Public-private partnership in the field of transport: main mechanisms and prospects for improving legal regulation.pdf Сфера транспорта является одной из ключевых в экономике любого государства. Исторический опыт показывает, что хорошая транспортная доступность всегда была и остается основой развития человеческих поселений. Данное обстоятельство обусловлено рядом причин не только социально-экономического характера, но и военно-оборонительного содержания. К примеру, строительство Крымского моста в России можно рассматривать, с одной стороны, как стимул экономических преобразований в данном регионе. С другой, - как возведение стратегического объекта, объединяющего материковую часть страны с полуостровом, имеющим важные морские коммуникации и являющимся в силу этого одним из ключевых элементов системы обороны1. Развитая транспортная инфраструктура создает предпосылки для финансовой безопасности и стабильности территориальных образований, что обусловлено формированием и укреплением торговых связей, усилением миграционных процессов, созданием дополнительных рабочих мест. В качестве примера приведем Транссибирскую железную дорогу, которая обеспечивает более 60% общего объема грузовых перевозок из Китая в Европу. Общий грузооборот между странами Азиатско-Тихоокеанского региона и Европы составляет 13 млн TEU2 [2. С. 110]. Экономическое значение магистрали определяется спецификой ее расположения. По пути ее пролегания сосредоточены регионы, в которых сконцентрировано свыше 80% промышленно-производственного потенциала современной России. Транссибирская железнодорожная магистраль в лице филиала ОАО «РЖД» - Забайкальской железной дороги является крупнейшим работодателем Забайкальского края и Амурской области: по данным на 2019 г., там трудятся свыше 45 тыс. человек [3. С. 144, 146]. По данным Росстата на конец 2019 г., протяженность автомобильных дорог общего пользования в России составляет 1,5 млн километров, что на 749,5 тыс. (почти вдвое) больше по сравнению с концом 2009 г. [4]. Строительство новых транспортных путей, как и их дальнейшее содержание, требует серьезных финансовых затрат. Так, по данным Министерства транспорта Российской Федерации за 2018 г., средняя стоимость строительства 1 км одной полосы движения составляет 18 403,921 тыс. руб., реконструкции -27 423,369 тыс. руб. [5. С. 2-3] Вместе с тем осуществление деятельности непосредственно по созданию и обслуживанию объектов транспортной инфраструктуры выходит за рамки полномочий государственных и муниципальных органов, наделенных административными функциями. Кроме того, в России, как и в большинстве стран, механизмы публичночастного партнерства (ПЧП) направлены на преодоление общих ограничений государственного сектора: (1) отсутствие государственного капитала3; и (2) отсутствие потенциала государственного сектора - ресурсов и специальных знаний для разработки, управления и эксплуатации инфраструктурных активов [7]. В силу указанных причин государством на разных условиях к реализации проектов в сфере транспорта привлекаются хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на основе частной собственности, - частные партнеры. В исследовании мы исходим из того, что основными формами публично-частного партнерства в сфере транспорта являются государственные и муниципальные контракты, контракты жизненного цикла (КЖЦ), бюджетные закупки, соглашения о государственно-частном партнерстве (ГЧП), концессионные соглашения. О единстве их правовой природы свидетельствуют присущие им характеристики: одной из сторон возникающих правоотношений всегда выступает публичный партнер; распределение рисков между сторонами [8. P. 308]; заключению контракта (соглашения) всегда предшествует проведение конкурсных процедур. Общим является также использование в качестве источника финансирования проектов (закупок) денежных средств из бюджетов разных уровней. При этом какие-либо фискальные критерии, по которым механизмы ПЧП могут быть отграничены друг от друга, в правоприменительной практике не прослеживаются. Так, сумма государственного контракта на выполнение работ по проектированию и строительству транспортного перехода через Керченский пролив (Крымского моста), заключенного в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [9] составила 212 529 726 тыс. руб. в ценах 2015 г. [10]. С приведенным примером по объему работ сопоставим общий размер финансирования строительства Центральной кольцевой автомобильной дороги в Московской области, которое производилось в соответствии с Федеральным законом от 21 юля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [11] (далее - ФЗ № 115-ФЗ). Он составил 313 270,6 млн рублей государственных средств [12] и инвестиций в размере 88 млрд руб. (строительнопусковой комплекс № 4), 81 млрд руб. (строительнопусковой комплекс № 3) [6. С. 12]. В научной литературе отсутствует единство мнений относительно соотношения различных механизмов ПЧП. К примеру, В.