On the genesis of the home constitutional justice (ideas and proposals of the second half of the 60's to the 80's of the twentieth century).pdf Статья является продолжением цикла очерков, посвящен-ных предыстории конституционного правосудия России [ 1 ]. Совторой половины 60-х гг. XX в. более широким становится диа-пазон исследований проблем конституционного надзора и кон-троля в СССР. Помимо критики института судебной проверкиконституционности законов в буржуазных государствах и уг-лубленного изучения отечественного опыта участия Верховногосуда СССР в осуществлении конституционного надзора ученыеразрабатывают теоретические вопросы конституционной юсти-ции и уделяют внимание практике конституционных судов,учрежденных в некоторых социалистических государствах.Специалисты в области конституционного права за-рубежных стран в своих работах дают весьма глубо-кую юридическую информацию о существующей вомногих из них конституционной юстиции, фактическиподготавливая «почву» для внедрения этого институтав перспективе в механизм государственной власти бу-дущих постсоветских государств.И.А. Ледях в весьма объемной главе коллективноймонографии [2] при минимальных отвлечениях на идео-логические штампы исследовала предпосылки созда-ния системы конституционного надзора, соотношениеконституционности и конституционного надзора (такИ.А. Ледях и другие исследователи конституционногоправа зарубежных стран именовали тогда конституци-онную юрисдикцию в западных странах). Ею отмече-но, что с помощью конституционного надзора реша-ются актуальные вопросы политической целесообраз-ности и методов применения действующего права применяющихся условиях.Автор одна из первых в отечественной науке консти-туционного права стала утверждать, что «оценка право-вого политического значения буржуазного институтаконституционного надзора представляется сложной, ком-плексной и часто не допускающей однозначного решениязадачей. Ее разрешение предполагает всесторонний ана-лиз данного института, т.е. выявление его места средидругих частей буржуазного государства, его взаимодей-ствия с парламентом, правительством». И.А. Ледях ква-лифицировала решения конституционных судов по фор-ме как правоприменительныеакты, а «в действительно-сти» как «новые нормы права», что, по ее мнению, свиде-тельствует о прогрессирующем нормотворчестве в рам-ках конституционного судопроизводства.Комментируемый труд позволял читателю понять,что в западных странах исходные конституционныепредпосылки формирования, состава и компетенцииконституционных судов с неизбежностью ведут к соз-данию полномочного, независимого противовеса пар-ламенту. Подобные суды представляют собой верхов-ного гаранта, стража незыблемости принципов консти-туции и законности, создание их является реакцией нарухнувший фашистский режим Германии и ее сателли-тов. Поэтому введение специальных органов консти-туционного контроля и надзора во многих европейскихстранах рассматривалось «как определенная гарантиядействующих правовых норм» и проявление буржуаз-ной либеральной демократии.Весьма близкую по духу и юридической интерпрета-ции к взглядам предыдущего автора обстоятельную оцен-ку институту конституционной юстиции дал Л.Я. Дади-ани. Характеризуя сущность, формы и практику этогоинститута в США, ФРГ, Италии, Франции, Индии, онотмечал, что ведущие конституционалисты этих странсчитают конституционную юстицию обязательным ат-рибутом демократического государственного строя, за-щиты прав и свобод граждан. Ученый делал вывод, чтопринцип конституционного надзора сам по себе не яв-ляется абсолютно реакционным, если он не отрицаетверховенства высшего представительного органа и выс-шей юридической силы принимаемых им актов, есликонституционный суд обладает строго определеннойкомпетенцией и не превращается в учреждение, стоя-щее над всеми другими государственными органами ифактически формирующее конституционные нормы.При этих условиях и определенных обстоятельствахуказанный институт, по мнению Л.Я. Дадиани, «можетиграть в основном прогрессивную роль» [3. С. 39-64].Вместе с тем сохранялась заимствованная из пре-дыдущих десятилетий и крайне негативная оценка су-дебной проверки конституционности нормативных ак-тов в западных государствах [4-9]. Р.