Evaluating the effectiveness of state regulatory enforcement and inspection activities in occupational safety: A sociolo.pdf Введение С начала XXI в. органы государственного контроля как развитых [1, 2], так и развивающихся стран [3] все чаще переходят от тотального контроля к риск-ориентированным моделям в самых различных сферах: от безопасности продуктов питания [4] и других потребительских товаров [5] до коммунального хозяйства [6]. В 2014 г. риск-ориентированный подход был включен в состав передовых практик в сфере контрольно-надзорной деятельности ОЭСР [7], что стало дополнительным импульсом его дальнейшего внедрения, в том числе в сферу надзора за обеспечением безопасности труда на рабочем месте [8]. Немаловажную роль в продвижении данного подхода сыграла и Международная организация труда [9]. В российской практике внедрение риск-ориентированного подхода в сферу обеспечения безопасности на рабочем месте началось с 2016 г. [10] в рамках реализации приоритетной программы «Реформа контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации»1. С реализацией реформы контрольно- надзорной деятельности в сфере труда связывались значительные надежды по снижению административных издержек государства и бизнеса на контрольные мероприятия [11. C. 127]. Однако помимо улучшения предпринимательского климата важной целью реформы было и снижение рисков причинения вреда -производственного травматизма, смертности, а также распространения профессиональных заболеваний. Достижение этой цели в российском контексте особенно важно, поскольку, по оценкам на начало реформы, показатели смертности на производстве в России существенно превышали аналогичные показатели в странах ОЭСР [12]. Традиционно оценка результативности государственного надзора в сфере охраны труда проводится на основе статистических показателей. И такие данные по России демонстрируют положительную тенденцию: по данным Росстата, уровень производственного травматизма (в расчете на 1 000 работающих) сократился с 1,3 в 2015 г. до 1,2 в 2019 г. и 1,0 в 2020 г. Количество случаев производственного травматизма со смертельным исходом в расчете на 1 000 работающих снизилось с 0,067 в 2015 г. до 0,053 в 2019 г. и 0,045 в 2020 г. Однако, как отмечают и зарубежные, и российские исследователи, в силу различных факторов и работники предприятий, и сами хозяйствующие субъекты могут быть заинтересованы в сокрытии случаев производственного травматизма [13. P. 580; 14. С. 44], что приводит к занижению данных в рамках официальной статистики. На число выявленных случаев причинения вреда может влиять и масштаб контрольно-надзорной деятельности, который в 2020 г. был существенно ограничен в силу реализации противоэпидемических мер. Так, по данным ГАС «Управление»2, в ходе 137 353 проверок Роструда, проведенных в 2018 г., было выявлено 8 937 случаев причинения вреда жизни и здоровью граждан. В 2019 г. была проведена 131 141 проверка и выявлено 8 407 таких случаев, в 2020 г. - 70 153 проверки и 8 201 случай. Эти данные показывают, что со снижением числа проведенных проверок сокращается и количество выявленных случаев причинения вреда. Поэтому для оценки результативности государственного надзора в сфере охраны труда представляется важным активно использовать и социологические данные, позволяющие выявить восприятие гражданами и бизнесом результативности государственного надзора в сфере охраны труда и его влияния на реальный уровень рисков в рассматриваемой сфере. В настоящей статье предпринята попытка проведения такой оценки. Методический подход, исследовательские гипотезы и информационная база исследования В зарубежной - а в последние годы и в отечественной - практике для оценки результативности государственного регулирования и надзора в сфере охраны труда все чаще используются социологические методы. Можно выделить следующие группы таких исследований: - социологические исследования работников предприятий (прежде всего, занятых на опасных производствах) по оценке восприятия рисков жизни и здоровью, а также по выявлению факторов, влияющих на соблюдение требований техники безопасности [15-18]; - социологические опросы хозяйствующих субъектов, направленные на оценку уровня соблюдения законодательства, результативности проверок [19], практик по обеспечению безопасности на рабочем месте [20] и влияющих на них факторов [21, 22]; - опросы инспекторов контрольно-надзорных