А. Вайпан рассматривает ГЧП как альтернативу другим, традиционным способам реализации органами власти их функций и полномочий [13]. Позиция, близкая нашей, нашла отражение в работах Я.В. Коженко, которая приходит к выводу, что институт государственных закупок - это отдельная форма ГЧП [14. С. 227]. Заслуживает внимания подход И. С. Ракитиной, Н.Н. Березиной, А.А. Гуськова, которые характеризуют рассматриваемые правовые категории как механизм реализации совместных проектов [15]. Также, на наш взгляд, резонно мнение О. С. Троценко о том, что одна из возможностей развития ГЧП связана с системой государственных закупок, они должны дополнять друг друга, а не конкурировать. Кроме того, автором отмечается наличие коллизии правовых норм, в силу которой не представляется возможным отграничение КЖЦ в государственных закупках и КЖЦ в ГЧП [16. С. 156]. В рамках настоящего исследования будет предпринята попытка определить наиболее оптимальный механизм ПЧП. В качестве гипотез авторами выдвигаются тезисы: о недостаточной прозрачности конкурсных процедур, предусмотренных законодательством для выбора стороны соглашения о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве и концессионного соглашения, как следствие -низкой эффективности самих договорных конструкций; о целесообразности осуществления конкурсных процедур, предшествующих заключению любого публично-частного соглашения (контракта), исключительно в электронной форме. Становление института государственно-частного партнерства на законодательном уровне применительно к сфере транспорта имело поступательный характер, во многом определяясь социальноэкономической ситуацией в стране. В течение 15 лет с момента перехода на рыночные принципы хозяйствования, Россия фактически прошла два этапа своего развития. В это время формировался институт публично-частного партнерства. Первый этап охватывал 1990-е гг. и был направлен на преодоление масштабного макроэкономического кризиса, создание базовых экономических и политических институтов [17. С. 17]. В этот период создание нормативной основы ПЧП происходило импульсивно, что проявлялось в принятии новых нормативных источников каждые 2-5 лет (в 1992 [18], 1994 [19] и 1999 гг. [20]). В действующем на тот момент законодательстве был представлен исключительно механизм закупок для государственных нужд (в редакции ФЗ от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ - федеральных государственных нужд). Форма проведения закупок была «бумажной», заявки представлялись участниками в запечатанных конвертах. Такой подход, безусловно, не был рациональным, поскольку не позволял в полной мере избежать манипуляций в процессе выбора поставщика, полностью исключить коррупциогенные факторы при заключении и исполнении контрактов. Согласимся также с К.В. Кичик в том, что законы о государственных закупках 1992 и 1994 гг., ввиду их небольшого содержания, не устанавливали четкой процедуры размещения заказов, что приводило к невозможности реализации на практике заложенных в них идей [21]. Второй этап пришелся на 2000-2003 гг. и был ознаменован формированием базовых институтов, включая трансформацию естественных монополий, снижение административных барьеров, препятствующих развитию бизнеса [17. С. 17]. Именно на этот период пришлись коренные преобразования в бюджетной сфере, послужившие предпосылками для пересмотра принципов финансирования транспортного сектора. На примере автодорожной отрасли процессы преобразования выглядели следующим образом. До 2001 г. содержание и развитие дорог общего пользования осуществлялись за счет разветвленной системы действовавших на тот момент налогов. Получаемые средства аккумулировались в дорожных фондах, созданных в 1992 г. после принятия в октябре 1991 г. Закона «О дорожных фондах в РСФСР» [22; 23. С. 81-82]. В 2001 г. был упразднен Федеральный дорожный фонд [24. С. 3386], а с 1 января 2005 г. утратил юридическую силу и сам Закон «О дорожных фондах» [25]. При этом введенный гл. 28 Налогового кодекса РФ транспортный налог вошел в число источников формирования доходной части региональных бюджетов [24. С. 3386]. Расходы на содержание дорожного хозяйства стали покрываться аналогично другим отраслям, то есть без поступлений из обособленных источников дохода [23. С. 81-82]. Итогом нововведений стало недофинансирование транспортной отрасли в начале 2000-х гг. [26]. Кроме того, в целом по стране с начала нового российского периода до 2005 г. наблюдался хронический отток капитала из частного сектора экономики [27], что затрагивало все сферы жизнедеятельности общества. Одним из вариантов решения сложившейся ситуации могло послужить привлечение в данную отрасль инвесторов. Законодательной основой для частных инвестиций стал принятый 21 июля 2005 г. Федеральный закон № 115-ФЗ. Благодаря введению в правовое поле концессий в качестве инструмента финансирования, были созданы предпосылки для дополнительных вложений в сферу транспорта. Однако исключение законодателем возможности возникновения