Political, legal and institutional features of Brexit: The European Union perspective.pdf 23 июня 2016 г. в Великобритании состоялся исторический референдум, на котором избиратели должны были решить вопрос о членстве страны в Евросоюзе. По официальным данным, обнародованным избирательной комиссией, на референдуме победили сторонники Brexit (Брекзит, Брексит) - выхода Великобритании из Евросоюза. За такое решение проголосовали 51,9% граждан, против - 48,1%. В частности, за выход Великобритании из ЕС проголосовали Англия (53,4% голосов) и Уэльс (52,5% голосов), против - Северная Ирландия (55,8% голосов против выхода) и Шотландия (62% голосов против). Для участия в голосовании зарегистрировались 46 500 000 британцев, из которых пришли на участки более 33 500 000 человек. Явка составила 72,1%, что явилось самым высоким показателем в Великобритании с 1997 г. [1]. Д. Кэмерон, выступая в палате общин с официальным объявлением о результатах референдума 23 июня по членству Британии в ЕС, заявил о своей отставке, подчеркнул, что все ключевые решения о выходе государства из состава Евросоюза будет принимать уже новое правительство, и отметил, что сообщил руководству Евросоюза о том, что его кабинет не намерен официально инициировать процесс выхода страны из ЕС. Он заверил, что его кабинет делает и сделает все, что в его силах, но «все ключевые решения не будут приняты до тех пор, пока не появится новый премьер-министр». Д. Кэмерон заявил, что не считает правильным для себя «быть капитаном, который ведет страну к новому пункту назначения». Со своей стороны Европейский Союз заявил, что не будет вести переговоры с Британией, пока та не задействует юридический механизм выхода из организации, о чем говорилось в совместном заявлении, подписанном канцлером Германии А. Меркель, президентом Франции Ф. Олландом и премьером Италии М. Ренци. Каждый из трех европейских лидеров высказался за скорейшее начало юридической процедуры выхода Британии из ЕС на основании ст. 50 Договора о Европейском Союзе, которая до тех пор ни разу не применялась [2]. Статья 50 Договора о Европейском Союзе устанавливает процесс выхода государства-члена из состава ЕС. Она предусматривает заключение соглашения о выходе, но также требует, чтобы переговоры о выходе учитывали рамки будущих отношений. Этот подход использовался в переговорах о Brexit после того, как в марте 2017 г. премьер-министр Тереза Мэй направила уведомление в соответствии со ст. 50 Договора о ЕС с изложением намерения Великобритании покинуть ЕС. В апреле 2017 г. Европейский совет принял руководящие принципы ведения переговоров о Brexit, в которых отмечалось требование ст. 50 учитывать рамки будущих отношений [3]. Однако в руководящих принципах указывалось, что соглашение о будущих отношениях может быть «окончательно оформлено и заключено только после того, как Соединенное Королевство станет третьей страной». Таким образом, в руководящих принципах был изложен поэтапный подход к переговорам, в рамках которого приоритетны будут меры по упорядоченному выходу Великобритании, конкретные контуры же будущих отношений определялись на втором этапе переговоров. В итоге, хотя Великобритания и ЕС достигли соглашения по некоторым вопросам выхода из ЕС еще в декабре 2017 г. [4], первоначальное соглашение по другим вопросам (в частности, договоренности о границе между Северной Ирландией и Ирландией) не было достигнуто до ноября 2018 г. [5]. Вместе с Соглашением о выходе в ноябре 2018 г. была согласована первоначальная версия Политической декларации [6]. Однако эти тексты не были одобрены Палатой общин, а в июле 2019 г. Борис Джонсон, нацелившийся на повторные переговоры, сменил Терезу Мэй на посту премьер-министра. В октябре 2019 г. британское правительство Бориса Джонсона согласовало пересмотренные версии Соглашения о выходе [7] и Политической декларации [8]. Получив большинство голосов на всеобщих выборах в декабре, правительство затем получило места в парламенте и возможность легко принять Закон о выходе из Европейского Союза для реализации Соглашения о выходе и ратифицировать его в январе 2020 г. После принятия данного документа была завершена процедура ратификации и со стороны ЕС, позволяющая Соглашению о выходе вступить в силу сразу после выхода Великобритании из ЕС 31 января. Это означало, что процесс, предусмотренный ст. 50, был завершен. Статья 50 (2) Договора