органов с целью оценки результативности и иных параметров их деятельности [23]; - комплексные исследования, направленные на оценку ситуации в сфере безопасности на рабочем месте с разных позиций, например, с точки зрения инспекторов государственных органов и работников предприятий [24], с позиции государства и подконтрольных хозяйствующих субъектов [25], работников предприятий и ответственных за охрану труда [26]. К данному типу исследований можно отнести и опросы референтных групп (представителей работодателей и работников), проводимые Рострудом для оценки качества своей деятельности3, а также опросы инспекторов органов государственного контроля и представителей хозяйствующих субъектов для оценки первой практики применения чек-листов при проведении проверок4. Поскольку в настоящем исследовании мы рассматриваем результативность государственного надзора в сфере охраны труда с позиций конечных бенефициаров - граждан и бизнеса, для достижения цели исследования целесообразно использовать комплексный подход, предусматривающий сбор и анализ оценок как представителей предпринимательского сообщества, так и занятых граждан. При этом на основе оценки гражданами уровня своей защищенности от рисков, связанных с условиями труда и безопасностью на рабочем месте, и частотой столкновения с такими рисками можно оценить достижение конечных результатов государственного надзора в сфере охраны труда по защите охраняемых законом ценностей. Для оценки промежуточных результатов (вклада деятельности органов государственного контроля в снижение производственного травматизма и профессиональной заболеваемости) используются как оценки граждан (частота обращений в контрольнонадзорные органы при столкновении с рисками), так и оценки бизнеса, характеризующие влияние рассматриваемого вида государственного надзора в целом и конкретной проверки в частности на уровень рисков, а также уровень соблюдения законодательства в сфере охраны труда (рис. 1). Результативность государственного надзора в сфере охраны труда с позиции внешних бенефициаров Граждане (занятые) Бизнес Оценка уровня защищенности жизни и здоровья от рисков, связанных с условиями труда (оценка занятым населением) Общая оценка влияния надзора в сфере охраны труда на деятельность предприятия Частота столкновения с рисками жизни и здоровью, связанными с небезопасными условиями труда Оценка влияния надзора в сфере охраны труда на снижение рисков причинения вреда жизни и здоровью Частота обращений в государственные органы за защитой при столкновении с рисками Оценка влияния последней проверки в сфере охраны труда на уровень безопасности производственных процессов Оценка уровня соблюдения обязательных требований в сфере охраны труда Рис. 1. Параметры оценки результативности государственного надзора в сфере охраны труда с позиции внешних бенефициаров С учетом общих целей реформирования контрольно-надзорной деятельности, а также данных о динамике статистических показателей по производственному травматизму можно сформулировать две гипотезы, которые могут быть проверены в ходе исследования: 1. Оценка гражданами уровня защищенности жизни и здоровья от рисков, связанных с неблагоприятными условиями труда, повысилась, а частота столкновения с данными рисками снизилась. 2. Внедрение риск-ориентированного подхода к государственному надзору в сфере охраны труда привело к росту влияния контрольно-надзорных мероприятий на снижение рисков причинения вреда. Источниками эмпирических данных для проведения исследования послужили результаты репрезентативных социологических опросов граждан и частных хозяйствующих субъектов, проведенных РАНХиГС в 2017-2021 гг. Методика и результаты опросов 20172020 гг. по всем видам государственного контроля и всем видам рисков5 приведены в [27]. Общая характеристика этих опросов и выборки, использованной для настоящего исследования, представлена в табл. 1. Все рассматриваемые социологические опросы проводились методом формализованного интервью «лицом к лицу» с обязательным сохранением анонимности ответов респондентов. Т а б л и ц а 1 Общая характеристика информационной базы исследования Оценка результативности государственного надзора в сфере охраны труда с позиции граждан Результаты социологических исследований граждан показывают, что за последние годы они стали несколько реже сталкиваться с рисками причинения вреда жизни и здоровью на рабочем месте. Если в 2018 г. о том, что с такими рисками в течение последних двух лет, предшествовавших опросу (т.