Современные подходы управления водными ресурсами на Западе и в России.pdf ВВЕДЕНИЕЭкономика России и, в частности, ее водное хо-зяйство, находятся на переходе к новой модели разви-тия, основанной на рыночных отношениях. Старыемодели управления становятся в этих условиях непри-годными, а новые либо не разработаны, либо в своейреализации сталкиваются с серьезными трудностямиюридического, экономического и организационногохарактера.В последние десятилетия в мире интенсивно раз-виваются процессы интеграции и глобализации поли-тики и экономики, охватывающие также деятельностьпо регулированию природопользования и охраны ок-ружающей среды. В различных странах существуютразные начальные условия, цели, модели управленияводными ресурсами. Однако есть и нечто общее, и этообщее получает закрепление на уровне международ-ного законодательства (например, в таком над государ-ственном объединении, как Европейской Союз).Все это - общее и частное, может бьггь полезнымдля России. Общее - потому, что она развивает ры-ночную экономику, является членом мирового сооб-щества и участвует в международной интеграции.Частное - в связи с многообразием природных усло-вий и особенностей социально-экономического раз-вития стран и регионов, когда не может быть един-ственно верной для всех случаев модели управленияприродопользованием и водными ресурсами.Бассейновое планирование в единстве с террито-риальным (по субъектам Федерации) администриро-ванием рассматривается как одна из основ организа-ционной схемы управления водными ресурсами Рос-сии [1]. Проводятся эксперименты по отработке схемуправления в бассейнах рек Томи [2], Ангары [3],Волги. Эти схемы отчасти основываются на западныхпрототипах, и механизмы их реализации не всегдаотработаны в российских условиях. В частности,сложным вопросом является установление реалистич-ных целевых показателей состояния вод, которые мож-но определить на базе экорегионального подхода, вы-яснив связь этих показателей с географическими ус-ловиями регионов. И наконец, для организации иерар-хической структуры, состоящей из вложенных друг вдруга управленческих циклов (планирование - выпол-нение - проверка - обратная связь), включая сами ис-точники воздействия, целесообразно использовать рядразвитых за рубежом и пока не получивших распрос-транения в России стандартов, относящихся к произ-водственным процессам и к системам управления при-родопользованием в компаниях и на предприятиях.В предлагаемой статье рассматриваются современ-ные особенности управления водными и связанными сними природными ресурсами в трех развитых странах- Франции, Великобритании, США и на уровне Евро-пейского Союза, интегрирующего лучшие образцы опы-та управления в разных странах. Внимание уделяется,прежде всего, основным подходам к управлению (бас-сейновому, эшрегиональному) и использованию разныхтипов стандартов, обеспечивающих достижение такогосостояния водных ресурсов, которое отвечает запросамобщества на новом этапе развития.ЭВОЛЮЦИЯ ПРИОРИТЕТОВС развитием общества и его экономической осно-вы приоритеты в использовании и охране водных ре-сурсов меняются от необходимости обеспечения эко-номического роста и освоения новых территорий ксохранению и восстановлению благоприятного состо-яния водных экосистем. Например, в развивающихсястранах и регионах основным приоритетом являетсявыработка электроэнергии, водоснабжение растущейпромышленности и сельского хозяйства. Борьба с заг-рязнением осуществляется сравнительно слабо - вцелях обеспечения населения безопасной питьевойводой. В экономически развитых регионах приоритет-ным является все более полное удовлетворение по-требностей домашнего и промышленного водоснаб-жения При этом большое внимание уделяется восста-новлению здорового, то есть более близкого к есте-ственному, состояния водных экосистем. Так новаяводная политика Европейского Союза, согласно ра-мочной Директивы ЕС по водным ресурсам [4], наце-лена на предотвращение дальнейшего ухудшения, за-щиту и улучшение качественных и количественныххарактеристик водных экосистем и подземных вод.Перечисленные особенности характерны и дляРоссии. Например, в Сибири в течение многих деся-тилетий основное внимание уделялось развитию гид-роэнергетики, сырьевых и энергоемких отраслей про-мышленности. При этом многие водные объекты (вчастности, в бассейне р. Томи) оказались сильно заг-рязненными и поэтому непригодными и даже опас-ными для питьевого водоснабжения и рыбного хозяй-ства. Многие малые реки в районах угледобычи вооб-ще прекратили свое существование. Напротив, в бо-лее развитой Европейской части страны строительствокрупных гидроэлектростанций уже не планируется;здесь необходимо в достаточном количестве обеспе-чить водными ресурсами развитую экономику и, гдеэто возможно, улучшить состояние вод для безопас-ного водоснабжения и обеспечения рекреационныхпотребностей населения.