Management of unused or used agricultural land plots in violation of the legislation of the Russian Federation: A compar.pdf Введение В последнее время одной из актуальных проблем стало сокращение земель сельхозназначения. Необходимо отметить, что это проблема не только России. Как отмечается в литературе, некоторое уменьшение занятых под аграрное производство земель - процесс неизбежный, происходящий по всех странах, и в определенных рамках естественный: сельское хозяйство в современном мире развивается путем интенсификации, а не посредством освоения новых площадей, и застраиваемые территории постоянно требуют расширения [1. C. 228]. По мнению российских законодателей, вводить такие земли в гражданский оборот нужно, и решением данной проблемы должен стать механизм изъятия неиспользуемых или используемых с нарушением законодательства Российской Федерации земельных участков сельхозназначения. Такое изъятие закреплено как нормами Гражданского кодекса РФ [2], а именно ст. 284, 285, 286, так и в земельном законодательстве, в частности в ФЗ от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [3]. Позднее был принят ФЗ от 3 июля 2016 г. № 354 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» (далее - закон № 354) [4]. Вначале нам необходимо определить, насколько оправданным является применение такой меры, как принудительное изъятие неиспользуемого или используемого с нарушением законодательства Российской Федерации земельного участка у его собственника. Отметим, что изъятие указанных земельных участков известно многим странам. Данный институт является частью системы управления земельными ресурсами, которая в научной среде определяется как совокупность институтов, формирующих и регулирующих земельные отношения, системы государственного кадастра и механизмов, обеспечивающих возможность эффективного использования экономических и административных методов воздействия на субъекты земельных отношений в рамках действующей земельной политики, отражающей стратегические цели государства в области использования земельных ресурсов [5. C. 231-234]. Таким образом, мы будем осуществлять оценивание с точки зрения эффективности работы института изъятия неиспользуемых или используемых с нарушением законодательства РФ земельных участков сельхозназначения. Многообразие форм управления земельными участками сельскохозяйственного назначения как показатель эффективности Конституция РФ [6], являясь основным законом страны, закрепляет в своих нормах защиту прав собственников. Таким образом, принудительное прекращение права собственности на неиспользуемый или используемый с нарушением законодательства РФ земельный участок должно быть законным и обоснованным и, по нашему мнению, применяться только в самых крайних случаях. Во всех остальных случаях речь должна идти не столько об увеличении площадей путем вовлечения их в оборот, сколько о рационально-целевом использовании уже имеющихся площадей. Нужно также сказать о том, что же следует понимать под «рационально-целевым использованием» таких земельных участков. Е.В. Пантин, анализируя опыт Евросоюза, в частности Регламент № 1782/2003 [7], отмечает: «Законодательно было закреплено, что целевое использование земель сельскохозяйственного назначения может носить не только активный (производство сельскохозяйственной продукции), но и пассивный характер (сохранение ее плодородия) в отсутствие сельскохозяйственного производства» [8. C. 46]. Речь идет в данном случае о том, что фермер получает право не использовать принадлежащую ему землю сельскохозяйственного назначения, сохраняя государственные субсидии, но при условии поддержания земельного участка в хороших агрономических и агроэкологических условиях [8. C. 46]. Мы находим подтверждение такому выводу не только у юристов, но и у специалистов других отраслей. Так, по мнению доктора экономических наук, профессора Н.И. Шагайды, возможно, и не нужно сильно озадачиваться вовлечением в оборот неиспользуемых земель: «В настоящее время большинство земель, которые приносят экономический эффект, и так используется. Безусловно, потенциал вовлечения еще есть, однако он соизмерим с общей площадью неиспользуемых угодий. Реальный и экономически целесообразный масштаб сокращения неиспользуемых сельхозугодий за счет расширения посевов составляет, по нашим оценкам, примерно 5% к факту в горизонте двух-трех ближайших лет и до 13% к 2025 г .» [9. C. 9]. Оценивая причины успеха стран Европейского союза в части использования земель сельскохозяйственного назначения, Ю.