е. 20162017 гг.), сталкивались сами граждане или члены их семей, сообщали 11,6% респондентов, то по итогам последнего исследования доля таких респондентов составила 8,1% (табл. 2). Мужчины сталкивались с рисками причинения вреда жизни и здоровью на рабочем месте чаще, чем женщины (10,1 и 6,5% соответственно). В большинстве случаев (по итогам опроса 2021 г. -64,8% опрошенных от числа сталкивавшихся с рисками) респонденты сталкивались не с угрозами, а с фактами причинения вреда жизни и здоровью в связи с небезопасными условиями труда. По итогам опросов прошлых лет доля таких респондентов варьируется от 62,9 до 70,9% от общего числа опрошенных, сталкивавшихся с рисками причинения вреда жизни и здоровью на рабочем месте. При этом в подавляющем большинстве случаев граждане не обращались в контрольно-надзорные органы (Роструд и другие) при столкновении с такими рисками. Более того, частота обращений за защитой в государственные органы за последние несколько лет снизилась с 21,4% по итогам опроса 2018 г. до 16% по итогам опроса 2021 г. Таким образом, выявлена тенденция снижения востребованности органов государственного контроля среди граждан для защиты от рисков, связанных с угрозами и фактами причинения вреда жизни и здоровью на рабочем месте. Тип опроса Опросы граждан Опросы частных хозяйствующих субъектов Характеристика респондентов Граждане старше 18 лет независимо от факта столкновения с рисками причинения вреда Представители частного бизнеса (руководители, их заместители, главные бухгалтера, специалисты по взаимодействию с государственными органами), в отношении которых в течение предшествующих опросу 2 лет проводились проверки органами государственного контроля Метод построения выборки Многоступенчатая квотная выборка, репрезентирующая расселение населения, со случайным отбором респондентов на последнем этапе Многоступенчатая квотная выборка, репрезентирующая численность зарегистрированных частных организаций и ИП по регионам и видам деятельности, со случайным отбором респондентов на последнем этапе. Представители ИП и организаций малого бизнеса составили 90-94,6% от числа респондентов в разные годы Географический охват 2018 г. - 28 субъектов РФ, 20192021 гг. - 35 субъектов РФ, расположенных во всех федеральных округах 28 субъектов РФ, расположенных во всех федеральных округах Сроки проведения и объем выборки 2018 г. - 1010 чел., 2019, 2020 и 2021 гг. - 2000 чел. 2017, 2020 и 2021 гг. Общий объем выборки - 1000 представителей хозяйствующих субъектов. Респонденты самостоятельно выбирали вид государственного контроля (надзора) для оценки, при этом надзор в сфере охраны труда и трудовых отношений был одним из наиболее массовых. В 2017 г. его оценили 204 респондента, в 2020 г. - 201, в 2021 г. - 154 респондента. Т а б л и ц а 2 Результативность государственного надзора в сфере охраны труда с позиции граждан Низкая частота обращений за защитой в органы государственного контроля приводит к тому, что значительная часть случаев причинения вреда остается неучтенной, а влияние органов государственного контроля (прежде всего, Роструда) на минимизацию рисков снижается. Об этом свидетельствует и значительный разрыв между частотой столкновения с рисками, полученный в ходе опросов, и данными статистики. Так, по итогам опроса 2021 г. 8,1% респондентов сталкивались с рисками, а 64,8% таких случаев связа- Показатель Год опроса 2018 г. 2019 г. 2020 г. 2021 г. Доля респондентов, положительно оценивающих уровень защищенности жизни и здоровья на рабочем месте*, % от числа занятых респондентов 42,7 41,1 38,8 41,1 Численность занятых респондентов, чел. 641 1218 1340 1336 Доля респондентов, сталкивавшихся с рисками причинения вреда жизни и здоровью в связи с небезопасными условиями труда за 2 года, предшествующие опросу, % 11,6 7,2 6,6 8,1 Доля респондентов, сталкивавшихся с фактами причинения вреда жизни и здоровью в связи с небезопасными условиями труда, в общем числе респондентов, сталкивавшихся с такими рисками за 2 года, предшествующие опросу, % 70,9 62,9 69,5 64,8 Доля респондентов, обращавшихся в органы государственного контроля за защитой, % от общего числа сталкивавшихся с рисками причинения вреда в сфере безопасности на рабочем месте 21,4 14,7 14,5 16,0 * Рассчитано в процентах