о ЕС закрепляет положение о том, что будущие переговоры о взаимоотношениях будут иметь отдельную правовую основу в договорах ЕС, а переговоры о будущих взаимоотношениях должны были состояться в соответствии со ст. 218 (3) Договора о функционировании Европейского Союза -правовая основа для переговоров ЕС с третьими странами [9]. При этом Великобритания по-прежнему рассматривалась как государство-член для целей применения большинства законов ЕС в течение переходного периода, предусмотренного Соглашением о выходе. В декабре 2019 г. Европейский совет предложил Европейской комиссии представить свои рекомендации, а Совету по общим вопросам - принять мандат как можно скорее после выхода Великобритании из ЕС [10]. В январе 2020 г. представитель Еврокомиссии М. Барнье заявил, что ЕС начнет переговоры «как можно скорее, но случится это не раньше конца февраля - начала марта». Это, по его словам, было обусловлено не «замедлением или ускорением процесса», а самой природой институционального процесса и консультаций, которые должны состояться до официального принятия директив по переговорам [11]. Процедуры ЕС для соглашений с третьими странами в контексте Brexit Согласно ст. 218 Договора о функционировании ЕС, Совет санкционирует открытие переговоров, принимает директивы о переговорах и принимает решения, санкционирующие подписание соглашений и их заключение. Европейская комиссия представляет рекомендации Совету до разрешения переговоров. Совет также назначает ведущего переговорщика. Европейский парламент должен быть полностью информирован на всех этапах процедуры [12]. Для соглашений об ассоциации и других форм международных соглашений, перечисленных в ст. 218 (6), требуется согласие Европейского парламента, прежде чем Совет сможет принять решение о заключении соглашения. Это дает Европейскому парламенту право вето на такие соглашения. К числу форм соглашений, требующих согласия парламента, относятся области, в которых Европейский парламент выступает в качестве созаконодателя с Советом (стандартная законодательная процедура). К ним относится Общая коммерческая политика (ст. 207 Договора о функционировании ЕС), в соответствии с которой разрабатываются торговые соглашения. В ст. 207 Договора о функционировании ЕС указано, что соглашения в области торговли услугами, коммерческими аспектами интеллектуальной собственности и прямыми иностранными инвестициями требуют единогласия Совета, если они включают положения, в отношении которых требуется единогласие для принятия внутренних правил. В ст. 207 также указывается, что Совет должен действовать единогласно для переговоров и заключения соглашений, охватывающих определенные аспекты культурных и аудиовизуальных услуг, а также соглашений о торговле социальными, образовательными и медицинскими услугами [13]. Статья 218 Договора о функционировании ЕС предусматривает также, что Европейский парламент, Совет, Комиссия и государства-члены могут запрашивать мнение Суда ЕС о соответствии рассматриваемых соглашений базовым договорам Евросоюза. Потенциальным осложнением ратификации будущего соглашения между ЕС и Великобританией явилось то обстоятельство, что если соглашения выходят за рамки исключительной компетенции ЕС (так называемые смешанные соглашения), то требуется их ратификация в каждом государстве-участнике в соответствии с их собственными конституционными процедурами. В некоторых случаях это означает согласие со стороны национальных парламентов или проведение национальных референдумов. После принятия в 2017 г., например, решения Суда ЕС о том, что положения об инвестициях в предлагаемом соглашении между ЕС и Сингапуром сделали его смешанным соглашением, ЕС придерживался двустороннего подхода в регулировании отношений с третьими странами [14]. Как соглашения между ЕС и Сингапуром, так и соглашения между ЕС и Вьетнамом были разделены на соглашения о свободной торговле, требующие одобрения только на уровне ЕС, и соглашения о защите инвестиций, требующие ратификации государствами-членами. ЕС также применил этот подход к другим торговым соглашениям, чтобы избежать проблем с ратификацией, которые встречаются, например, во Всеобъемлющем экономическом и торговом соглашении между ЕС и Канадой. Соглашение об экономическом партнерстве между ЕС и Японией, вступившее в силу в 2019 г., также является соглашением исключительной компетенции ЕС. Наряду