Установленные приоритеты определяют и особен-ности применения разных методов управления вод-ными ресурсами.БАССЕЙНОВЫЙ ПОДХОДГидрографический бассейн представляет собойфункционально-целостную разомкнутую геосистему,объединенную потоками вещества и энергии. В [5]дается подробный обзор литературы, посвященнойбассейновому подходу в географических науках, иделается вывод о целесообразности применения это-го принципа не только в управлении водными ресур-сами, но и природопользованием в целом. Очевидно,что промышленное и сельскохозяйственное развитиев верхней части гидрографического бассейна всегда втой или иной мере влияет на экономику и качествожизни людей в нижерасположенных частях этого бас-сейна, что нередко делает бассейновый подход в ком-плексном управлении природопользованием не толь-ко целесообразным, но и практически неизбежным.Франция - страна с хорошо отлаженной системойгосударственного управления водными ресурсами науровне, прежде всего, крупного речного бассейна (илигруппы бассейнов). Преимущество подхода к разви-тию речного бассейна как единого целого было при-знано в законодательстве страны еще в 1919 г.,а в 1920-1930-х гг. осуществлялась программа раз-вития бассейна р. Роны, сосредоточенная на объеди-нении усилий по улучшению условий судоходства ивыработке электроэнергии [6]. Французский опыт хо-рошо известен в России [7], осуществляется экспе-римент по его применению, например, в бассейнер. Томи в Западной Сибири. Современный вид фран-цузский вариант приобрел после принятия Закона оводе 1992 г. Остановимся на некоторых его основныхаспектах.Управление водными ресурсами осуществляетсяв пределах непосредственно речных бассейнов. Бас-сейновый подход как основа управления учрежденЗаконом о режиме и распределении вод и борьбе с ихзагрязнением 1964 г., согласно которому территориястраны разделена на 6 округов, каждый из которыхпредставляет крупный речной бассейн или группубассейнов. В округах созданы идентичные структурыуправления водными ресурсами.Консультативный орган - Комитет бассейна - со-стоит из представителей районов и коммун, частичноили полностью расположенных в бассейне, предста-вителей водопользователей, государства и компетен-тных лиц.Агентство бассейна (теперь - финансовое агент-ство) является государственным административнымучреждением, которое имеет статус юридическоголица и финансовую самостоятельность. Оно содей-ствует деятельности, представляющей общий интересна территории бассейна, и занимается финансовымивопросами, включая сбор средств и финансированиеисследований, изысканий, других работ и текущихрасходов. Все это осуществляется согласно многолет-ней программе действий, одобренной премьер-мини-стром с учетом мнения специальной межминистерс-кой комиссии. Ресурсы агентства складываются изплатежей за предоставленные услуги, займов, сборовза ухудшение качества воды, ее изъятие из водныхобъектов, за изменение режима вод и др., а также пре-доставляемых государством дотаций и субсидий.Агентство управляется административным советом,избираемым или назначаемым на 6 лет.Агентство и Комитет бассейна действуют по пяти-летней рабочей программе в рамках долгосрочного (20-25 лет) плана. Пятилетние программы включают пере-чень проектов по восстановлению ресурсов, очисткеводы, улучшению состояния водной среды и содержатпоставленные в количественном выражении цели.Направленные на реализацию водной политикидецентрализованные усилия государственных органовразного уровня на территории всего бассейна коор-динируются префектом-координатором, каковым яв-ляется префект того района, где расположен Комитет.Государственная политика в пределах админист-ративных единиц проводится соответствующими ад-министративными органами, которые обеспечиваютсоблюдение законов о воде, разрешают забор воды исброс стоков, контролируют соответствие качестваводы установленным стандартам, утверждают плани-руемые мероприятия и т.п.Согласно новому Закону 1992 г., сбалансирован-ное управление водными ресурсами направлено на:- сохранение водных экосистем, ландшафтов иводно-болотных угодий,- защиту от любого загрязнения и восстановлениекачества поверхностных и подземных вод и морскойводы в пределах территориальных вод,- развитие и охрану водных ресурсов,- придание ценности воде как экономическомуресурсу и распределение этого ресурса для удовлет-ворения нужд разных видов водопользования и защи-ты от наводнений.