Revisiting the Main Ways of Lobbying Regulation as a Security Measure Against Corruption Lobbying.pdf В России коррупция по сей день остается одной из самых острых проблем. Согласно данным Министерства внутренних дел о состоянии преступности за 2020 г., общее количество преступлений коррупционной направленности составило 30 813 преступлений, из которых 14 548 были непосредственно связаны со взяточничеством [1]. Данные комплексного анализа состояния преступности в Российской Федерации, подготовленные ФГКУ ВНИИ МВД РФ, указывают, что ущерб от преступлений коррупционной направленности в 2017 г. составил 39,6 млрд руб. [2. C. 41]. Преступления коррупционной направленности занимают одну из ключевых позиций в структуре преступлений экономической направленности, в результате чего данные деяния представляют угрозу национальной безопасности Российской Федерации, поскольку одним из показателей экономической безопасности в соответствии со Стратегией экономической безопасности Российской Федерации (далее Стратегия) выступает уровень преступности в сфере экономики (п. 27 Стратегии) [3]. Превышение порогового значения данного показателя (инцидент на 10 тыс. человек трудоспособного населения) [4] сигнализирует о наличии кризиса, опасности экономическому суверенитету государства, единству экономического пространства, условиям для реализации стратегических национальных приоритетов страны. В такой ситуации деятельность по противодействию преступлений экономической направленности, в частности коррупции, приобретает принципиально важное значение. Коррупция является сложным и многогранным явлением. Обращая внимание на данное обстоятельство, отечественные исследователи весьма верно отмечают, что коррупция не сводится исключительно к даче и получению взятки [5. C. 192]. На сегодняшний день все большую актуальность приобретают вопросы коррупционного фаворитизма, коррупционного протекционизма, незаконного поддержания и финансирования политических структур [6. C. 9]. В подтверждение сказанному статистические данные о состоянии преступности в России указывают, что удельный вес дачи и получения взятки в общем количестве преступлений коррупционной направленности составляет чуть более 50%, в то время как остальная часть преступлений совершается иным способом [1]. Отмечается также, что коррупция охватывает значительное число правонарушений, часть из которых не криминализирована, например коррупционный лоббизм, фаворитизм, незаконная поддержка и финансирование политических структур, непотизм (распределение должностей между родственникам или друзьями) [7. C. 2]. Указанное свидетельствует о наличии широкого спектра проблем, которым следует уделять серьезное внимание в целях повышения качества противодействия коррупции во всех ее проявлениях. В этой связи все большую актуальность приобретают вопросы противодействия иным видами коррупционного поведения, которые до настоящего времени не получили должного внимания со стороны законодателя. Одним из таких видов коррупционного поведения является коррупционный лоббизм. Коррупционный лоббизм представляет собой крайне опасное проявление коррупции, так как связан преимущественно с деятельностью высших должностных лиц, коррумпированность которых может причинить колоссальный ущерб государству. Коррупционный лоббизм направлен на формирование нормативной базы, в соответствии с которой будут регулироваться значимые общественные отношения, поэтому принятие решений, направленных на удовлетворение чьих-то корыстных интересов, может негативно отразиться на дальнейшем развитии общества и государства, не говоря о продвижении правотворческих решений за деньги или иные преимущества по иностранному заказу в ущерб национальным интересам. Принятие нормативно-правовых актов без учета интересов граждан или вопреки их интересам, руководствуясь исключительно корыстными или личными соображениями, может причинить непоправимый вред личности, обществу и государству, подорвать доверие к такой власти со стороны населения, усилить социальную напряженность в обществе, вызвать коллективную психологическую реакцию населения в виде митингов, протестов, забастовок. Экономические последствия коррупционного лоббизма весьма очевидны: принятие неэффективных и ненужных правотворческих решений может привести к дефициту бюджета, необоснованному перераспределению денежных средств и снижению финансирования действительно значимых социальных проблем, что, в свою очередь, служит питательной средой для увеличения имущественного неравенства среди определенных слоев населения, а также роста бедности и безработицы. В некоторых работах ведущих отечественных криминологов уже обозначается проблема лоббизма и принятия ненужных, необоснованных и даже преступных нормативных правовых актов. Профессор В.