Legal Regulation of the Quality of Public Administration: Doctrinal Projections.pdf Конституционные преобразования 2020 г. в России, направленные на совершенствование организации и функционирования публичной власти, задали целый ряд объединенных общими целью и смыслом векторов развития отечественного законодательства в этой области: обеспечение единства системы публичной власти, согласованного функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, уточнение их функций и полномочий и др. [1]. Изменения, внесенные в Конституцию Российской Федерации в 2020 г., повлекли необходимость конкретизации включенных в нее новелл в целях обеспечения надлежащей реализации конституционных поправок. Были приняты концептуально новые законодательные акты, посвященные государственным органам, входящим в систему публичной власти: Федеральные конституционные законы от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», где осуществлен переход к компетентностной модели организации деятельности исполнительной власти, и от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации». Существенному обновлению подвергся Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». В соответствие с Конституцией РФ были приведены законодательные акты, регулирующие деятельность других государственных органов. Вместе с тем сохраняется актуальность создания базового федерального закона, устанавливающего общие положения для всего цикла государственного управления от планирования и подготовки управленческого решения до мониторинга его реализации в отношении всех государственных функций, объектов, участников, уровней, основных механизмов и инструментов, подходов и методов государственного управления [2. С. 184]. Линейное функционирование государственного механизма в 2020 г. столкнулось с серьезным эпидемиологическим вызовом, которым стала пандемия новой коронавирусной инфекции (COVID-19). Коронавирус стал своего рода тестированием государства и права и современного состояния юридической науки на предмет готовности к изменениям, наличия средств противодействия и защиты от вирусов, зрелости существующих механизмов устойчивости правовой системы, в частности, эффективности различных административно-правовых режимов, применяемых для минимизации негативных последствий чрезвычайных ситуаций, особенностей функционирования системы государственного управления в условиях распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19). Именно высокое качество государственного управления, скоординированность деятельности всех органов и уровней власти на основе права обеспечивают в условиях пандемии надлежащую реализацию прав граждан и социальных обязательств государства, позволяя взять под контроль ее влияние на различные сферы жизни общества [3]. Обеспечению эффективности и качества проектируемых нормативных правовых актов служит их доктринальное обоснование на основе прогностического инструментария современной юридической науки, сценарного подхода развития существующих политико-правовых событий и процессов в будущем на краткосрочную и долгосрочную перспективу, позволяющих спланировать их развитие и предугадать наступление политических, правовых и иных рисков. Правовая жизнь демонстрирует ряд примеров разработки научных концепций развития российского законодательства, а также законопроектов, членами авторского коллектива которых являются представители ведущих научных и учебных учреждений. Несмотря на большую ценность подобных теоретико-прикладных разработок, к сожалению, следует отметить, что они встречаются не так часто. Например, широкую известность приобрели разрабатываемые в стенах Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации научные концепции развития российского законодательства, в которых на основе юридического прогнозирования, программно-целевого подхода с учетом задач стратегического развития формулируются предложения по модернизации действующего законодательства и преодолению потенциальных юридических рисков в условиях современных кризисов и чрезвычайных ситуаций [4]. Кроме того, в целях сохранения целостности и устойчивости правового пространства в условиях его непрерывной модернизации представляет интерес другая разработка коллектива ученых того же Института - инициативный законопроект «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», устанавливающий положения о подготовке законопроекта от его концепции до принятия и последующей реализации закона [5, 6]. В русле конституционной реформы лежит и разработанный коллективом ученых - представителей Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации инициативный проект федерального закона «Об обеспечении качества государственного управления в Российской Федерации» [7]. Доктринальные прогнозы и проекции, исходящие от экспертных и ведущих научных сообществ, затрагивающие наиболее актуальные и важные темы, позволяют оценить состояние и предвидеть динамику и перспективы развития государства и права, выявить потенциальные риски с использованием научной методологии, преодолеть разрыв между теорией и практикой совершенствования политико-правовых институтов, обеспечить корреляцию законодательных решений с принятыми документами стратегического планирования. Можно с уверенностью сказать, что инициативные законопроекты, основанные на сложившихся научных школах и получившие выражение в цельных авторских концепциях построения устойчивой правовой системы и процесса государственного управления, выработанных в разных форматах в течение многих лет, обобщающие новый практический опыт на современном этапе развития государственного