Важно, что в Законе 1992 г. предусмотрены новыеэлементы бассейнового планирования: руководящаясхема для всего бассейна (группы бассейнов) и мест-ные схемы обустройства и управления водами в пре-делах подбассейнов меньшего размера, границы ко-86торых утверждаются руководящей схемой. В местныхсхемах (SAGE) устанавливаются цели использования,освоения, охраны поверхностных и подземных вод вколичественном и качественном отношении, сохране-ния водных экосистем и водно-болотных угодий. Про-ект схемы составляется местной комиссией по воде,объединяющей представителей местных органов са-моуправления, водопользователей, заинтересованныхассоциаций и государственных органов. Комиссия поводе затем наблюдает за выполнением запланирован-ных мероприятий, пересмотром и изменением самойсхемы. Комитет бассейна осуществляет согласованиелокальных схем.После обсуждения проекта локальной схемы в за-интересованных органах управления он публикуетсядля общественного обсуждения, протекающего в те-чение двух месяцев. Далее проект с внесенными врезультате обсуждения изменениями утверждаетсяадминистративным органом и предоставляется в рас-поряжение общественности. После утверждения схе-мы все принимаемые административные решениядолжны соответствовать этой схеме (если они отно-сятся к водным ресурсам) либо учитывать ее положе-ния. Для достижения целей, предусмотренных мест-ной схемой обустройства и управления водами, мо-жет создаваться местное сообщество по воде - госу-дарственное учреждение, куда входят организации,занимающиеся обустройством территории, водоснаб-жением, защитой от наводнений, охраной поверхнос-тных и подземных вод и т. п.В 1992-1996 гг. бассейновыми Комитетами и мес-тными комиссиями по воде разработано первое поко-ление схем, где приняты по внимание основные про-граммы по водным ресурсам соответствующего бас-сейна, определены цели по количественным и каче-ственным характеристикам ресурсов и способы ихдостижения. При разработке схем учтены предложе-ния как государственных органов, так и других заин-тересованных сторон.В Великобритании нет крупных речных бассейнов,поэтому усилия здесь издавна сосредоточены на уп-равлении бассейнами сравнительно небольшого раз-мера. В [8] подробно рассматривается эволюция уп-равления природопользованием на основе бассейно-вого подхода в Англии и Уэльсе, наиболее населен-ной и экономически развитой части страны. Первы-ми государственными бассейновыми органами в 1920-1930-х гг. стали советы, выражающие интересы ры-боводства, и бассейновые совета по защите от павод-ков. Они входили в структуру Министерства сельско-го хозяйства и рыбохозяйственных угодий.С конца 1940-х гг. усилилось государственное ре-гулирование по предотвращению загрязнения и исто-щения вод, что после ряда реорганизаций выразилосьв создании в 1963 г. 29 Речных управлений, которыестали заниматься лицензированием забора воды исброса загрязняющих веществ в реки. Эта деятель-ность приобрела публичный характер, с уведомлени-ем общественности о поступающих предложениях впрессе. Общенациональный Совет по водным ресур-сам координировал политику путем консультированияРечных управлений, сбора информации от них и ве-дения архива гидрометрической информации. Это былпериод жесткого централизованного планированияводного хозяйства и превращения его в самостоятель-ную отрасль экономики. Принимаемые решения сла-бо учитывали местные интересы и носили технокра-тический характер. На этом фоне возникла необходи-мость в решениях, в большей степени учитывающихместные условия и сочетающих интересы водногохозяйства с другими видами деятельности на терри-тории речных бассейнов.В 1974-1989 гг. действовало 10 многофункцио-нальных Региональных водных управлений, моно-польно занимавшихся регулированием водных ресур-сов в границах речных бассейнов. Принятие решенийеще было непрозрачным, но преобладал консенсус,достигаемый путем переговоров между заинтересо-ванными сторонами. Центр водной политики посте-пенно смещался от количественной к качественнойстороне водоснабжения, одновременно усиливалосьвнимание к состоянию окружающей среды. Однако ина этом этапе интегрированное управление воднымиресурсами еще слабо было связано с планированиемна уровне местных властей. Консерваторы после при-хода к власти в 1979 г. стали проводить политику- ли-берализации и снижения государственных расходов,что привело к сокращению государственного финан-сирования водного сектора и Региональных водныхуправлений, а позднее - к приватизации компаний,занимающихся водоснабжением, канализацией и очи-сткой стоков. В результате, в частности, разделилисьроли тех, кто загрязняет воду, и тех, кто контролируетее качество. Рост цен на услуги водных компаний сдер-живается Ведомством водных служб. Таким образом,была создана система, объединяющая частные водныекомпании и органы государственного регулированияв этой сфере.