Х. Вильданов,например, признавая расширение круга стран, где при-меняетсяэтот институт, а акты конституционной юс-тиции в качестве самостоятельного источника права,одновременно писал о «яркой политической окраске»судебного конституционного контроля, связывая его сликвидацией конституционной законности. Он отно-сил этот институт к числу «новых антидемократиче-ских элементов послевоенных буржуазных конститу-ций» и полагал, что его сущность одна - «это дополни-тельная непредставительная инстанция для осуществ-ления постоянного контроля за деятельностью парла-мента». Она, по утверждению автора, противоречитдуху парламентаризма, поскольку формально бескон-трольна и неответственна и «осуществляет прямое нор-мотворчество, по силе превосходящее парламентское».Но и Р.Х. Вильданов оговаривал, что «оценку консти-туционного надзора можно дать лишь применительнок конкретным социально-политическим условиям в за-висимости от того, какие классовые силы определяютхарактер законодательства и каковы те интересы, ко-торые защищаются путем конституционного контро-ля» [10]. Подобный подход уже свидетельствовал отом, что «намечался некоторый отход от точки зрения,объявляющей конституционный надзор абсолютно ан-тидемократическим институтом», к позиции признаниятакого института целесообразным в современном слож-ном обществе с его разветвленной правовой системой,всевозрастающей нормотворческой деятельностью и«юридическим производством» [3. С. 61; 11].Этот отход обусловливался в определенной мере и по-явлением специализированных органов охраны консти-туции в зарубежных социалистических странах, что тре-бовало переосмысления прежнего негативного отноше-ния к внепарламентскому конституционному контролю инадзору. Прежде всего, советские исследователи были оз-накомлены с опытом организации и функционированияконституционных судов в Югославии, их компетенцией июридической силой решений. Судебная система, по мне-нию югославского ученого Р. Лукича, показала, что онаявляется пригодным средством гарантирования законо-сообразности и ее разумно ввести также в тех случаях,когда речь идет об обеспечении конституционности [12].При этом обращал на себя внимание тот факт, что дан-ный институт проявил себя как важный государственныйорган, имел положительное влияние на нормотворческуюдеятельность других институтов государства [13, 14]. Од-нако по более поздним оценкам, он в силу политическогорежима в стране в тот период еще не позволял реализо-вать идею правового государства [15]. Интерес к обобще-нию правовой регламентации и практики конституцион-ногоконтроля в зарубежных социалистических государ-ствах проявили крупные отечественные ученые-государ-ствоведы И.П. Ильинский и Б.В. Щетинин. Они, в част-ности, выявили в этих странах «четыре основные формыконтроля за конституционной законностью и ее охраны»,три из которых условно можно классифицировать каквнутрипарламентские, а четвертую - как «обособленнуюот высших органов государственной власти». К ней былиотнесены конституционные суды в Югославии и Чехо-словакии и предусмотренная Конституцией Кубы 1959 г.Палата конституционных гарантий Верховного суда [16.С. 44-46]. Этот анализ явился одним из факторов, позво-ливших ученым ставить вопрос о совершенствованииформ конституционного контроля и в нашей стране [16.С. 46; 17; 18. С. 218; 19-20]. Одновременно ими подчер-кивалась «спорность» тех или иных конкретных решенийв сфере организации контроля в зарубежных социалисти-ческих государствах при всем разнообразии его форм иконстатировалось, что «верховное положение» парламен-та в системе народно-демократического государства «ис-ключает контроль над его деятельностью со стороны су-дов или каких-либо других органов» [21-22].4Высказана была и точка зрения, что введение в Юго-славии системы конституционных судов - исключитель-ное явление в практике социалистических стран. Но приэтом суды являются частью системы скупщин и тесно свя-заны с ними отношениями сотрудничества, основанного наобщих задачах. Однако признание за конституционнымисудами права принятия окончательного решения о судьбезакона, по мнению М.