А. Лютых отмечает, что одной из них является модель государственного регулирования землепользования, которая была построена на основе использования опыта проведения землеустройства в бывшем СССР. В ее основе лежат национальные программы использования и охраны земель, региональные и местные комплексные планы развития землепользования и проекты землеустройства [10. C. 3]. Как справедливо отмечают ученые, земельное законодательство того периода обладает несомненным преимуществом по сравнению с актами XXI в., когда многие достаточно эффективные механизмы обеспечения продовольственной безопасности оказались утраченными, а сиюминутный коммерческий интерес в использовании земель оказывается решающим в ущерб защите земель, обладающих почвенным плодородием, другими уникальными природными свойствами [11-14]. С момента принятия закона № 354 прошло уже больше пяти лет. Нормы данного закона, по мнению ряда специалистов, далеки от совершенства и не могут обеспечить высокую эффективность механизма изъятия [15-17], причем это подчеркивалось, когда он был еще в статусе законопроекта [18]. Вероятно, и сами законодатели сомневались в том, что приход нового собственника точно решит проблему. Иначе как объяснить прописанную ими для нового собственника такого земельного участка ответственность в том случае, если он не начнет использование приобретенного земельного участка по назначению в течение года с момента возникновения права собственности на него? Необходимо также отметить, что еще до принятия закона № 354 государство предпринимало попытку стимулировать собственников к использованию таких земельных участков через систему налогообложения. В частности, С.В. Крашенинников указывал, что такой механизм активно применяется по всей России, что позволило подвигнуть собственников неиспользуемых земель к принятию оптимального решения [19]. Однако позднее автор признал, что данная мера не способна решить в полном объеме обозначенную проблему, и говорил о том, что задача по введению в оборот земель сельскохозяйственного назначения кроется именно в создании условий для увеличения объемов производства сельскохозяйственной продукции, повышения занятости населения в сельской местности, ускорения развития территорий и увеличения налогооблагаемой базы [20. C. 106]. Все вышеперечисленное, по нашему мнению, говорит о сложности сложившейся ситуации и необходимости ее разрешения комплексно. Исходя из этого, следует проанализировать и иные подходы, разработанные за рубежом. Для этого обратимся к имеющему опыту передовых государств. На наш взгляд, центральным субъектом решения данной проблемы должно стать само государство посредством усиления публичных начал в вопросах управления землями сельскохозяйственного назначения. В частности, речь идет о таком институте, как планирование. Например, во Франции применяются картирование и составление планов по землепользованию [21]. В Нидерландах ключевой составляющей планирования использования земель является утверждаемый на местном уровне План распределения соответствующей территории [22]. В Великобритании современная система планирования землепользования всех типов земель действует с 1947 г. (закреплена в Акте по планированию городских и сельских территорий), ее основной принцип -возложение всей ответственности по данному вопросу на местные органы власти, которые наделены полномочиями контролировать весь процесс планирования развития земель [9. C. 177]. Сегодня основным законодательным актом в Англии и Уэльсе является Закон о городском и сельском планировании 1990 г. [23]. На наш взгляд, такое планирование нужно и в России; конечно же, при этом необходимо учитывать все имеющиеся у нас особенности, включая географическое расположение, историческое развитие общества и законодательства, специфику выстраиваемых отношений в сельском хозяйстве. Подобный план позволит не только более эффективно использовать земельные ресурсы, но и сбалансировать публичные и частные интересы общества. Помимо этого, заслуживает внимания такое управленческое решение, как принудительная сдача в аренду неиспользуемого или используемого с нарушением законодательства земельного участка сельскохозяйственного назначения. Например, в Италии государственный контроль за оборотом земель сельскохозяйственного назначения сводится к возможности принудительной сдачи в аренду или продажи участка другим пользователям, если фермер самостоятельно не обеспечивает ведение хозяйства необходимым образом, что гарантирует эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения [9. C. 127]. Интересным является решение данного вопроса в Норвегии. В соответствии с Законом о земле № 23 от 12 мая 1995 г. [24] установлена процедура, которой следует власть в отношении собственников и арендаторов и их неиспользуемых или деградированных земель, закрепляющая следующие шаги: разработка распоряжения для собственника или арендатора о мерах, которые он должен предпринять, чтобы земля могла обрабатываться с полезным эффектом в сложившихся условиях; владелец может быть принужден к передаче своей земли в аренду на срок, не превышающий 10 лет; если состояние земли фактически непригодно для прибыльной сельскохозяйственной деятельности, Министерство может выпустить распоряжение о том, чтобы на такой земле были размещены лесные насаждения или проведены работы по сохранению ландшафта; если распоряжения не выполнены, то Министерство сельского хозяйства имеет право принять решение о полной или частичной экспроприации имущества для передачи его более эффективному собственнику или арендатору [25. C. 