управления, заслуживают пристального внимания и реализации в практической плоскости. На протяжении последних лет наша страна с учетом происходящих мировых геополитических, экономических и социальных процессов решает сложные стратегические задачи, связанные с необходимостью укрепления государственности и совершенствованием процессов государственного управления, что побуждает юридическую науку вырабатывать новые подходы к пониманию задач, принципов и целей государственного управления, а также разрабатывать теоретико-методологический инструментарий оценки эффективности управленческой деятельности государственных органов. Научные концепции повышения качества и эффективности этой деятельности разрабатываются на основе разных моделей государственного управления. Наряду с существующими и разрабатываемыми в науке подходами (например, индикативное управление, программно-целевой подход и т.д.), важное прикладное значение приобретают подходы управления на основе права, «результативная модель» и др. Тем самым вопросы правового обеспечения государственного управления и векторы его развития находятся в фокусе не только права и государственного стратегического планирования, но и доктрины. В зависимости от того, какие из концептуальных парадигм, проектов правотворческих решений и предлагаемых стратегических программ дальнейшего развития получат поддержку широких слоев населения и закрепление в виде принятых уполномоченными органами правовых актов, будут определены направления и показатели развития государства. В то же время достижение социально-экономических показателей развития российского государства определяется качеством государственного управления, тем, насколько документы стратегического планирования будут коррелироваться с принимаемыми нормативными правовыми актами в области управления и регулирования общественных отношений, учитывать достижения современной науки и прочее. Возникшая на современном этапе необходимость повышения качества государственного управления по-прежнему остается одной из главных задач, стоящих перед российским государством. Попытки повышения качества государственного управления обострили многие теоретические вопросы, в том числе понимание того, что представляет собой качество государственного управления. Оказалось, что многочисленные концепции государственного управления, в том числе такие распространенные, как новый государственный менеджмент (new public management), концепция достойного (добросовестного) управления (good governance), используют термин «качество государственного управления», однако не приближают нас к его пониманию. Не определяется понятие качества государственного управления на законодательном уровне. Дискуссионными также являются критерии оценки и обоснованности корректировки деятельности органов государственного управления, технологии обеспечения устойчивой, стабильной управленческой деятельности, результативности ее реализации и ответственности. Множество различных характеристик порождает все больше вопросов и не способствует прогрессивному продвижению вперед. Однако в целях лучшего понимания процессов качественного государственного управления необходимо выделение и осмысление таких его компонентов, как концептуальная и экономическая обоснованность, результативность и эффективность деятельности органов управления. Указанные компоненты не следует отождествлять между собой. Их наличие образует причинно-следственную связь, которая выражена в том, что результативность и эффективность управления зависят от качества управления, а качество управления, в свою очередь, является фактором как эффективности, так и результативности [8]. К сказанному следует добавить концептуальную и экономическую обоснованность предлагаемых и принимаемых управленческих решений, одновременное наличие которых как компонентов единого целого приближает нас к пониманию на современном этапе качественного государственного управления как специфической деятельности уполномоченных органов власти, осуществляющих государственную политику, по достижению общественно значимых результатов и показателей социальноэкономического развития, закрепленных в документах стратегического планирования и иных программных актах, реализации законных прав и интересов граждан и организаций на основе принципов законности, эффективности и результативности, открытости, участия общественности в управлении делами государства, научной обоснованности и современных концепций и приоритетных моделей управленческой деятельности. Решение общественно значимых проблем и достижение общественно значимых результатов становится важной характеристикой деятельности государственного управления, основным методом осуществления которой становится программно-целевой. В этой связи обоснованность государственного управления прежде всего проявляется в государственных функциях, осуществление которых так или иначе должно оказывать влияние на достижение конечных общественно значимых результатов, реализацию законных прав и интересов граждан и организаций. Результативность связана со степенью достижения общественно значимых результатов (показателей результативности). Эффективность государственного управления заключается в обеспечении результативности исполнения государственных функций (ожидаемых результатов, показателей результативности и их целевых значений) при минимизации издержек граждан, организаций и публично-правовых образований [7. С. 63-64]. Не может оставаться в стороне, не получив должного правового оформления в нормативных правовых актах, влияние на государственное управление такого