А. Шафира, свидетельствовало отом, что принцип верховенства представительных органовв этом случае выражен недостаточно последовательно.Опыт Югославии, как и других социалистических стран,использующих специализированные органы конституци-онного контроля и надзора, считал ученый, важен с точкизрения взаимоотношений между СССР и союзными рес-публиками и его целесообразно учесть «при рассмотренииполномочий и состава органов консгизуционного надзора»в нашем государстве [23; 24. С. 111-113].Все это заставляло более интенсивно продолжитьвозобновленные в 50-х гг. исследования отечественно-го опыта судебного конституционногонадзора в пер-вое десятилетие существования СССР, выявить его по-зитивные и отрицательные стороны.Общая характеристика конституционного надзора,осуществляемого Верховным судом СССР, была раз-лична. Некоторые авторы считали, что «он носил свое-образный характер и не получил широкого распростра-нения» [18. С. 208; 24. С. 114-115; 25]. Но большинст-во ученых весьма подробно анализировали статус, анекоторые - и практику Верховного суда СССР, осуще-ствляемую в соответствии с Конституцией 1924 г. и по-ложениями об этом суде 1923 и 1929 гг., и констатиро-вали, что он в тот период «был прежде всего органомконституционного надзора» и проводил большую ра-боту по обеспечению соответствия актов союзных рес-публик Конституции СССР [26. С. 18-33; 27. С. 66-73;28. С. 79-83; 29. С. 205-206; 30]. Приводились внуши-тельные цифры, свидетельствующие об объеме норма-тивных актов, подвергнутых надзору (например, в1924 г. - 2197; в 1928 г. - 6272) [27. С. 71].Ретроспективная оценка конституционного надзораВерховного суда СССР дана М.А. Свистуновой. Она при-шла к выводу, что такой надзор был организован только вСоюзе и не являлся самостоятельным, реализовывался су-дом совместно с прокурором Верховного суда СССР и егорешения не были окончательными. Предмет конституци-онного надзора был ограничен только соблюдением Кон-ституции СССР в деятельности органов Союза (кромеВсесоюзного Съезда, ЦИК и его Президиума, а с 1929 г.также - СНК и Совета труда и обороны) и союзных рес-публик. Конституционный надзор являлся последующим ихотя осуществлялся чисто юридическими методами, но неимел специальной юридической процедуры [32-33]. Рас-суждения автора, естественно, подводят к выводу, что кон-ституционный надзор Верховного суда СССР как бы яв-лялся стадией, предшествующей конституционному кон-тролю, реализуемому высшими органами государственнойвласти СССР. По мнению В.Ф. Котока, конституционныйнадзор Верховного суда СССР носил «по существу кон-сультативный характер», его постановления были реко-мендационными заключениями [34. С. 106-17]. Подобныеоценки этой функции Верховного суда СССР сохранилисьи в современной литературе [35].Глубокий и всеобъемлющий анализ научной лите-ратуры 20-х гг. по проблемам конституционного над-зора в нашей стране впервые в 1971 г. дал Н.Я. Куп-риц. Он заметил, что коренные принципиальные отли-чия советского конституционного надзора от подобно-го института в буржуазных странах обусловливаются не-признанием принципа разделения властей и независи-мости судебной власти от системы государственногоуправления. Это привело к диаметрально противопо-ложным оценкам деятельности Верховного суда СССРв сфере конституционного надзора. Одни авторы пола-гали, что она «дает основания надеяться на охрануКонституции от извращений и искажений и в том чис-ле предоставленных Конституцией союзным респуб-ликам их суверенных прав». Другие считали, что Вер-ховный Суд как консультативный орган себя не оправ-дывает и органом надзора должна стать прокуратура,так как «идея разрешать конституционные конфликтысудебным порядком» не может быть воспринята [36].Помимо идеологических и связанных с ними юридиче-ских аргументов ими приводились и материальныесоображения о «дорогостоящих органах (конституци-онного надзора. - М.М.), лежащих тяжелым бременемна бюджете» [28. С. 80-81].В 60-70 гг. учеными обозначены причины лишенияВерховного суда СССР функции конституционного над-зора. Формально многие исследователи связывали это ссозданием 20 июня 1933 г. самостоятельной ПрокуратурыСССР [26. С. 38; 37. С. 43; 38. С. 79; 39]. Однако корниэтих причин более глубокие. П. Скоморохов, приводя ар-хивное письмо Председателя Верховного суда СССРА. Винокурова С. Орджоникидзе, датированное 1929 г., при-открывает завесу. И мы видим, что предстоящая в 30-х гг.