100]. Необходимо, проанализировав институт принудительной сдачи в аренду указанных участков, ответить на вопрос о том, каковы его преимущества перед принудительным изъятием таких участков, а также о возможности его применения в России и ожидаемых результатах в случае его реализации. Если говорить о преимуществах, то, по нашему мнению, можно выделить следующие. Во-первых, покупая такие земельные участки, будущие собственники уплачиваемую цену расценивают как некое инвестирование, а сами участки - как объекты недвижимости, при этом довольно часто не имея намерения использовать их по назначению. При аренде арендаторы уплачивают собственникам арендную плату (чаще всего ежемесячно, хотя период может быть избран и другой), и если землю не использовать, то такие выплаты становятся невыгодными чисто экономически, что побуждает арендаторов к активной модели поведения по отношению к использованию земельных участков. Во-вторых, аренда земельного участка, в отличие от прекращения права собственности, всегда носит срочный характер, что позволяет оценить арендатора с точки зрения его серьезности и возможности обрабатывать земельный участок по назначению, т.е. заниматься сельским хозяйством. Институт аренды земельных участков имеет отличительные особенности, которые, по мнению специалистов, сформировались в связи с тем, что такой институт регулируется совокупностью норм гражданского и земельного законодательства [26. C. 72]. В связи с этим аренда земельных участков обладает сложным, совокупным характером [27. C. 102]. Если говорить о возможности имплементации норм зарубежного законодательства в части принудительной сдачи в аренду неиспользуемых или используемых с нарушением законодательства Российской Федерации земельных участков сельскохозяйственного назначения, то механизм ее реализации нам представляется как совокупность следующих действий: выявление таких участков, предписание об устранении недостатков в установленный срок с одновременным применением административной ответственности, в случае неустранения недостатков в установленный срок -обращение в суд. На наш взгляд, обращение в суд необходимо сохранить в этой процедуре по аналогии с изъятием таких участков, поскольку «принудительная аренда» фактически предусматривает «понуждение к заключению договора», а это возможно только в судебном порядке. Далее должна идти процедура организации торгов в целях поиска потенциального арендатора и заключения с ним договора. Сегодня торги проводятся только в форме аукциона. Мы, разделяя точку зрения ряда ученых, которые считают, что конкурсный порядок позволил бы устанавливать конкретные условия использования предоставляемых земельных участков и требования к лицам, их получающим, что особенно важно в отношении земель сельскохозяйственного назначения, считаем, что его необходимо применить и к процедуре принудительной передачи в аренду указанных земельных участков [28. С. 17; 29. С. 44]. Организационные процедуры проведения торгов должны быть аналогичны тем, которые применяются при сдаче в аренду земельных участков, находящихся в государственной либо муниципальной собственности. Действующая сегодня редакция ст. 6 ФЗ от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предусматривает судебный порядок изъятия с последующей реализацией на торгах неиспользуемых или используемых с нарушением законодательства РФ земельных участков сельскохозяйственного назначения. Если желающих приобрести такой участок не найдется и муниципалитет не воспользуется своим правом на его приобретение, то его обязан приобрести в государственную собственность орган исполнительной власти субъекта РФ. Земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, чаще всего сдаются в аренду. Таким образом, мы вновь приходим к аналогичному решению, т.е. сдаче в аренду, но только уже после смены собственника. Если использовать «принудительную сдачу в аренду», то можно существенно сэкономить время и ресурсы на решение проблемы. Кроме того, следует подумать: так ли уж необходимо, чтобы такие земельные участки переходили в государственную собственность, - поскольку ученые отмечают, что к числу проблем российской экономической реальности следует отнести перегруженность государственного сектора и неэффективность государственной собственности [30. C. 20]. Учитывая вышеизложенное, считаем, что институт «принудительной сдачи в аренду» неиспользуемых или используемых с нарушением законодательства РФ земельных участков сельскохозяйственного назначения может быть закреплен и нормами российского законодательства, с учетом опыта сдачи в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Более того, он позволит сделать доступными земельные участки сельскохозяйственного назначения для более широко круга лиц, желающих работать на земле, так как при процедуре изъятия и реализации с торгов их могут приобрести только те лица, которые располагают достаточными финансовыми возможностями. Еще одним управленческим решением, закрепленным Законом Норвегии о земле, если состояние земли фактически непригодно для прибыльной