А. Номоконов отмечает проблему лоббирования преступных идей в уголовное законодательство, которое выражается в противоречивых и бессистемных изменениях отдельных положений Уголовного кодекса Российской Федерации [8. C. 440-443]. Профессор Д. А. Шестаков указывает, что нормативно правовой акт может быть преступным не юридически, а по существу, например, если в рамках указанного акта легализуется преступная деятельность либо запрещается социально-полезная или нейтральная деятельность [9. C. 18]. Подобные нормативные правовые акты могут причинить необратимый ущерб суверенитету и целостности государства или даже вовсе уничтожить государство [9. C. 20]. Следует согласиться с возможностью наступления негативных последствий в случае принятия неэффективных и ненужных правотворческих решений в виде законов, подзаконных актов, различных слабоэффективных и непродуманных государственных программ. Крайне негативные последствия могут наступить при легализации общественно опасной и преступной деятельности, равно как и при запрещении общественно полезной деятельности, при принятии властных решений в ущерб государственной безопасности, в том числе экономической безопасности. Несмотря на вышесказанное, лоббистская деятельность, в рамках которой осуществляется разработка и продвижение правотворческих решений, до сих пор не урегулирована на законодательном уровне. В такой ситуации вопросы упорядочивания лоббистской деятельности, предупреждения коррупционного лоббизма должны приобрести первостепенное значение. Полагаем, предупреждение коррупционного лоббизма и урегулирование допустимого лоббизма должны осуществляться системно, основываясь на принципе коллаборации разрешительных и запретительных норм. В соответствии с теорией мер безопасности профессора Н.В. Щедрина, предупреждение преступности может осуществляться с помощью мер безопасности, где основными составляющими выступают меры ограничения и меры стимулирования [10. C. 161]. В криминологической доктрине также отмечается, что установление исключительно карательных запретов не всегда ведет к положительному результату, т. е. предупреждению нежелательного или общественно опасного вида поведения. Так, профессор Я. И. Гилинский отмечает, что запреты могут являться криминогенным (девиантогенным) фактором, провоцирующим совершение иных, иногда более опасных деяний [11. C. 302]. Учитывая данное обстоятельство, полагаем, более верным сделать основной акцент на потенциальных способах урегулирования допустимого лоббизма, что, в свою очередь, будет также служить предупреждению коррупционного лоббизма. В качестве основных способов регулирования лоббизма предлагаем разработать и закрепить на законодательном уровне определение «лоббизм», установить допустимые и недопустимые методы осуществления лоббизма, а также урегулировать статус некоторых субъектов, полномочия которых могут быть недобросовестно использованы для продвижения или блокировки правотворческих решений. На сегодняшний день остается неясным вопрос, правомерный или противоправный характер носит лоббизм как явление, в результате чего в понятие «лоббизм» включаются как противоправные, так и правомерные виды поведения. Отсутствие таких понятий, как «лоббизм» и «коррупционный лоббизм», осложняет проведение более четкой грани между допустимым и недопустимым лоббизмом, препятствует осуществлению предупреждения недопустимого и коррупционного лоббизма. С одной стороны, лоббизм может трактоваться как позитивное явление, неотъемлемый и важный элемент жизни демократии [12. C. 14]. С другой стороны, как негативное явление, которое отождествляется с коррупционным правонарушением, продажностью депутатов, системой агентов, которые работают в парламентских кулуарах и подкупают депутатов [13. C. 209]. Очевидно, что в такой ситуации существует необходимость законодательно закрепить понятие «лоббизм». Только имея представления о допустимом лоббизме, можно определить недопустимые и коррупционные виды лоббизма, а вместе с тем выстроить систему предупреждения данных негативных явлений. Несмотря на отсутствие выработанного в законодательстве понятия «лоббизм», в отечественной науке сложилось множество теоретических подходов. Так, А. С. Автономов указывает, что лоббизм представляет взаимодействие негосударственных организаций с государственными органами и органами местного самоуправления, осуществляемое с целью принятия (или непринятия) решений, соответствующих интересам социальных групп [14. C. 224]; Ю.В. Ирхин определяет лоббизм через деятельность лоббистов, т. е. группу лиц, обрабатывающих парламентариев в пользу того или иного законопроекта [15. C. 227]; А.