от занятых респондентов. ны с фактом причинения вреда, что при численности занятых в 72,3 млн человек дает примерно 3,8 млн случаев причинения вреда за 2 года. При этом, по данным ГАС «Управление» за 2019-2020 гг., Роструд зафиксировал лишь 16,6 тыс. случаев причинения вреда жизни и здоровью граждан поднадзорными объектами6, а по данным Росстата, численность пострадавших от случаев травматизма на производстве за тот же период составила 43,8 тыс. человек, численность лиц, у которых были впервые установлены профессиональные заболевания, - 11,1 тыс. человек. Таким образом, социологические данные подтверждают наличие проблемы значительного недоучета рисков в сфере безопасности на рабочем месте в официальной статистике, отмечаемой и в других исследованиях [13, 14]. На этом фоне неудивительно, что общая оценка гражданами уровня защищенности жизни и здоровья от рисков, связанных с небезопасными условиями труда, не претерпела за последние годы существенных изменений: если в 2018 г. 42,7% занятых граждан оценивали уровень своей защищенности на рабочем месте как высокий или скорее высокий, то в 2021 г. с такой оценкой согласились 41,1% опрошенных. Таким образом, первую гипотезу исследования можно (42,5% по итогам опроса 2017 г., 37,9% - 2020 г., 36,4% - 2021 г.). Чаще предприниматели сталкиваются только с налоговыми проверками, а также проверками, проводимыми в рамках противопожарного и санитарно-эпидемиологического надзора. Интенсивность контрольно-надзорных мероприятий предопределяет и восприятие бизнесом данного вида государственного надзора как создающего административные барьеры (к числу наиболее проблемных надзор в сфере охраны труда стабильно относит около 11% опрошенных, данный вид находится на 4-м месте по уровню проблемности). При этом предприниматели все реже отмечают трудовые проверки среди видов государственного контроля, оказывающих наибольшее влияние на повышение безопасности качества продукции, производственных процессов: если в 2017 г. такой позиции придерживались 11,3% опрошенных предпринимателей, то в 2021 г. - лишь 5,9% респондентов. Сопоставление результатов опросов показывает, что если в 2017 г. более половины представителей предприятий, в отношении которых за предшествующие опросу два года проводились проверки в сфере охраны труда и трудовых отношений, отмечали поподтвердить лишь частично: несмотря на снижение частоты столкновений с рисками причинения вреда жизни и здоровью на рабочем месте, большинство занятых граждан считает уровень своей защищенности от таких рисков недостаточным, и положительных тенденций роста этих оценок не наблюдается. Оценка результативности государственного надзора в сфере охраны труда с позиции бизнеса Результаты опросов частных хозяйствующих субъектов показывают, что государственный надзор в сфере охраны труда и трудовых отношений является одним из наиболее массовых: с проверками в рамках этого вида надзора сталкивались более трети респондентов ложительное влияние государственного надзора в сфере охраны труда на снижение рисков причинения вреда жизни и здоровью граждан (средняя оценка по всем видам контрольно-надзорной деятельности составляла 47,6%), то по итогам опроса 2021 г. такой позиции придерживалось уже менее трети (28,6%) респондентов (рис. 2). Снижается и доля респондентов, отметивших, что последняя проверка в сфере охраны труда и трудовых отношений привела к повышению безопасности производственных процессов. Если по итогам опроса 2017 г. о таком влиянии заявляли 37,3% респондентов, в отношении деятельности которых проводились проверки в сфере охраны труда и трудовых отношений, то в 2021 г. - 27,9% респондентов. 50,5 ■ государственный надзор в сфере охраны труда ■ все виды государственного контроля (надзора) Рис. 2. Доля респондентов, отметивших влияние государственного надзора на снижение рисков причинения вреда жизни и здоровью граждан, % от числа респондентов, в отношении которых проводились проверки в рамках соответствующих видов государственного надзора По результатам социологического опроса 2021 г., 43,5% проверок в сфере трудового надзора, проведенных в отношении их предприятий, выявили нарушения. В 7,8% случаев как минимум часть нарушений носила серьезный характер и представляла угрозу причинения вреда. По сравнению с опросом 2017 г. частота выявления нарушений снизилась (в 2017 г. нарушения выявлялись по итогам 