры и передать отдельные полномочия по надзору за законностью исполнения принудительной изоляции территориальным органам прокуратуры. В-третьих, реорганизованные специализированные прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях переименовать в пенитенциарные прокуратуры в связи с изменением предмета их надзора; несоответствием содержания термина «исправительные учреждения», используемого в профильных директивах Генпрокуратуры России, уголовно-исполнительному законодательству; а также неоднозначному пониманию в науке понятия «соблюдения законов». В-четвертых, в директивах Генпрокуратуры России более рельефно выделить направления надзора, связанные с обеспечение правового положения лиц, отбывающих принудительную изоляцию от общества. Таким образом, отвечая на вопрос о необходимости существования специализированных прокуратур по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, можно заключить следующее: упразднение таких спецпрокуратур в современных условиях представляется необоснованным, они должны продолжить свою деятельность, но в реорганизованном с учетом высказанных предложений виде. Таким образом, совершенствование устройства пенитенциарного надзора заключается в максимальном охвате направлений осуществления прокурорского надзора за законностью исполнения мер пенитенциарной изоляции, оптимизации структуры их организации (содержания) и реорганизации деятельности специализированной прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях.

Скачать электронную версию публикации