«коренная перестройка Верховного суда СССР» объясня-ется необходимостью образования «союзной юстиции потипу директивного органа» и связывается с 1929 г. - «го-дом великого перелома» [28. С. 88]. Объективно этот шагобусловливался укреплением режима всевластия И В. Ста-лина, не нуждающегося даже в «куцем» конституционномнадзоре. Прав Б.М. Лазарев, когда писал, что «такой над-зор и складывающаяся административно-командная сис-тема были несовместимы» [40].Г.Е. Петухов пытался объяснить «преждевременноеупразднение функций конституционного надзора ... субъ-ективными факторами, в том числе недостаточным по-ниманием социальной сущности и возможностей рас-сматриваемого надзора». При этом он ставил под сомне-ние какую-либо связь между созданием прокуратурыСССР и ликвидацией судебного конституционного над-зора, мотивируя, что она произошла задолго до образо-вания прокуратуры и до принятия Конституции СССР1936 г. Верховный суд СССР якобы сохранял функциюконституционного надзора [41. С. 166]. С такой пози-цией трудно согласиться не только по уже приведен-ным мотивам, но и потому, что лишение суда упомя-нутой функции было закреплено законодательно, азатем конституционно еще до 1936 г. [25].Большинство государствоведов, исследовавших в60-70 гг. проблему конституционного надзора 20-30 гг.,пришли к весьма позитивным выводам. В частности,И.И. Ильинский и Б.В. Щетинин полагали, что «опытСССР показывает, что конституционный контроль сы-грал немалую роль в деле соблюдения КонституцииСССР 1924 г., упорядочил взаимоотношения и коорди-нацию действия высших органов власти Союза СССР исоюзных республик» [38]. М.А. Шафир также считал, чтоэтот опыт имеет несомненную ценность и свидетельству-ет о полной возможности и в современных условиях по-ложительно решить проблему учреждения органов кон-ституционного надзора [24. С. 116]. И, наконец, Г.Е. Пе-тухов наиболее категорично предлагал возродить функ-цию конституционного надзора Верховного суда СССР вформе дачи заключений Верховному Совету СССР и егоПрезидиуму по их требованию о соответствии Конститу-ции Союза ССР актов и действий высших органов властисоюзных республик и Совета министров СССР. А Гене-ральному прокурору СССР предоставить право запраши-вать заключения Верховного суда СССР по вопросам оконституционности актов министерств и ведомств, цен-тральных органов общественных организаций в наиболеесложных случаях [41. С. 167].Как отмечал В.Ф. Коток в начале 70-х гг., проблемаконституционной законности, конституционного надзо-ра и контроля долгое время мало привлекала вниманиеспециальной литературы по советскому государственно-му праву. Ее игнорировали и в учебниках [34. С. 97-98].Но вряд ли это можно объяснить только пробелом вучебных программах, как это делает известный ученый.Во многом такое положение обусловливалось господст-вующей тогда идеологией и доктриной советского права.Поэтому обращение в 60-начале 70-х гг. к названной те-матике в советском государственном праве можно оце-нить как положительное явление. Исследования консти-туционной законности, вопросов разграничения консти-туционного надзора и конституционного контроля, непо-средственного применения конституционных норм, про-ектирование возможных организационно-правовых форми полномочий органов конституционного надзора подго-товили почву для будущих преобразований в этой сфереСледует особо подчеркнуть, что в исследуемый пе-риод крупные ученые-государствоведы начали писать непросто о «социалистической законности», а о задачах исущности конституционной законности. Если отбро-сить идеологическое обоснование этой законности, томожно увидеть, что конституционная законность вы-водилась из принципов народовластия, учредительногохарактера Основного Закона, его наивысшей юридиче-ской силы в правовой системе, иерархии и субордина-ции нормативных актов. Делался принципиальный вы-вод, что их «полное соответствие» Конституции «име-ет в виду не дословное текстуальное, а полное принци-пиальное соответствие». Одной из существенных га-рантий единства правовой системы и обеспечения кон-ституционной законности признавалось «постоянноефункционирование государственных органов, наделен-ных определенными полномочиями в области консти-туционного надзора и конституционного контроля»[20. С. 106; 34. С. 98-104; 37. С. 40].