В 1989 г. в Англии и Уэльсе организовано Нацио-нальное речное управление (NRA). Его деятельность,согласно Закону о водных ресурсах 1991 г., охватыва-ла планирование и лицензирование водопользования,контроль загрязнения, защиту от паводков, рыбохо-зяйственные угодья, охрану вод, рекреацию и судо-ходство. Оно имело центральную администрацию вЛондоне, 8 региональных и 26 локальных подразде-лений. Основной задачей NRA было комплексное уп-равление водной средой, и одним из важных направ-лений в этой области стала разработка его локальны-ми подразделениями совместно с местными властя-ми и представителями других заинтересованных сто-рон планов по управлению бассейнами (СМР). Этоделалось с целью использовать возможности опере-жающего планирования для предотвращения потен-циального экологического ущерба и восстановленияводной среды путем привлечения общественного ичастного секторов к принятию решений. В результатедостигалось согласование потребностей водопользо-вателей с возможностями окружающей среды. Пла-нирование управления бассейном - это «процесс, по-средством которого оцениваются проблемы и благо-приятные возможности, возникающие при пользова-нии бассейном, и предлагаются действия по оптими-зации общего будущего благополучия водной среды»[9, с. 16]. «Пользование бассейном» имеет широкийсмысл, включающий как прямое использование вод-ной среды (например, водозабор), так и любую дея-тельность, которая влияет на водные экосистемы(сельскохозяйственное производство, добыча полез-ных ископаемых на водосборной площади и т.п.), чтоблизко к понятию природопользования на террито-рии бассейна.Процесс планирования сводился к следующему[8, 9]. План управления бассейном должен был отра-жать интересы разных водопользователей и содержатьв себе долгосрочную перспективу (10 лет и более) исреднесрочные стратегии и действия на ближайшие3-5 лет. На составление каждого плана требовалосьпорядка 1-1,5 лет. Процесс начинался с составленияотчета о консультациях, включающего описание ха-рактеристик бассейна, видов природопользования наего территории, целевых показателей по качеству ок-ружающей среды, проблем и необходимых действий.Так как разные виды деятельности по плану должныбыли осуществляться разными организациями, взаи-модействие с основными заинтересованными сторо-нами рассматривалось как обязательное. Для этогопроводились консультациями с местными жителямии организациями, в том числе посредством встреч снаселением, отчетов в средствах массовой информа-ции, библиотечных выставок, прямых почтовых свя-зей и других способов вовлечения общественности впроцесс планирования. Период консультаций занимал8-13 недель. В результате вырабатывался план дей-ствий, в котором детально описывались сферы дея-тельности, предлагаемые инвестиции и комментарии,сделанные во время консультаций.Примечательно, что планы управления бассейна-ми интегрировали в себе проводимую большим чис-лом участников многофункциональную деятельностьпо природопользованию в целом и охране среды вчастности. Эта деятельность могла быть включена вдругие планы и программы (например, такие, как пла-ны землепользования), регулироваться требованиямизаконодательства, стандартов и нормативов, а в рядеслучаев носить характер добровольных экологичес-ких инициатив (в том числе и регулируемых между-народными стандартами по системам экологическогоменеджмента на предприятиях). Деятельность по осу-ществлению планов поддерживалась местными влас-тями и центральным правительством. Достигаемыерезультаты отслеживались NRA в процессе монито-ринга, по итогам которого ежегодно составлялся об-зор, а сами планы должны были обновляться каждые5 лет. К концу 1998 г. NRA должно было подготовить163 плана управления бассейнами, каждый из кото-рых в среднем охватывает площадь порядка 900 км2,примерно 2/3 планов было подготовлено уже к 1996 г.