П. Любимов рассматривает лоббизм как совокупность норм, посвященных регулированию взаимодействия граждан, организаций и некоторых других специализирующихся на лоббистской деятельности субъектов с органами государственной власти и органами местного самоуправления для оказания влияния на принятие необходимых лоббистам решений [16. C. 25-26]. Можно привести много иных подходов к определению понятия «лоббизм». Однако весьма верным представляется замечание А. П. Любимова о том, что лоббизм можно рассматривать с разных точек зрения, например политической, социологической, правовой, институциональной, филологической и др. [17. C. 112]. Видится, вышеназванные теоретические определения характеризуют лоббизм с разных сторон, однако часть признаков остаются неизменными. Прежде всего, лоббизм является социальным явлением, существует в социуме и связан с политическими, правовыми, эконмическими и социальными институтами. Кроме того, лоббизм предполагает наличие активно действующего субъекта (лоббиста), а также объекта лоббистского воздействия (государственные или муниципальные органы), использование определенных методов продвижения интересов для достижения конкретной цели (блокировка или принятие правотворческого решения). Исходя и данных признаков, лоббизм следует рассматривать как социальное-правовое явление, в рамках которого физические и (или) юридические лица с помощью определенных методов предпринимают попытки оказания воздействия на органы государственной власти или местного самоуправления с целью продвижения или блокировки определенного правотворческого решения. Однако сформулированное определение является весьма общим, охватывающим как допустимые и полезные проявления лоббизма, так и негативные. В связи с этим принципиальное важное значение приобретает необходимость рассмотрения методов лоббизма, поскольку именно методы воздействия помогают провести более четкую грань между допустимым и недопустимым лоббизмом. Допустимый лоббизм предполагает использование разрешенных методов воздействия, в то время как коррупционный лоббизм - запрещенных или аморальных. К методам допустимого лоббизма, на наш взгляд, следует отнести такие способы продвижения интересов, которые не противоречат действующему российскому законодательству. К таковым, в частности, можно отнести направление предложений по совершенствованию законодательства, осуществление устных и письменных контактов с должностными лицами с целью продвижения определенных интересов, подготовка и распространение материалов, в том числе через средства массовой информации. Однако названные методы имеют определённые особенности в отношении физических или юридических лиц, включенных в список лиц, выполняющих функции иностранного агента, поскольку законодателем установлено требование указания статуса иностранного агента. Так, п. 7 ст. 2.1 ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» установлено требование указания статуса иностранного агента при обращении в государственные органы и органы местного самоуправления, общественные объединения и образовательные организации, а также при распространении информации указанным лицом через средства массовой информации [18]. Схожая норма содержится в ст. 25.1 ФЗ «О средствах массовой информации», где сформулирована обязанность указания статуса иностранного агента, если материалы или сообщения созданы или распространены таким лицом [19]. К допустимым методам лоббирования, полагаем, можно отнести антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, которая может проводиться гражданами и институтами гражданского общества, за исключением случаев, установленных ст. 5 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Не допускается проведение независимой антикоррупционной экспертизы, если у лица имеется неснятая или непогашенная судимость, в отношении лица применялась мера взыскания в виде увольнения в связи с утратой доверия за коррупционное правонарушение и лицо было включено в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, на лицо возложена законом функция проведения антикоррупционной экспертизы, лицо выполняет функции иностранного агента, является иностранной или международной организацией [20]. Антикоррупционная экспертиза может использоваться преимущественно в целях воспрепятствования принятия нормативного правового акта или отдельных его положений, в которых содержатся корруп-циогенные факторы. Проведение и предоставление результатов исследований, экспертиз, изучение и обнародование данных о состоянии общественного мнения могут быть еще одним допустимым методом лоббизма, например при использовании указанных результатов в пояснительных записках и финансово-экономических обоснованиях к законопроектам. Согласно ст. 