В соответствии с традициями первых десятилетийXX в. в науке возрождается категория «конституцион-ность». Правда, она еще отождествляется с понятиемконституционной законности и рассматривается как «яд-ро общей законности». При этом конституционный кон-троль (надзор) мыслится как важное средство обеспе-чения конституционности, а толкование действующихзаконов признается его разновидностью.И.П. Ильинский, Б.В. Щетинин предпринимают по-пытку в обобщающей форме определить задачи консти-туционного контроля. По их мнению, таких задач пять:1) обеспечение точного и неукоснительного соблюденияКонституции в деятельности государственных органов;2) выявление и устранение противоречащих Консти-туции правовых актов и отдельных норм;3) предупреждение неконституционности вновь при-нимаемых актов;4) обеспечение соответствия республиканских кон-ституций федеральной Конституции;5) разрешение споров о компетенции между госу-дарственными органами.Авторы рассматривают конституционный контролькак всеобъемлющий в смысле охвата как сферы право-творчества, так и сферы соблюдения действующихконституционных норм [37. С. 41,44].Ю.П. Еременко формулирует сущность и цель кон-ституционного контроля. Последний понимается им каквысшая форма контрольной деятельности государства,характеризующаяся верховенством, исключительностьюи неограниченностью. Подобный контроль ученым мыс-лится как обязанность высших представительных ор-ганов власти. Он преследует цель обеспечения консти-туционной законности, т.е. режима народовластия, ос-нованного на точном и неуклонном соблюдении кон-ституционного законодательства всеми органами вла-сти, должностными лицами, общественными органи-зациями. гражданами [20. С. 108-109]. Очевидно, что свысоты нашего времени такое понятие цели конститу-ционного контроля весьма ограниченно как в отрасле-вом аспекте, так и в международно-правовом, а такжев понимании соотношения права и закона.До конца 60-х гг. в советской государствоведческойлитературе обычно не разграничивали понятия конститу-ционного надзора и контроля, чаще всего их отождеств-ляли. В частности, в 1969 г. А.Б. Венгеров писал: «Подконституционным надзором следует понимать деятель-ность специально созданных государственных органов (втом числе и судов), направленную на проверку соответ-ствия обыкновенных законов, иных нормативных актовконституционным нормам с целью отмены (при помощиспециально разработанной процедуры) тех актов, кото-рые противоречат Конституции» [38. С. 78].Применительно к особым, специальным органам обес-печения верховенства конституции господствующимпреимущественно являлся термин «конституционныйнадзор». Между тем многие правоведы еще с начала20-х гг. проводили определенные различия между над-зором и контролем. Так, проф. А. Колесников под над-зором понимал лишь изучение, исследование вышесто-ящими органами деятельности нижестоящих, осущест-вляемых в специфических формах (отчеты, доклады,обследования и ревизии). «Контроль же, по его мне-нию, выражался в наблюдении за законностью дейст-вий органов низших и в отмене незаконных постанов-лений и распоряжений последних» [43].В.Ф. Коток также акцентировал внимание на то, чтоорган, осуществляющий надзор, не может сам ни от-менить незаконный акт, ни наказать нарушителя, нитем более давать оперативные указания по устранениюобнаруженных нарушений. Контроль же заключается втом, что контролирующие органы имеют право отменынезаконных актов [34. С. 104-111; 44].На различие полномочий и методов деятельностиконтроля и надзора обратил внимание и А.Е. Лунев, ко-торый отметил, что «контрольные органы могут в не-обходимых случаях... отменять незаконные распоря-жения, давать обязательные указания» [45]. Идеи раз-граничения контроля и надзора впоследствии былиподдержаны в работах многих юристов, представляю-щих разные отрасли правоведения [46].Исходя из этих общетеоретических позиций, М.