с этим ЕС и Япония договорились о более широком соглашении, охватывающем 40 областей, представляющих общий интерес, включая сотрудничество в области безопасности. Хотя ЕС призвал создать всеобъемлющую институциональную основу для будущих отношений между ЕС и Великобританией, в Политической декларации упоминались соглашения во множественном числе, и вполне возможно, что в обсуждениях будущих отношений может быть применен многосторонний подход. Торговое соглашение в итоге подпало единогласным решением национальных парламентов стран Евросоюза под исключительную компетенцию ЕС и было ратифицировано на уровне Европарламента. Партнерство же в области безопасности и других областях сотрудничества будет входить в области общей компетенции и потребует, после выработки общей позиции и текста документа, ратификации государствами-членами как смешанное соглашение [15]. Переговорная команда ЕС в процессе Brexit С октября 2016 по ноябрь 2019 г. Европейский Союз на переговорах по выходу Великобритании на основании ст. 50 представлял исполнявший до этого обязанности Европейского комиссара по внутренней торговле Мишель Барнье, а затем он был назначен председателем новой Целевой группы ЕС по отношениям с Соединенным Королевством (TF50), которая была сформирована в ноябре 2019 г. в рамках Генерального секретариата Европейской комиссии и состояла из семи рабочих групп по конкретным сферам взаимодействия [16]. Целевая группа координировала работу Европейской Комиссии по всем вопросам, связанным с выходом Великобритании из ЕС и переговорами о будущих отношениях, действовала под непосредственным руководством Президента Комиссии Урсулы фон дер Ляйен и в тесном сотрудничестве с Европейской службой внешних связей. В директивах ЕС по ведению переговоров говорилось, что Комиссия будет вести переговоры «в постоянной координации и постоянном диалоге с Советом и его подготовительными органами». Совет и Комитет послов стран-членов ЕС при содействии Рабочей группы Совета по Великобритании, объединяющей представителей государств-членов, давали рекомендации Комиссии, а та проводила консультации и отчитывалась перед Комитетом послов стран-членов ЕС [17]. Целевая группа прекратила свою деятельность с 1 марта 2021 г. в связи с подписанием и ратификацией Соглашения по Brexit и была преобразована в новую Службу по соглашениям между ЕС и Великобританией (UKS) как часть Генерального секретариата ЕС и в тесном взаимодействии с Европейской службой внешних связей [18]. М. Барнье стал специальным советником У. фон дер Ляйен и консультирует Президента Еврокомиссии по вопросам реализации Соглашения о выходе Великобритании из ЕС. Его заместитель Марош Шефчович, отвечавший за институциональное взаимодействие и выработку перспективных предложений по двусторонним отношениям после Brexit, был назначен членом Еврокомиссии с полномочиями сопредседателя и представителя Европейского Союза в Партнерском Совете, учрежденном по Соглашению о торговле и сотрудничестве между ЕС и Великобританией. Роль Европейского Парламента в переговорном процессе по Brexit В ст. 50 Договора о Европейском союзе довольно полно излагаются процедуры выхода государства-члена из ЕС, при этом Европейский парламент как институт упоминается только один раз: его роль ограничивается одобрением Соглашения о выходе между ЕС и покидающим государством, отвечал за данную сферу в контексте Brexit Комитет по конституционным вопросам [19. P. 16]. При этом Европарламент (ЕП) де-факто довольно успешно использовал положения ст. 50 для усиления своих институциональных полномочий. Благодаря своим полномочиям на предоставление согласия ЕП удавалось получать полную информацию о ходе и состоянии каждого раунда переговоров и участвовать в принятии ключевых решений на протяжении всего процесса Brexit. ЕП стал своего рода «квазипереговорщиком», хотя его представителей и не приглашали за стол переговоров напрямую. Деятельность ЕП по Brexit внутри самого парламента контролировалась на самом высоком политическом уровне - Конференции председателей политических фракций, которая учредила Руководящую группу по Brexit (BSG) под председательством Ги Верхофстадта. Учитывая необходимость избежать разрозненности позиций, подготовка резолюций, ведущих к окончательному консолидированному мнению, находилась под строгим контролем BSG. Самые тесные контакты с главным переговорщиком от ЕС