В 1996 г. NRA было объединено с Инспекторатомпо загрязнению, Управлениями по регулированиюотходов и рядом подразделений правительственногоДепартамента по окружающей среде с образованиемв итоге Агентства окружающей среды (EnvironmentAgency), которое расширило идею планирования при-родопользования и охраны среды, содержащуюся впланах управления бассейнами. Для этого были вве-дены локальные планы Агентства окружающей сре-ды (LEAP): все готовые планы управления бассейна-ми к концу 1999 г. заменялись отчетами по консульта-циям LEAP. По сравнению с планами управления бас-сейнами, LEAP включают вопросы, связанные с бо-лее широким спектром полномочий Агентства, кото-рые дополнительно охватывают интегрированныйконтроль загрязнения (воздуха, воды, почвы) и регу-лирование отходов и радиоактивных веществ [10].Механизм разработки и реализации LEAP - такой же,что и у планов управления бассейнами, весь процессведется на бассейновой основе. Сами границы юрис-дикции подразделений Агентства определяются гра-ницами бассейнов и изменены таким образом, чтобылучше соответствовать как местным административ-ным границам, так и природным водоразделам.Бассейновый подход положен и в основу новойрамочной Директивы Европейского Союза по воднымресурсам [4], нацеленной на реорганизацию воднойполитики ЕС путем создания общей структуры длязащиты внутренних поверхностных, переходных, при-брежных морских и подземных вод. В качестве ос-новной единицы управления в Директиве предлагает-ся «район речного бассейна», т.е. «территория суши иморя, состоящая из одного или более соседних реч-ных бассейнов вместе со связанными с ними подзем-ными и прибрежными морскими водами» [4]. Дирек-тива тоже предусматривает составление планов управ-ления речными бассейнами.США представляют собой страну с большим раз-нообразием природных условий, видов собственнос-ти, хозяйственной практики, методов правового и эко-номического регулирования и, следовательно, моде-лей управления водными ресурсами и природополь-зованием в разных ее регионах. На федеральном уров-не необходимость централизованною планированияи управления водосборным бассейном была юриди-чески признана в 1927 г. по отношению к таким сфе-рам деятельности, как судоходство, борьба с наводне-ниями, орошение и выработка электроэнергии. По-зднее появились многочисленные программы освое-ния речных бассейнов. Наиболее успешным считает-ся освоение бассейна р. Теннесси, для которого былсоставлен план развития, в 1933 г. Конгрессом утвер-жден Закон о долине Теннесси, а затем создано Уп-равление долиной Теннесси (TVA), сшрректировав-шее планы на перспективу и приступившее к их реа-лизации. Этот проект комплексного использованиябассейна является прототипом многоцелевых бассей-новых проектов [6]. Первоначально TVA как федераль-ное агентство занималось освоением гидроэнергети-ческих ресурсов, обеспечением благоприятных усло-вий для судоходства и защитой от паводков за счетфедеральных средств. Оно стало могущественной кор-порацией, одновременно управляющей земельнымии водными ресурсами бассейна, и «мощным предпри-ятием по выработке электроэнергии», позднее присту-пившим к производству и продаже тепловой и атом-ной энергии [8].В результате развития возникли проблемы с каче-ством воды. В настоящее время TVA осуществляетИнициативу по чистой воде, чтобы сделать р. Теннес-си наиболее чистой коммерческой рекой в США [11].Проект относится, прежде всего, к неточечным источ-никам загрязнения, поэтому его осуществление опи-рается на партнерские отношения между частнымиземлевладельцами, органами охраны почв и воды,местными правительствами и агентствами штатов,занимающимися природными ресурсами, рыбнымхозяйством и дикой природой.К середине 1950-х гг. оформилась концепция ком-плексного развития речного бассейна, согласно кото-рой речную сеть можно рассматривать как основу длясоздания многоцелевых проектов по обеспечениюрегионального развития [6]. Она объединила в себетри взаимосвязанные концепции: 1) многоцелевогопроекта использования водохранилищ, 2) развитияводосборного бассейна в целом и 3) всестороннегорегионального развития (имеется в виду экономичес-кое и социальное развитие регионов, находящихся натерритории бассейна), а также идеи о взаимосвязан-ности программ использования земельных и водныхресурсов и комплексном управлении речным бассей-ном. Эти идеи нашли воплощение в конкретных про-граммах освоения и развития бассейнов. Таким обра-зом, бассейн рассматривался не только с точки зре-ния управления водо- и даже природопользованием, акак единица, в пределах которой на основе комплекс-ного планирования осуществляется социально-эконо-мическое развитие территории.