явления, как цифровизация. Цифровизация становится одним из важных приоритетов государственной политики, задает «цифровую повестку» трансформации государственного управления, направленной на повышение эффективности управленческой деятельности. Развитие цифровых технологий, масштабная циф-ровизация, охватившая все передовые страны, вступление государств в эпоху шестого технологического уклада [9] приводят к изменениям права и государства (его устройства и функций). Содержательные аспекты государственного управления и правового регулирования подвергаются качественным изменениям. Цифровые технологии уже проникли в «ткань» государства и права настолько широко, что это привело к появлению феномена «цифрового государства», цифровизации права и государственного управления [10, 11]. В этой связи проблема применения информационно-коммуникационных технологий в государственном управлении заслуживает самого пристального внимания со стороны ученых и практиков. Все более важное место в деле совершенствования публичного управления занимают концепции «электронного государства» (e-government) и «электронной демократии» (e-democracy), предусматривающие построение процессов взаимодействия органов (должностных лиц) государственной, муниципальной власти и населения на основе использования новейших передовых форм и технологий. Одними из важных современных принципов государственного управления оказываются открытость и общественное участие, предполагающие доступ заинтересованных лиц к информации о деятельности субъектов государственного управления, обеспечение возможности участия в государственном управлении граждан, их объединений и организаций. Стремительное развитие информационно-коммуникационных технологий привело к изменению государственного управления, поиску новых форм обеспечения баланса интересов между государством и обществом при принятии управленческих решений, оценке и переоценке созданных ранее механизмов достижения политического и гражданского согласия, сложившихся моделей взаимодействия государства и общества в вопросах управления. Следуя логике «хорошего» управления, одной из важных ценностей качественного управления становится широкое вовлечение в процесс управления граждан и организаций, это необходимое и обязательное условие современного государственного управления, включая механизмы обратной связи и открытость государственной информации [12]. Прямое участие населения в управленческой деятельности позволяет добиться большего соответствия принимаемых управленческих решений интересам граждан, приблизить нормативные положения к реальным ценностям и потребностям общества, отношения в котором призван регулировать соответствующий правовой акт, тем самым повысив эффективность процесса управления обществом и государством. Например, одним из инструментов привлечения граждан к принятию государственных и муниципальных решений с развитием современных информационных и телекоммуникационных технологий стал краудсорсинг [13, 14]. Взаимодействие публичной власти и общества в процессе управленческой деятельности (посредством процедур общественного участия: общественная правотворческая инициатива, общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов, публичные слушания, общественные экспертиза, мониторинг и контроль, местные референдумы) как элемент прямой демократии увеличивает уровень доверия граждан к государству, стимулирует их политическую активность, способствует росту правовой грамотности населения, укреплению гражданского общества. Во многих государствах, включая Россию, масштабное развитие получают технологии правотворческого краудсорсинга, эффективно реализуемые посредством сети Интернет (общественное обсуждение проекта нормативного правового акта, общественная правотворческая инициатива). Например, широкую известность приобрели общественные обсуждения Закона Новой Зеландии о полиции (в 2007 г.), проекта новой Конституции Исландии (в 2011 г.), Закона Финляндии о движении транспорта вне дорог (в 2013 г.) [15]. В Российской Федерации в отсутствие специального правового регулирования порядка организации и проведения общественных обсуждений на федеральном уровне в сети Интернет население в 2010-2011 гг. приняло участие в обсуждении проектов федеральных законов «О полиции» (сетевая площадка www.zakono-proekt2010.ru) и «Об образовании в Российской Федерации» (интернет-сайты www.zakonoproekt2010.ru, edu.crowdexpert.ru, zakon.government.ru). В обсуждении законопроекта «О полиции» приняли участие около 16 тыс. человек, число комментариев превысило 40 тыс. К проекту Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» поступило около 11 тыс. комментариев [16]. В настоящее время в Российской Федерации общественное обсуждение проектов законодательных актов и проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, регламентируется на подзаконном уровне - в Указе Президента Российской Федерации от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» и постановлении Правительства Российской Федерации от 25.08.2012 № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения». При этом во многих субъектах Российской Федерации соответствующие нормы нашли закрепление в законах о нормативных правовых актах и правотворческом процессе. Вместе с тем необходимо признать, что во многих регионах значительная часть вопросов, требующих быстрого реагирования со стороны органов публичной власти, все еще остается за гранью использования современных цифровых технологий. Недостаточно активно используются цифровые возможности в целях оценки эффективности деятельности органов