Мишелем Барнье и Целевой группой Европейской Комиссии по Brexit также поддерживались этой группой. Пять политических групп Европарламента (Христианские демократы - EPP, социал-демократы - S&D, либералы - RENEW, зеленые и регионалы - Greens-EFA, коммунисты и левые - GUE / NGL) участвовали в BSG, отложив в сторону разногласия по другим вопросам, чтобы выступить единым фронтом в переговорах с Великобританией. Две группы сторонников Brexit в ЕП - национал- и евроскептики - EFDD и ENF, где британские депутаты Европарламента имели значительное влияние, не были включены в состав BSG. В то же время постоянные комитеты Европарламента были в значительной степени отодвинуты на второй план в переговорном процессе, а их вклад в согласованную позицию Европарламента был довольно незначительным [20. P. 630]. Таким образом, в целом деятельность Руководящей группы по Brexit позволила ЕП участвовать в разработке политической стратегии переговоров со стороны Евросоюза в тесной и конструктивной взаимосвязи с Советом ЕС и Целевой группой Еврокомиссии. Примечательно, что ЕП и Комиссия разработали хорошо отлаженный механизм посылки взаимно полезных и подкрепляющих политических сигналов, обычно достигая значительной степени согласованности тактики и стратегии. Чиновники ЕК часто согласовывали с политическими группами Европарламента, что и как последние должны сообщать прессе. С другой стороны, схожесть позиций Европарламента, Совета ЕС и Комиссии привела к тому, что трудно обнаружить конкретное влияние Европарламента на переговоры. Из явного можно отметить, что ЕП предпочел сосредоточиться на правах граждан, при этом менее приоритетными оказались вопросы урегулирования финансового взаимодействия и ирландской границы. По мнению некоторых исследователей, Совет ЕС, правительство Великобритании и даже Комиссия придали меньшее значение довольно экзистенциальным и актуальным проблемам, возникающим для многих граждан Великобритании и ЕС в результате Brexit (заявки на постоянное проживание, разрешения на работу или правила передвижения), а Европарламенту фактически удалось в этой области напрямую изменить некоторые положения Соглашения о выходе, например в отношении гарантий прав граждан в переходный период и прав будущих супругов - граждан ЕС / Великобритании [21]. Всего ЕП принял шесть резолюций по Brexit в ходе переговоров по Соглашению о выходе, в предпоследней из них - от 18 сентября 2019 г. - содержалось и видение контуров будущих отношений. ЕП призвал к соглашению об ассоциации с Великобританией и напомнил, что высокий уровень доступа к рынку ЕС должен сопровождаться четкими положениями о правилах игры, при отсутствии которых ЕП не сможет ратифицировать будущее торговое соглашение. Резолюция от сентября 2019 г. также подтвердила, что «первоочередной задачей» Европарламента в переговорах по соглашению о выходе является защита прав граждан ЕС в Великобритании и британских граждан в ЕС. Поэтому неудивительно, что последняя (15 января 2020 г.) резолюция Европарламента по этим вопросам до дня Brexit была специально посвящена «реализации и мониторингу положений о правах граждан в Соглашении о выходе» [22]. Наконец, 29 января 2020 г. пленарное заседание ЕП одобрило Соглашение о выходе Великобритании подавляющим большинством голосов: 621 голос - за, 49 - против и 13 воздержавшихся. Большинство выступавших в дебатах отметили, что Brexit не стал концом сотрудничества между Великобританией и ЕС, хотя переговоры о будущих отношениях были полны препятствий. Таким образом, в переговорах по соглашению о Brexit Европейский Парламент, очевидно, сыграл меньшую формальную роль, чем Комиссия и Совет, но при этом продемонстрировал высокую организационную адаптивность и способность применять существующую правовую базу для практически полноценного участия в переговорах. Отметим в заключение, что официально Великобритания покинула Европейский Союз 31 января 2020 г., и буквально в последний момент - в канун Рождества 2020 г. - было заключено не всеобъемлющее, но все-таки распространяющееся на многие сферы взаимодействия Соглашение о торговле и сотрудничестве (Trade and Cooperation Agreement - ТСА), формальный процесс ратификации которого был завершен в апреле 2021 г. TCA обеспечивает свободный от тарифов и квот доступ на рынки договаривающихся сторон для товаров, но не услуг, а также охватывает такие злободневные вопросы, как