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование являются обязательными документами, которые прилагаются к тексту законопроекта [21]. В этой связи информация и данные, используемые в указанных документах, являются способами продвижения законопроектов. Не зря в руководящих принципах законотворческого процесса Великобритании отмечается, что качественно подготовленная пояснительная записка имеет позитивную роль и увеличивает шансы прохождения законопроекта [22. C. 40]. Если же обратиться к текстам таких документов, можно встретить различные формы обоснования предлагаемых законопроектов, например ссылки на результаты проведенных исследований, статистические данные и даже изученный зарубежный опыт. Так, в финансово-экономическом обосновании законопроекта № 1153952-7 «О внесении изменений в Федеральный закон “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”» используются данные МВД о количестве иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации, а также данные о количестве лиц, пострадавших в чрезвычайных ситуациях, без ссылки на источник указанных данных. В пояснительной записке к законопроекту № 599584-6 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» отмечается опыт правовых систем зарубежных стран, при этом разработчиками пояснительной записки не указывается, о каких странах идет речь. В пояснительной записке к законопроекту № 606539-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения требований к распространению рекламы алкогольной продукции» обосновываются доводы об отсутствии влияния рекламы на рост объёма потребления алкоголя ссылкой на проведенное исследование компанией International Marketing Reports (IMR). Касательно опубликования данных о состоянии общественного мнения существует позиция, что такая информация свидетельствует о степени демократизации общества, а также оказывает непосредственное влияние на правотворческие решения в части разработки нормативного правового акта, отвечающего общественным потребностям [23. C. 25]. Следует обратить внимание на участие в работе экспертных советов при комитетах законодательных органов власти, так как в ходе осуществления данной деятельности может возникнуть возможность оказания влияния на принимаемое (разрабатываемое) правотворческое решение. Так, члены экспертных советов комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее экспертный совет) непосредственно рассматривают и оценивают предложения по совершенствованию законодательства, участвуют в разработке федеральных целевых программ, текстов концепций проектов федеральных законов. В этой связи у членов экспертных советов возникает возможность оказания влияния на тексты тех правотворческих решений, к работе над которыми они непосредственно привлечены. Проблемным аспектом является процедура формирования таких экспертных советов, поскольку законодательно она не урегулирована, в результате чего возникает вероятность включения в их состав только тех лиц, которые заинтересованные в принятии определенных правотворческих решений, что может необоснованно исключить из процесса лоббизма остальные группы интересов, лишить их возможности в равной степени отстаивать собственные интересы. Соответственно, допустимым методом можно рассматривать деятельность членов экспертных советов, участвующих наравне с другими группами интересов в работе над концепциями проектов федеральных законов. Соответственно, в качестве основных допустимых методов лоббизма можно рассматривать обращения (предложения) по совершенствованию действующего законодательства, распространение материалов через средства массовой информации, независимую антикоррупционную экспертизу, проведение и предоставление результатов различных исследований с целью оказания влияния на принимаемое правотворческое решение, а также включение в состав экспертных советов разнообразных групп интересов. К недопустимым методам лоббизма, на наш взгляд, следует отнести деяния, нарушающие нормы уголовного, административного и служебного законодательства, а также нормы нравственности и морали. Совершение преступлений или административных правонарушений с целью оказания воздействия на принятие или блокировку правотворческих решений, будь то применение насилия (физического или психического) или подкуп должностного лица, является недопустимым противоправным методом лоббизма. Некоторые аморальные деяния, напрямую не запрещенные действующим законодательством, следует рассматривать как методы недопустимого лоббизма, например, если речь идет о фальсификации или искажении результатов проведенных исследований, фальсификации или искажении данных о состоянии общественного мнения, при том условии, что указанные деяния не образуют состав административного правонарушения, предусмотренного п. 9-11 ст. 13.15 КоАП, или состав преступления, предусмотренного ст. 207.1, 207.2 УК РФ. Ранее отмечалось, результаты различных исследований, данных о состоянии общественного мнения могут использоваться в процессе лоббизма, соответственно, намеренное искажение указанной информации или данных необходимо рассматривать как метод недопустимого лоббизма. Недопустимой, на наш взгляд, является также ситуация, при которой к работе над концепцией проекта нормативного правового акта в качестве членов экспертного совета целенаправленно привлекаются только представители одной группы интересов, которые заинтересованы в принятии конкретного правотворческого решения, например ввиду наличия конфликта интересов, т.