публичной власти, включая интерактивные опросы населения. Эта один из аспектов проблемы цифрового неравенства, с которой так или иначе напрямую связана проблема недостаточной популярности у населения современных процедур участия общества в управлении делами государства [16, 17]. Имеющиеся несовершенства правового регулирования общественного обсуждения проекта нормативного правового акта, анализируемые в юридической доктрине, могут быть исправлены при принятии либо специального федерального закона об общественном обсуждении, либо федерального закона, регламентирующего правотворческий процесс. При этом следует учитывать как успешный предыдущий опыт общественного обсуждения законопроектов «О полиции» и «Об образовании в Российской Федерации», так и недавние масштабные обсуждения с участием общественности поправок в Конституцию Российской Федерации в начале 2020 г. (Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»), завершившиеся общероссийским голосованием по конституционным преобразованиям. В рамках этого общероссийского голосования гражданам была предоставлена уникальная возможность по активному участию в правотворческом процессе. Стоит учитывать и то, что применение подобных информационных технологий имеет и некоторые риски, связанные с трудностью установления личного голосования гражданина дистанционным способом, проблемами обеспечения гарантий тайны голосования, гарантий невмешательства в принятие решения гражданином. Подход к государственному управлению как единому процессу, объединенному общей целью и регулируемыми формами, предполагает выделение управленческих «жизненных» циклов, системное регулирование которых в российской правовой системе остается открытым - от проектирования деятельности до оценки эффективности воздействия ее на общественные отношения. Это же справедливо и в отношении правотворчества, нуждающегося в системной организации с акцентом на полный цикл жизни правовой нормы. Такой циклический взгляд на регулирование процессов управления и тесно с ним связанное правотворчество можно признать наиболее продуктивным, поскольку он позволяет преодолеть узкий подход к указанным процессам и явлениям. Необходимые системные преобразования в области правотворческого процесса должны стать прочным фундаментом стабильного, упорядоченного и системного государственного управления. Особое место в этом жизненном цикле уделяется прогнозированию деятельности, где используются механизмы юридического предвидения оснований и критериев выбора оптимальных правовых и управленческих решений, оценки их последствий, мониторинга и предотвращения рисков, в том числе коррупционных. Кстати сказать, дискреционность действий власти зачастую таит в себе коррупционные опасности и нарушает упорядоченность административной деятельности, поэтому границы административного усмотрения следует определить и обозначить пределами полномочий государственного органа (должностного лица); соблюдением регламентации осуществления процедуры оказания государственных услуг; требованиями законности и пр. Рассмотрение полного жизненного цикла деятельности (как управленческой, так и правотворческой) позволяет систематизировать различные ее виды и формы в широком диапазоне, в том числе осуществляемые при помощи информационных и телекоммуникационных технологий на различных стадиях планирования, организации, осуществления, мониторинга, оценки и коррекции деятельности субъектов государственного управления. Важное значение с учетом современных вызовов и угроз сохраняет риск-ориентированный подход к государственному управлению. Обеспечению высокого качества последнего служит регулярный мониторинг и оценка рисков, влияющих на достижение конечных общественно значимых и промежуточных результатов. Риски ранжируются с учетом вероятности их возникновения и масштабности причинения вреда. К критическим рискам отнесены природные и техногенные опасные явления, эпидемии, терроризм, организованная преступность [7. С. 117]. Отсутствие на федеральном уровне систематизирующего нормативного правового акта, в котором бы последовательно и комплексно регулировались основные принципы и процедуры государственного управления, ведет к снижению эффективности правового регулирования общественных отношений, вызывает необходимость частого изменения действующих нормативных правовых актов и их дополнения. Все это в конечном счете негативно влияет на качество государственного управления. Стремление систематизировать правовое регулирование управленческого процесса заслуживает пристального внимания законодателя. В России подобный основополагающий закон ранее не существовал, в отличие от большинства ведущих зарубежных стран, где весьма распространены законы об административных процедурах и об организации управленческого процесса, законы об организации управленческой деятельности органов исполнительной власти, подкрепленные судебным контролем за действиями власти. Идея Административного, или Управленческого, кодекса в нашей стране остается непопулярной, хотя урегулирование так называемого позитивного административного процесса в отличие от Кодексов об административных правонарушениях, административного судопроизводства позволяет упорядочить деятельность органов власти, наделить их ясным диапазоном действий, показать пределы административной власти и пути обжалования нарушений. Одновременно с этим принятие Административного, или Управленческого, кодекса должно стать важным этапом на пути современной модернизации государственного управления, позволяющим упорядочить и систематизировать хаотично сформированный за длительный