В США нет закона, устанавливающего обязатель-ность управления на бассейновом уровне, однако веду-щую роль в этом, в рамках своих задач, всегда игралифедеральные органы: Агентство защиты окружающейсреды, Служба лесов, Бюро мелиорации, Корпус армей-ских инженеров, Служба сохранения природных ресур-сов и Управление долиной Теннесси [11].В 1960-1980-х гг. совместно с федеральными орга-нами и властями штатов, находящихся в пределах со-ответствующего крупного бассейна, действовали не-сколько бассейновых комиссий, управляемых феде-ральным Советом по водным ресурсам - группой, ко-ординирующей работу федеральных агентств по от-ношению к водным ресурсам и располагающей не-большим финансированием и ограниченной властью.Функции комиссий частично совпадали с полномочи-ями федеральных агентств и властей штатов, поэтомукомиссии не получили достаточной поддержки со сто-роны штатов и федеральных агентств, не желавшихделиться с ними властью, не смогли выполнить своизадачи и позднее, были распущены. После принятияЗакона о чистой воде 1972 г. водная политика быласущественно переориентирована с задач освоенияводных ресурсов на сохранение и улучшение их каче-ства. Соответственно бремя финансирования бассей-новых программ, многие из которых были направле-ны на снижение загрязнения водных объектов из рас-средоточенных на водосборной площади источниковпосредством управления землепользованием, переме-стилось на региональный и локальный уровни.Штат Вашингтон, например, в начале 1990-х гг.был юридически поделен примерно на 800 водосбо-ров площадью от 400 до 2000 км2 - с целью регулиро-вания влияния лесного хозяйства на государственныхи частных землях на водные и рыбные ресурсы; ком-петентным органом является Департамент природныхресурсов штата Вашингтон. К середине 1990-х гг.организационные структуры, ориентированные набассейновый подход к управлению водными и связан-ными с ними ресурсами, созданы в 20 штатах [11].Сейчас бассейновый подход рассматривается как«координирующая структура для управления приро-допользованием, которая фокусирует усилия обще-ственного и частного секторов в направлении наибо-лее приоритетных проблем в пределах гидрологичес-ки определенных географических областей, принимаяво внимание как подземный, так и поверхностный стокводы» [12]. Структура основывается на 4 ключевыхэлементах: 1) нацеленность на приоритетные пробле-мы, 2) участие всех заинтересованных сторон, 3) при-влечение всех доступных методов и средств с объеди-нением их в скоординированные усилия разных орга-низаций по решению проблем и 4) достигнутое наранних стадиях согласие заинтересованных сторонотносительно критериев успеха и мониторинг достиг-нутых результатов. В такой интерпретации бассейно-вый подход нацелен на охрану и восстановление вод-ных экосистем и охрану здоровья людей. Он поддер-живается Агентством защиты окружающей среды спривлечением органов власти разного уровня, дело-вых кругов и общественности. Эта деятельность осо-бенно активно осуществляется с 1990-х гг. Усилиясосредоточены на уровне штатов (управление круп-ными бассейнами) и отдельных бассейновых проек-тов, что отражает иерархическую структуру речнойсети. В зависимости от размера бассейна различныеучастники могут играть разные роли. Например, вуправлении крупными бассейнами ведущую роль иг-рают власти штатов, в то время как местные власти,советы малых бассейнов и др. могут принимать и вы-полнять решения по более мелким водосборам. Науровне штата такие традиционные виды деятельнос-ти, как мониторинг качества воды, планирование, ли-цензирование и др. координируются программами,относящимися к крупным бассейнам. Разработка бас-сейнового плана осуществляется, как правило, в те-чение 5 лет. Для достижения поставленных целей при-влекаются различные агентства, занимающиеся ис-пользованием и управлением природными ресурсами.Индивидуальные проекты обычно охватывают в пре-делах штата до нескольких сотен небольших водосбо-ров и осуществляются в общем контексте программболее крупного масштаба. Примером иерархии бас-сейновых планов и программ является и программа,подготовленная и реализуемая Управлением долиныТеннесси для малых бассейнов, расположенных на еготерритории.ЭКОРЕГИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОДЭкорегиональный подход к изучению формирова-ния и управлению качеством вод по многим суще-ственным аспектам дополняет бассейновый и можетреализоваться параллельно с ним. Суть подхода сво-дится к следующему. Качество вод на определеннойкрупной территории, т.