А. 111а-фир подчеркнул различие между конституционным над-зором и конституционным контролем. Он полагал, чтоназванные общие положения должны учитываться ворганизации конституционного надзора в стране. Со-здание и деятельность его не может преследовать целиограничения верховенства высшего представительногооргана. Контроль и право отмены законов должно со-храняться за последним [18. С. 208-209]. Таким обра-зом, этим автором теоретически обосновывалось пре-имущество парламентского конституционного контро-ля над возможностями гипотетического особого органаконституционного надзора. Эту позицию разделяли идругие авторы [20. С. 113].Новым в отечественном государствоведении тоговремени являлось рассмотрение конституционного над-зора и контроля в тесной связи с непосредственнымприменениемконституционных норм. А.Б. Венгеров ха-рактеризовал конституционный надзор (контроль) какмеханизм непосредственного применения правовосста-новнтельной санкции, являющейся свойством консти-туционных норм [38. С. 78-82]. Такой подход в пер-спективе обеспечивал ведущую роль конституционнойюстиции в реализации конституционной ответственно-сти институтов государства и должностных лиц.Начиная с 1967 г. многие ученые высказываются оважности повышения эффективности конституционногонадзора. Учитывая специфический характер этой функции,И.Н. Кузнецов предложил продумать вопрос о возможно-сти учреждения в системе высшего представительногооргана власти (выделено мной. - М М ) особого органаконституционного надзора (в лице постоянного комитетаили объединенной комиссии; образуемой палатами на па-ритетных началах) [37. С. 48; 47-48]. Другой исследова-тель - В.А. Рянжин для укрепления конституционной за-конности, повышения роли Конституции и активной борь-бы с субъективизмом и валюнтаризмом в деле государст-венного руководства обществом полагал «целесообразнымсоздать в СССР, а также в каждой из республик конститу-ционные советы как органы верховного надзора за соблю-дением Конституции всеми, в том числе и высшими пра-вотворческими органами» [29. С. 207-209]. М.А. Шафируже ведет речь о «создании специальной системы консти-туционного надюра» в государстве. Орган конституцион-ного надзора (конституционная комиссия или конституци-онный комитет), по его мнению, должен избираться напаритетных началах на совместном заседании обеих палатВерховного Совета СССР и быть целиком перед ним от-ветственным [ 18. С. 217-220].К идеи создания конституционного комитета Вер-ховного Совета СССР и аналогичных комитетов в со-юзных и автономных республиках склонялся и В.Ф. Ко-ток, полагающий, что такое наименование закономер-но выделяет орган конституционного надзора среди дру-гих постоянных комиссий законодательных органов. Онне исключал образования для этой цели и постояннойкомиссии Верховного Совета СССР, в состав котороймогли бы избираться на две трети депутаты Верховно-го Совета и на одну треть - специалисты.Поскольку конституционный надзор имеет специфи-ческие задачи и его деятельность отличается от другихпостоянных комиссий Верховного Совета, то В.Ф. Котокпредлагал издать в законодательном порядке положенияо конституционном надзоре соответственно в СССР, со-юзных и автономных республиках [34. С. 115]. И.П. Иль-инский и Б.В. Щетинин полагали, что статус органовконституционного контроля, как и полномочия Верхов-ного Совета в этой области, должен быть четко зафикси-рован в союзной и республиканских конституциях, наоснове которых затем принимаются положения о консти-туционном контроле в СССР и республиках [37. С. 48].В.А. Рянжин один из первых сформулировал принци-пы деятельности будущих органов конституционного над-зора: их независимость и свобода в своих суждениях о кон-ституционности законов; компетентность и авторитет-ность; наличие эффективного механизма приостановле-ния и отмены законов, признанных неконституционными;предоставление каждому гражданину, всем государствен-ным органам, общественным организациям, предприятиями учреждениям права обращения в органы конституцион-ного надзора, а также права по собственной инициативерассматривать вопросы о конституционности законов; глу-бокая аргументированность решений органов конституци-онного надзора; представление в них всех союзных рес-публик. При этом автор исходил из идеи безусловногосохранения за Верховным Советом СССР «верховной за-конодательной и иной власти в государстве», т.