период массив нормативных правовых актов в области публичного управления, уменьшить число возникающих в силу сложившейся многослойности регулирования юридических коллизий, сформулировать четкие и законодательно определенные цели осуществления управленческой деятельности, задать ориентиры и критерии поведенческого механизма управления и эффективности управленческого поведения. Думается, настало время отходить от советского понимания административного права как набора запретов и ограничений. Концепция качественного государственного управления, способствующая четкой регламентации властных полномочий, определению конкретных целевых ориентиров и результатов управленческой деятельности, обеспечению подконтрольности власти, заслуживает нормативного закрепления, дальнейшего обсуждения и последующей трансформации в официальную законодательную инициативу, что важно не только для научной юридической общественности, но и для политических деятелей, бизнес-сообщества и всех, кто хочет видеть Россию сильным процветающим государством. Основными векторами правового обеспечения качества государственного управления являются: - конституционно-правовой вектор модернизации государственного аппарата, заданный в нашей стране конституционной реформой в 2020 г.; - антипандемический вектор, обусловленный эпидемиологическим вызовом существующему линейному функционированию государственного механизма вследствие пандемии новой коронавирусной инфекции (COVID-19); - цифровой вектор, вызванный масштабной цифровой трансформацией и технологизацией государственного управления как важными приоритетами государственной политики по повышению эффективности управленческой деятельности; - иные векторы (например, антикоррупционный, идейно-ценностный, морально-этический, кадровый и прочие, которые заслуживают отдельного пристального внимания). Многовекторность правового обеспечения развития государственного управления на современном этапе определяет переход к очередной фазе модернизации системы управления российского государства, обостряя вместе с этим многие теоретические вопросы, в том числе касающиеся понимания качества государственного управления, критериев оценки и обоснованности корректировки деятельности органов государственного управления, технологии обеспечения устойчивой, стабильной управленческой деятельности, результативности ее реализации и ответственности и др. Наблюдается разрыв между теорией и практикой, преодолеть который предлагается на основе обеспечения корреляции законодательных решений с принятыми документами стратегического планирования и иными программными актами, разработки научно обоснованной методологии взаимоувязки правовых и политико-правовых документов, использования наиболее прогрессивных доктринальных проекций, учитывающих полный «жизненный» цикл государственной управленческой и правотворческой деятельности и исходящих от ведущих экспертных и научных сообществ. Объективно обусловленная конституционноправовыми, антипандемическими (эпидемиологическими), цифровыми и иными факторами потребность в правовом урегулировании вновь возникающих на современном этапе вопросов государственного управления обладает большой социальной значимостью, поскольку помогает достичь эффективности управления сложными по своей природе государственными и общественными процессами. Формирование векторного изображения правового обеспечения дальнейшего развития государственного управления должно быть основано на доктринальных проекциях и юридических прогнозах в этой области и положено в основу стратегического планирования и проектирования в государственном управлении, целенаправленной деятельности органов управления различных уровней, то есть учитываться при определении целей, приоритетов их деятельности, эффективных путей и средств их достижения. В совокупности с другими методами государственного управления предложенная лишь в самых общих чертах векторная модель правового регулирования позволяет выявить реперные точки, задающие направления непосредственного воздействия на складывающиеся между людьми по вопросам государственного управления общественные отношения. В этой связи правовое регулирование качества или отношений, складывающихся по поводу качества государственного управления, в свете названных векторов должно стать точкой притяжения законодателей, практикующих юристов и правоведов, совместная деятельность которых может выработать легальную дефиницию качеству государственного управления, а также по аналогии с широко распространенными требованиями к качеству продукции, работ и услуг определить требования к качеству государственного управления, требования к деятельности лиц (органов власти), от действий которых зависит обеспечение качества и др. Важное место в этом процессе отводится праву. При помощи векторного изображения правового обеспечения качества государственного управления можно в определенной степени расширить или детализировать рамки понимания принятия политикоправовых решений, уточнить политико-правовую картину мира. При этом важно учитывать совокупность векторов развития, каждый их которых может ослаблять или усиливать друг друга по образу конвергенции или дивергенции современных технологий (например, антипандемический вектор стал катализатором развития современных технологий и укрепил цифровой вектор развития, точно также конституционно-правовой усилил идейно-ценностный вектор). Именно неизученность и неясность многовекторности в деятельности современного государства становятся причиной неудач государственно-правовых решений.

Скачать электронную версию публикации