сельскохозяйственной деятельности, является возможность посадить на таких земельных участках лесные насаждения или провести работы по сохранению ландшафта. В немецком законодательстве, в частности в Законе земли Баден-Вюртемберг от 14 марта 1972 г. о сельском хозяйстве и агрокультуре [31], закрепляется норма, согласно которой сельское хозяйство и лесное хозяйство являются экономической основой общества. Задачами сельского хозяйства выступают производство безопасных продуктов питания в достаточном количестве, а также оформление и забота о ландшафтах, другие меры. Полагаем, что такое решение возможно использовать и в России. Во всяком случае с недавнего времени законодателем официально была закреплена возможность использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения [32]. Для этого необходимо только лишь направить уведомление в орган государственной власти субъекта Российской Федерации с указанием вида или нескольких видов использования лесов. Исходя из данного положения Закона о земле, ключевым фактором для принятия решения о посадке лесных насаждений является факт того, что такая земля фактически непригодна для прибыльной сельскохозяйственной деятельности. Применительно к российскому законодательству считаем целесообразным для определения прибыльной сельскохозяйственной деятельности в первую очередь применять нормы ФЗ № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» [33], поскольку главным средством производства делает землю ее плодородие [34. С. 115]. Это означает, что, если земельные участки сельскохозяйственного назначения по своему состоянию почв непригодны для ведения сельскохозяйственной деятельности, следует, проявляя заботу и осмотрительность в использовании таких участков, стремиться к тому, чтобы не ухудшать их сегодняшнего состояния. Что же касается определения параметров прибыльности сельскохозяйственной деятельности с точки зрения экономики, то данный вопрос выходит на рамки юриспруденции и оценивался экономистами в области сельского хозяйства [35-37]. Заключение Анализ российского законодательства в области оборота земель сельскохозяйственного назначения позволяет сделать вывод о попытках законодателя усовершенствовать его в части изъятия неиспользуемых или используемых с нарушением законодательства Российской Федерации земельных участков сельскохозяйственного назначения, но к большим успехам на практике это не привело. При изъятии таких земельных участков необходимо в полном объеме соблюдать все гарантии защиты права собственности, установленные Конституцией РФ. Кроме того, смена одного собственника такого земельного участка на другого - длительная по времени и затратная процедура. При этом она не гарантирует решения данной проблемы в полном объеме. Именно с этим, на наш взгляд, связано установление ответственности для нового собственника такого земельного участка в том случае, если он не начнет его использование по назначению в течение года с момента регистрации перехода права собственности. Все вышеизложенное стало основанием для поиска иных, кроме изъятия, решений повышения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения и вовлечения их в гражданский оборот. Поскольку в сельскохозяйственной отрасли развитых стран такие вопросы уже решались в разное время, мы предприняли попытку анализа решений, которые могли бы быть применены и в российском законодательстве. В результате проведенного исследования мы пришли к выводу о приемлемости использования для решения обозначенной проблемы следующих управленческих решений, предшествующих изъятию земельных участков: - составление плана использования земель сельскохозяйственного назначения без учета форм собственности на них, с возложением ответственности за его эффективность на органы местного самоуправления; - применение института принудительной аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения с учетом имеющегося на сегодня опыта передачи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В отношении срока такого вида аренды полагаем, что стороны вправе сами договориться о нем, не выходя за предельную величину, установленную законом. В случае отсутствия договоренности считаем возможным применить срок в три года с возможностью дальнейшей пролонгации договора; - если земельный участок непригоден для прибыльного ведения сельского хозяйства, то следует использовать его под лесные насаждения. Для этого будет необходимо разработать подзаконный нормативный правовой акт, закрепляющий признаки прибыльности ведения сельскохозяйственной деятельности. Указанные управленческие решения не исключают имеющийся сегодня механизм привлечения к ответственности на неиспользование или использование с нарушением законодательства Российской Федерации земельных участков сельскохозяйственного назначения, а лишь дополняют его. И в том случае, если законодатель посчитает возможным применить такие управленческие решения и в России, предстоит проделать определенную работу в части внесения изменений в действующее законодательство.

Скачать электронную версию публикации