права собственности на создаваемые объекты в целом снижало их инвестиционную привлекательность. Кроме того, в числе иных недостатков данного закона отмечались установление закрытого перечня объектов, в отношении которых могут быть заключены концессионные соглашения, наличие обязательных типовых форм концессионных соглашений [28. С. 55], исключающих в некоторых случаях гибкость в регламентации взаимоотношений сторон. В 2011 г., после внесения поправок в Бюджетный кодекс РФ, вновь был создан Федеральный дорожный фонд, в 2012-м - региональные фонды, а с 2014 г. -местные. Возрождаемые фонды, однако, не имели собственных бюджетов. Источниками финансирования дорожного хозяйства являлись региональный и местный бюджеты с установлением для регионов и муниципалитетов минимального объема обязательных расходов на дороги [23. С. 81-82]. Однако данная мера не позволяла в должной степени обеспечить достаточный уровень финансирования автодорожной отрасли. Результатом поиска наиболее удачного соотношения частно-публичных интересов стало принятие 13 июля 2015 г. Федерального закона № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципальночастном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [29] (далее Закон № 224-ФЗ). Следует отметить, что к ожидаемому эффекту введение в действие указанного законодательного акта не привело. Как отмечается в информационноаналитическом обзоре Министерства экономического развития Российской Федерации, по состоянию на февраль 2020 г. наибольший объем инвестиций (42%) предусмотрен в рамках концессионных соглашений, заключенных на федеральном уровне, из которых 96% приходится на транспортную инфраструктуру. Соглашения о ГЧП, муниципально-частном партнерстве в российской практике не получили широкого распространения. На всех административных уровнях заключено всего 25 таких соглашений с общим объемом инвестиционных обязательств порядка 60 млрд руб. [6. С. 3]. Давая оценку целесообразности принятия Закона № 224-ФЗ, согласимся с позицией, согласно которой концессионное соглашение является формой государственно-частного партнерства, как это изначально предлагалось в проекте Закона о государственночастном (муниципально-частном) партнерстве [30]. В продолжение тезиса отметим об импонировании точке зрения о текстуальном сходстве Закона № 224-ФЗ и № 115-ФЗ, ввиду чего в российских условиях вполне можно было объединить оба закона в один, обозначив его как Федеральный закон «О публичночастных партнерствах в Российской Федерации» [31]. ПЧП является одной из самых распространенных схем реализации государством возложенных на него распорядительных функций. Относясь к единой группе, каждый из актов публично-частного партнерства обладает специфическими чертами. На наш взгляд, ключевым критерием, позволяющим определить эффективность публично-частного соглашения, является прозрачность процедур, предшествующих его заключению. Данный подход обосновывается тем, что аффилированность заказчика и исполнителя либо исполнителей между собой [32] при выборе частной стороны партнерства влечет за собой негативные последствия для всех стадий существования соглашения (контракта). В их числе - завышение стоимости контракта; нарушение технологии при проведении работ, влекущей их фактическое удешевление за счет ухудшения качества; невыполнение исполнителем существенных условий соглашений, оформленное, однако, подписанными обеими сторонами актами выполненных работ и иное. Относительно прозрачны процедуры, предшествующие заключению контрактов в сфере государственных и муниципальных закупок товаров (работ, услуг), в силу того, что они проводятся в электронной форме. Однако и это не является панацеей от манипуляций при выборе «желательного» поставщика, «удобного» на стадии освоения бюджетных средств. В качестве примера можно привести многоуровневый механизм коррупционного преступления при формировании и расходовании денежных средств дорожного фонда, который был выявлен на основании ряда уголовных дел, возбужденных в отношении курирующего дорожно-строительную сферу заместителя губернатора Новгородской области и иных участников. Рассматриваемое преступление характеризуется большим субъектным составом, участием лица, занимающего федеральную государственную должность (члена Совета Федерации Федерального Собрания России). Суть реализованного преступного замысла сводилась к тому, что взяткодатель (далее -организатор преступления) при содействии члена Совета Федерации Федерального Собрания России («покровителя») был назначен на должность первого заместителя органа исполнительной власти региона по вопросам дорожного хозяйства. На последующих этапах организатор определял дорожно-строительные работы и проекты для последующего финансирования, формы их реализации в рамках контрактной системы. Ключевым моментом было совершение незаконных действий в сфере государственных закупок, направленных на ограничение конкуренции и беспрепятственный выигрыш аукционов аффилированными