е. в экорегионе, определяетсяв первую очередь географическими особенностями(включая сюда геохимические условия) последнего итипичными исторически развивающимися здесь ви-дами хозяйственной деятельности, прежде всего, вли-янием неточечных, распределенных по территорииисточников поступления примесей. Этим и создаетсяфоновое, более или менее близкое к «природному»качество вод местного стока, характерное для данно-го экорегиона. Каждый экорегион характеризуетсяпоэтому определенным диапазоном основных пока-зателей качества вод. Для него можно установить зна-чения этих показателей качества, отражающие малую,или реально достижимую в результате водоохранныхмероприятий, степень загрязненности водных объек-тов. Это прямой путь к определению целевых показа-телей состояния водных объектов.Концепция экорегионов нашла широкое применениев Северной Америке. В результате исследований, про-веденных по заказу Агентства защиты окружающей сре-ды США, выполнено районирование территории стра-ны [13]. В континентальных штатах в 1980-х гг опре-делены 78 экорегионов со сходными процессами фор-мирования качества вод внутри каждого из них на пло-щади от 15 до 330 тыс. км2, причем в отдельных шта-тах выполнена более дробная регионализация. Наоснове экорегионального подхода осуществляютсяисследования, мониторинг и управление качествомвод [14]. Новая рамочная Директива ЕС по воднымресурсам также предусматривает классификацию вод-ных объектов и их распределение по энорегионам ужев Европе [4].Изложенная схема контрастирует с подходом, при-меняемым для нормирования качества вод в России -на основе единых для всей ее огромной территориипредельно допустимых концентраций (ПДК) веществав воде, которые определяются, исходя из санитарно-гигиенических или рыбохозяйственных критериев ине всегда учитывают тот факт, что даже в природныхводах, практически не испытывающих антропогенныхвоздействий, многие вещества естественного проис-хождения часто содержатся в количествах, превыша-ющих ПДК.С экорегиональных позиций нами исследованаверхняя и средняя часть бассейна Оби - обширнаятерритория площадью около 900 тыс. км2, где наблю-дается большое разнообразие природных условий итипичных антропогенных воздействий [15]. Горы Ал-тая и Кузнецкого Алатау, где формируется значитель-ная часть стока крупных рек Сибири, отличаются кон-трастным рельефом и геологическим строением, вы-сотной поясностью географических условий. Здесьесть горно-ледниковые речные бассейны и бассейны,где преобладают горно-степные или горно-таежныеландшафты. По периферии гор широкой полосой тя-нутся Салаирский кряж и предгорные Бийско-Чумыш-ская возвышенность и Предалтайская равнина. Рав-нинной же территории Западной Сибири присуща хо-рошо выраженная широтная зональность - от степейна юге до заболоченной тайги на севере. Неодинако-вый также характер и интенсивность антропогенныхвоздействий на качество вод. Из фоновых воздействийв Кузбассе преобладает горнодобывающая промыш-ленность (шахты и разрезы), в Алтайском крае и наюге Новосибирской области - сельское хозяйство, ана таежных пространствах Томской области - нефте-и газодобыча, лесная промышленность. Таким обра-зом, в верхней и средней части Обского бассейнашироко представлен спектр горных и равнинных лан-дшафтов, имеются выраженные природные границыи типичные для отдельных регионов виды хозяйствен-ной деятельности. Все это определенным образом ска-зывается на фоновых показателях качества вод мест-ного стока и, в интегральном виде, - крупных тран-зитных рек.По данным Гидрометеослужбы за несколько летобъективными методами многомерной статистики(кластер-анализ) в сочетании с географическим конт-ролем нами проанализировано качество вод местногостока - одновременно по ряду основных его показа-телей (содержанию главных ионов, органических ибиогенных веществ) и с учетом различий в значенияхэтих показателей в зимнюю межень и весеннее (ве-сенне-летнее) половодье.Границы экорегионов показаны на рисунке. Всеэкорегионы обладают определенными интегральны-ми (физиономическими) характеристиками качествавод, определяемыми одновременно по всему комплек-су основных его показателей. Количественные харак-теристики состава воды по регионам в межень и по-ловодье приведены в таблице.В дальнейшем возможно более дробное подразде-ление экорегионов по дополнительным критериям.Например, в горном районе (I) существенно различа-ются БПК5 И концентрации нефтепродуктов в находя-щихся в практически нетронутом состоянии рекахГорного Алтая и более загрязненных водотоках вер-ней части бассейна Томи.