55,4% проверок, однако грубые нарушения встречались реже - в 4,4% случаев). Улучшение уровня соблюдения законодательства в рассматриваемой сфере коррелирует с ростом информированности бизнес-сообщества об обязательных требованиях: если по итогам опроса 2017 г. 57,9% представителей бизнеса оценивали уровень своей информированности о содержании обязательных требований в сфере охраны труда и трудовых отношений как высокий или скорее высокий, то в 2021 г. такую оценку дали уже 70,8% опрошенных. Официальная статистика также свидетельствует о постепенном сокращении числа проверенных лиц, в деятельности которых по результатам проверок были выявлены нарушения (с 81,8% в 2015 г. до 69,6% в 2020 г.7), однако существенных колебаний в частоте выявления грубых нарушений не отмечается. Более низкая частота выявления нарушений по итогам социологического опроса может быть связана как со спецификой социологических методов исследования (нежеланием респондентов делиться информацией о выявленных нарушениях и, соответственно, завышением оценки уровня соблюдения законодательства по сравнению с реальной ситуацией), так и с восприятием представителями бизнес-сообщества некоторых иных видов контрольных мероприятий, не относимых к проверкам и не учитываемых в официальной статистике (например, административных расследований, рейдов, контрольных закупок) как проверки. Приведенные данные показывают, что вторая гипотеза о росте вклада государственного надзора в сфере охраны труда в минимизацию рисков жизни и здоровью на рабочем месте пока должна быть отвергнута. По оценкам бизнеса, как общее влияние данного вида контрольно-надзорной деятельности, так и влияние конкретных проверок на уровень безопасности производственных процессов снижается. Большинство выявляемых в ходе проверок нарушений по-прежнему не связано с угрозами жизни и здоровью граждан. Заключение Представленный в статье анализ результатов социологических исследований показывает, что хотя граждане стали реже сталкиваться с рисками причинения вреда жизни и здоровью на рабочем месте, реальные масштабы рисков в сфере безопасности на производстве значительно недооценены в официальной статистике и административных данных Ростру-да. Это существенно ограничивает возможности внедряемого риск-ориентированного подхода: система управления рисками оперирует лишь теми случаями причинения вреда, которые зафиксированы официально, тогда как большинство таких случаев не учитывается в статистике. В этих условиях неудивительно, что большинство занятых граждан оценивают уровень своей защищенности от рисков, связанных с небезопасными условиями труда, как недостаточный, а бизнес все реже отмечает влияние проверок и иных контрольно-надзорных мероприятий Роструда на реальное снижение рисков и повышение безопасности производственных процессов. Представляется, что решение этой проблемы связано, прежде всего, с существенным пересмотром подходов к сбору и учету данных о фактах причинения вреда на производстве и производственных заболеваниях для своевременного выявления и предотвращения угроз причинения вреда жизни и здоровью граждан на рабочем месте. Очевидно, что ни хозяйствующие субъекты, ни учреждения здравоохранения не заинтересованы в фиксации случаев производственного травматизма и профессиональных заболеваний. Бизнес обоснованно опасается штрафов, а на медицинские учреждении при постановке соответствующих диагнозов накладываются дополнительные требования по отчетности. Поэтому важно существенно упростить порядок обращения граждан в органы государственного контроля при столкновении с рисками причинения вреда жизни и здоровью и использовать такую «обратную связь» для совершенствования системы управления рисками в рамках государственного контроля. Важно отметить, что реализация такого подхода неминуемо приведет к существенному ухудшению статистики производственного травматизма и заболеваемости и, как следствие, снижению оценки результативности деятельности Роструда и реализуемых им программ и проектов. Для преодоления возможных рисков противодействия важно, с одной стороны, расширять состав показателей, учитываемых при оценке результативности государственного надзора в сфере охраны труда (в том числе, на основе использования социологических методов), а с другой - расширять возможные источники данных для проведения такого мониторинга и оценки.

Скачать электронную версию публикации