е. возможности получения выгоды имущественного характера в свою пользу, в пользу близких лиц или лиц, связанных с указанным лицом имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. Стоит также отметить, что антикоррупционные требования, запреты и ограничения на указанную категорию лиц не распространяются. Обобщая сказанное, недопустимыми методами лоббизма являются преступления, правонарушения и деяния, нарушающие нормы нравственности и морали, осуществляемые с целью оказания влияния на принимаемое правотворческое решение. Кроме того, недопустимым является намеренное включение в экспертные советы представителей только группы интересов, заинтересованной в принятии конкретного правотворческого решения. Вместе с тем высказываются предположения, что из процесса лоббизма необходимо также временно исключить бывших государственных и муниципальных служащих, а также лиц, замещавших государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муни ци -пальные должности после ухода со службы или освобождения замещаемой должности. Указанное правило закреплено уже в законодательстве некоторых иностранных государства. Например, в Канаде существует пятилетний запрет на работу в качестве лоббиста или компаниях, предоставляющих услуги по лоббизму, бывшим государственным служащим высокого ранга (министрам, сотрудникам министерств и иным старшим государственным служащим) после увольнения из органов власти [24. C. 164]. Данное предложение обусловлено наличием тесных связей с действующими государственными служащими, а также лицами, замещающими государственные или муниципальные должности. Наличие контактов, личные знакомства и даже дружеские отношения с бывшими коллегами могут создать определенные преимущества в процессе лоббизма. Кроме того, это может придать лоббизму скрытный характер, сделать его неподотчетным общественности, в конечном итоге привести к коррупционному лоббизму. Необходимо также обратить внимание на позицию ГРЕКО (англ. Group of States Against Corruption), сформулированную в заключительном оценочном раунде предупреждения коррупции в России среди членов парламента, судей и прокуроров (п. 63-66) [25. С. 25-26], а также на позицию Трансперенси Интре-нешнл (Transparency International) о коррупционных рисках в сфере лоббизма [26. С. 15]. В частности, отмечается коррупционный риск, связанный с деятельностью советников Председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, работающих на общественных началах (далее советник на общественных началах), в связи с тем, что статус советников на общественных началах не урегулирован, в то время как в их сферу деятельности входит экспертная поддержка при работе над законопроектами, предполагающая взаимодействие с членами комитетов, ввиду чего возникает возможность продвижения интересов, вытекающая из бесконтрольных встреч с парламентариями [27]. Кроме того, процедура назначения советников на общественных началах не носит публичный характер. Обращается внимание также на коррупционный риск, связанный широкими полномочиями Председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В полномочия Председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации входит возможность изменения сроков и очередности рассмотрения законопроектов [27]. Указанные полномочия позволяют единолично принимать решения о сроках и очередности рассмотрения законопроектов, вследствие чего возникает риск использования данных полномочий в корыстных целях. Соответственно, существует потребность в разработке правил, временно ограничивающих лоббизм со стороны бывших государственных и муниципальных служащих, лиц, замещавших государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальные должности. Кроме того, нуждаются в доработке правила регулирующих статус советников на общественных началах, а также механизмы контроля над полномочиями Председателей комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В заключение отметим, что лоббизм является распространенным социальным политико-правовым явлением. На сегодняшний день распространены как позитивные, так и негативные проявления лоббизма, в том числе и коррупционные. Коррупционный лоббизм является крайне нежелательным явлением, поскольку может повлечь негативные последствия для личности, общества и государства. В этой связи существует острая необходимость в разработке мер против коррупционного лоббизма. В качестве одного из способов противодействия коррупционному лоббизму предлагаем разработку систему мер безопасности, основывающуюся на принципе коллаборации разрешительных и запретительных норм. Основной акцент следует сделать на регулировании лоббизма, а именно: закрепить определение «лоббизм», установить допустимые и недопустимые методы лоббизма, урегулировать статус и полномочия некоторых субъектов лоббистской деятельности.

Скачать электронную версию публикации