Характер пространственной изменчивости каче-ства вод внутри экорегионов должен учитываться приопределении достижимых в результате водоохранныхмероприятий целевых показателей качества. Для по-казателей, изменяющихся по территории эшрегионанерегулярно, за достижимый минимум можно ориен-тировочно принять концентрацию, имеющую задан-ную вероятность превышения (например, 95%, что-бы исключить возможность ошибки при определениипо результатам обработки проб нулевых концентра-ций), рассчитываемую по всему набору статистичес-ки однородных данных, имеющихся в данном регио-не (см. табл.). Например, в регионе III (Лес) объемобъединенной выборки по 19 пунктам наблюденийпревышает 100 как для межени, так и для половодья.В целом же вопрос о достижимых показателях требу-ет специального исследования.Т а б л и ц аСредние, минимальные концентрации и концентрации 95%-ной обеспеченностив экорегионах бассейна Оби (в мг/л, за период 1985-1990 гг.)Компонент | Сезон I. Горы (16) П. Предгорья (22) Ш. Лес (19) IV. Степь (5) ПДКСред. 95% Сред. 95% Сред. 95% Сред. Мин.НСОз" меж 118,1 280,6 330,2 720,5 311,2пол 35,4 120,4 62,8 122,9 5,8С а" меж 30,8 56,9 69,7 163,3 67,9 180пол 9,7 27,9 16,8 29,7 11,2 180Mg" меж 8,2 20,4 22,7 129,0 13,4 40пол 2,3 8,5 4,5 18,7 8,5 40С1" меж 2,9 9,2 17,0 424,9 330,0 300пол 1,7 3,3 6,3 52,0 17,5 300S04S04J- меж 9,9 30,7 25,5 519.5 168,3 100J-пол 7,1 22,8 17,3 86,6 30,2 100хпк меж 7,6 1,5 13,3 3,6 16,3 4,65 89,6 50,4пол 10,5 2,9 18,2 8,3 47,9 21,9 27,8 14,8БПК5 меж 1,412,1 0,83/1,0 2,8 0,84 2,4 1,07 2.6 0,77 2пол 1,4/2,6 0,26/1,0 3,3 0,91 2,5 0,98 2.5 0,53 2Фенолы меж 0,003 0 0,008 0 0,010 0 0,007 0 0,001пол 0,004 0 0,006 0 0,013 0 0,012 0 0,001Нефте-продуктымеж 0,38/0,84 0,04/0,24 0,48 0,06 0,48 0,08 0,58 0,14 0,05пол 0,45/0,93 0,10/0,22 0,47 0,07 0,37 0,06 0,31 0,02 0,05Азотаммонийныймеж 0,14 0 0,42 0 0,61 0 1,79 0,35 0,4пол 0,33 0 0,84 0,03 1,40 0,4 1,08 0 0,4Азотиитрншыймеж 0,008 0 0,026 0 0,058 0 0,14 0 0,02пол 0,008 0 0,029 0 0,011 0 0.02 0 0,02Азотнитратныймеж 0,55 0,04 0,93 0,20 0,25 0 0,56 0,01 9пол 0,27 0,01 0,87 0,06 0,09 0 0,36 0 9Примечание. 1. В скобках приведено число пунктов мониторинга в каждом регионе. 2. Курсивом даны значения, превышающие ПДК.3. Д ля региона I (горы) в числителе даны значения БПК, и концентрации нефтепродуктов на неледниковых реках Горного Алтая (6 пун-ктов), а в знаменателе - на р. Кие и горных реках бассейна Томи (10 пунктов).УСТАНОВЛЕНИЕ СТАНДАРТОВДля управления водными ресурсами существуютразные типы стандартов. Прежде всего, это стандар-ты качества, относящиеся собственно к тем воднымобъектам, по отношению к которым осуществляетсярегулирование. В России к таким стандартам можноотнести предельно допустимые концентрации загряз-няющих веществ в воде (санитарно-гигиенические ирыбохозяйственные ПДК), на основании которых рас-считываются предельно допустимые сбросы (ПДС) вконкретный водный объект при неблагоприятных гид-рологических условиях и с учетом сбросов в него состороны других предприятий. Требования стандартовдолжны быть достижимыми с экономической и тех-нической точек зрения. ПДК в качестве целевых по-казателей таким требованиям не удовлетворяют.За рубежом тоже существуют стандарты качества.В Европейском Союзе они установлены по отноше-нию к источникам пресной питьевой воды, водам, гдеобитает рыба, и водам, используемым для купания.Качество воды оценивается по химическим и биоло-гическим показателям. В Великобритании, помимообщеевропейских стандартов качества, действует си-стема целевых показателей, устанавливаемых для кон-кретных участков разных водных объектов в зависи-мости от того, для каких целей их используют илипланируют использовать в будущем. В установлениицелевых показателей участвует и местное населениев рамках бассейнового планирования.Сбросы же, в отличие ог России, в ЕС регулиру-ются, в значительной мере, технологическими стан-дартами, или стандартами на производственный про-цесс. Практика вторичной (биологической) очисткидолжна в ближайшие годы стать общераспространен-ной для городских коммунальных и промышленныхстоков (куда не включаются ливневые воды). Норми-руются значения БПК5 (25 мг/л), ХПК (125 мг/л) ивзвешенных веществ (35 мг/л), поступающих в вод-ные объекты. Для экологически чувствительных тер-риторий требования распространяются на содержаниебиогенов - азота и фосфора. Сроки достижения це-лей зависят от количества стоков и качества воды.К 2005 г. вторичная очистка должна стать нормой длявсех, кто осуществляет отведение сточных вод в су-щественных масштабах.Стандарт на производственный процесс определя-ет «методы (и технологию) осуществления определен-ного производственного процесса, ч

Скачать электронную версию публикации