будущие условия конкуренции и права на рыболовство. При этом Лондон и Брюссель до сих пор не достигли компромисса по таким ключевым вопросам, как открытие и статус дипломатических представительств, экспорт вакцины от коронавируса и всеобъемлющие договоренности по Северной Ирландии, которая, хотя и является частью Великобритании, продолжает соблюдать ряд правил ЕС, чтобы сохранять открытую сухопутную границу с Ирландской Республикой, остающейся членом Европейского Союза. При этом Великобритания требует полного пересмотра правил пересечения границы и выражает намерение приостановить действие соглашения в случае необходимости. ЕС же настаивает на упрощенном пограничном режиме, исключая при этом пересмотр условий сделки по Brexit. Напряженность сохраняется и в Шотландии, где сепаратистские партии получили большинство мест на выборах 2021 г., призывая к очередному референдуму о независимости. Заключение Основными политико-правовыми и институциональными особенностями процесса Brexit со стороны Европейского Союза по итогам проведенного исследования следует назвать следующее: - ключевую роль сыграла ст. 50 Договора о Европейском Союзе, которая определяет основополагающие принципы процесса выхода государства-члена из состава ЕС, предусматривает заключение соглашения о выходе и при этом затрагивает рамки будущих отношений двух сторон; - Европейский Совет принял руководящие принципы ведения переговоров о Brexit, определяющие поэтапный подход к переговорам, в рамках которого устанавливались приоритет мер по упорядоченному выходу Великобритании и наличие переходного периода; - конкретной нормативно-правовой основой переговоров о будущих взаимоотношениях стала ст. 218 Договора о функционировании Европейского Союза, при этом Великобритания продолжала рассматриваться как страна-участник интеграционного объединения с целью беспрепятственного применения большинства законов ЕС в течение переходного периода; - потенциальным осложнением соглашения между ЕС и Великобританией явился выход документа за рамки исключительной компетенции ЕС (смешанное соглашение), что требовало ратификации в каждом государстве-участнике. В итоге кризис был преодолен таким образом, что Соглашение о торговле и сотрудничестве было признано исключительной компетенцией ЕС и ратифицировано на уровне Европарламента, а определение контуров партнерства в области безопасности и других сферах было отложено на перспективу; - на начальном этапе переговорного процесса по Brexit Европейский Союз представлял исполнявший до этого обязанности Европейского комиссара по внутренней торговле Мишель Барнье. Затем он был назначен руководителем Целевой группы ЕС по отношениям с Соединенным Королевством, которая была сформирована в ноябре 2019 г. в рамках Генерального секретариата Европейской комиссии и осуществляла деятельность до 1 марта 2021 г. в связи с подписанием и ратификацией Соглашения по Brexit, а затем была преобразована в новую Службу по соглашениям между ЕС и Великобританией. - особую роль в Brexit сыграли Европейский парламент и созданная в его рамках Руководящая группа по Brexit, что позволило законодателям участвовать в разработке политической стратегии переговоров со стороны Евросоюза в тесной и конструктивной взаимосвязи с высшими руководящими органами Евросоюза. При меньшей формальной роли в процессе Brexit Европарламент продемонстрировал высокую организационную гибкость и способность практически полноценно участвовать в переговорах. В кратко- и среднесрочной перспективе для институциональной структуры Евросоюза выход Великобритании, как представляется, почти наверняка будет означать изменения в балансе сил между 27 оставшимися государствами-членами. Нидерланды и Ирландия, основные экономические партнеры Великобритании, могут постараться заполнить в какой-то мере и политический вакуум влияния, возникший в результате Brexit; Дублин также может претендовать на большую роль в институтах ЕС из-за возможного переезда туда ряда финансовых учреждений из Лондона. Представляется также, что Германия, Франция и Италия как государства-основатели, мощные экономические центры силы и своего рода символы европейской интеграции будут стремиться к более сильному в политическом и институциональном отношении Европейскому Союзу в отсутствие главного евроскептика в лице Соединенного Королевства.

Скачать электронную версию публикации