компаниями. За ним следовали подписание контракта, проведение дорожно-строительных мероприятий с нарушением установленных технических требований и объемов, составление фиктивных отчетов, перечисление денег на счета аффилированных исполнителей для последующего обналичивания с целью распределения между участниками группы, включая «покровителя» [33]. В наименьшей степени прозрачны и в наибольшей степени коррупциогенны процедуры, предусмотренные законами № 115-ФЗ и № 224-ФЗ. В первую очередь, в силу того, что они проводятся в бумажной форме. В связи с этим считаем целесообразным расставить следующие акценты. Части 8, 9 ст. 10 ФЗ № 224-ФЗ предполагают прием публичным партнером заявлений в письменной форме от лиц, намеренных участвовать в конкурсе на право заключения соглашения. Это означает, что потенциальные частные партнеры становятся известны еще до проведения конкурсных процедур, в силу чего возникают предпосылки для реализации различных антиконкурентных схем. К примеру, убеждение предпринимателя отказаться от участия в конкурсе [34]; удержание всеми участниками предлагаемой цены на одном уровне; предложение различных субподрядных схем с целью установления максимальной цены соглашения для наиболее выгодного раздела рынка. Сама конкурсная документация, как было отмечено выше, согласно требованиям анализируемых Законом № 115-ФЗ (ст. 27), Законом № 224-ФЗ (ст. 19) представляется на бумажном носителе. В условиях цифрови-зации экономики мы убеждены в недопустимости подобного подхода, нисходящего к законодательству о государственных закупках редакции 1990-х гг. Бумажные документы не позволяют в полной мере исключить их замену, фальсификацию, внесение изменений в части цены в конкурсное предложение аффилированного участника с учетом других заявок. Бумажные конверты не имеют защиты от просвечивания, распечатывания и применения иных незаконных способов получения информации о конкурсном предложении до момента официального рассмотрения заявок. Безусловно, такой подход нуждается в пересмотре путем создания законодательных предпосылок для перевода конкурсных процедур, направленных на выбор стороны соглашения о ГЧП, МЧП, а также концессионных соглашений, в электронный формат. Вероятность манипуляций при выборе частного партнера ПЧП в целом снижает эффективность его механизмов. В наибольшей степени их проявление может быть опасным, когда речь идет о реализации положений Закона № 224-ФЗ, что объясняется возможностью передачи создаваемого объекта в частную собственность. Изложенное позволяет резюмировать, что публичночастное партнерство является одним из перспективных вариантов финансирования транспортной сферы. Так сложилось исторически, в условиях длительного недофинансирования анализируемой отрасли, усиливающегося в разные периоды в большей или меньшей степени с учетом состояния российской экономики. Кризисные явления традиционно создают предпосылки для поиска наиболее оптимальных вариантов решения стоящих перед обществом юридически значимых задач. ПЧП может выступать в качестве оптимальной конструкции, позволяющей привлекать дополнительные денежные средства в экономику государства. Однако адекватных вложениям результатов можно добиться только при условии оптимизации действующей в настоящее время системы ПЧП, исходя из специфики транспортной сферы, а также опыта применения законодательства. Реализация ПЧП осуществляется при помощи набора механизмов, результативность которых имеет особенное значение ввиду значимости транспортной отрасли для экономики страны. Нами определено, что эффективность механизмов ПЧП находится в прямой зависимости от уровня прозрачности процедур, предшествующих заключению публичночастного соглашения (контракта). Указанное свидетельствует об обоснованности тезиса о более низкой результативности соглашений о ГЧП и МЧП, концессионных соглашений, по сравнению с другими механизмами. Гипотеза о целесообразности перевода всех конкурсных процедур, осуществляемых в рамках ПЧП, в электронный формат находит подтверждение лишь частично. На наш взгляд, отказ от бумажной формы предполагает увеличение уровня прозрачности процедур, однако абсолютно не дает гарантий в том, что это поможет избежать нарушений при их проведении. В этой связи отношения по государственно-частному партнерству необходимо не просто переводить в цифровое пространство, а использовать технологии, позволяющие исключить любые манипуляции. Вариантом такой технологии может послужить блокчейн. Ее введение необходимо осуществлять постепенно, начиная именно со сферы транспорта, как одной из наиболее коррупциогенных, но вместе с тем - стратегически и экономически значимых. Предлагаемые преобразования потребуют серьезных изменений на законодательном уровне. Вместе с тем они могут создать основу для унификации всего законодательство о ПЧП с целью обеспечения его системности и более качественного регулирования схожих по своей природе отношений.

Скачать электронную версию публикации