е. в томчисле и контрольной власти [29. С. 207-208J. Надо сказать,что эта идея лейтмотивом звучала почти во всех научныхисследованиях того времени [18. С. 219].В эти же годы выдвигаются и конкретные предложе-ния о компетенции органов конституционного надзора[18. 219; 29. С. 207-208]. В.Ф. Коток предлагал, чтобыспециальный государственный орган конституционногонадзора координировал осуществление этой функции вмасштабе страны. Помимо этого он непосредственно посвоей инициативе или по требованию высших органовгосударственной власти давал бы заключения:1) о соответствии конституций союзных республикКонституции СССР;2) о соответствии законов союзных республик, ука-зов президиумов верховных советов союзных республики актов советов министров союзных республик обще-союзному законодательству и Конституции СССР;3) по спорным вопросам между Союзом ССР и со-юзными республиками, между союзными и республи-канскими органами, между отдельными республиками;4) о соответствии законов СССР, указов Президиу-ма Верховного Совета СССР и актов Совета министровСССР Конституции СССР.По мнению ученого, орган конституционного надзо-ра мог бы давать заключения не только на вступившие всилу правовые акты, но и на их проекты [34. С. 113].Вместе с тем некоторые ученые ошибочно полага-ли, что в нашей стране нет необходимости в установле-нии конституционного надзора для охраны прав граж-дан и можно ограничиться лишь законодательным за-креплением их права обращаться в суд с жалобой нанезаконные действия любого должностного лица [18.С. 218-219].Юридическая природа конституционного надзораобусловливала выводы авторов о том, что его решенияв отношении законов как Союза ССР, так и союзныхреспублик не могут носить окончательного характера.Они должны представлять собой достаточно мотиви-рованные заключения, которые подлежат рассмотре-нию соответствующим Верховным Советом. При этом,как считал М.А. Шафир, соглашаясь с заключением,Верховный Совет сам вносит изменения в закон. Еслиже он не согласится с заключением, то принимает окон-чательное решение, выступая как полномочный пред-ставитель народа. Что касается актов орг анов государ-ственного управления, то вопрос об их отмене и изме-нении, по мнению ученого, по представлению органаконституционного надзора может решаться Президиу-мом Верховного Совета [18. С. 217-218; 37. С. 48].Исходя из концепции верховенства представитель-ных органов власти, многие советские государствове-ды на рубеже 70-х гг. выступают против наименованияорганов охраны Конституции Конституционным су-дом, мотивируя тем, что такое название «представля-ется менее удачным, поскольку этот орган не являетсяорганом, отправляющим правосудие» [29. С. 207, сн. 1].М.А. Шафир считал, что наименование «Конституци-онный суд» нежелательно, «поскольку речь в данномслучае не идет о предоставлении права окончательногорешения вопроса о конституционности закона или дру-гого нормативного акта и соблюдении при этом какой-то определенной судебной процедуры» [18. С. 220]. Вто же время отдельные авторы полагали, что даже не-судебный специальный орган конституционного над-зора должен действовать с применением особой про-цедуры [37. С. 48]. В.Ф. Коток также был против ис-пользования судебной формы в осуществлении консти-туционного надзора. Он писал: «Представляется, чтотаким органом не должен быть Верховный суд СССР».Позиция ученого основывалась на том, что «проверкаконституционности законов является не специфическисудебной (правовой), а политической деятельностью».Императивная судебная деятельность, считал он, не удоб-на для конституционного надзора, который может рас-пространяться и на законодательные органы. В.Ф. Котокне мог себе представить возможным порядок, при кото-ром Верховный суд осуществлял бы надзор за конститу-ционностью законов, издаваемых Верховным Советом[34. С. 113-114]. Поэтому он не согласился с А.Б. Вен-геровым, пожалуй, одним из немногих тогда ученых, ут-верждавшим, что «создание специальной судебной сис-темы для выполнения функций конституционного надзо-ра» не противоречит демократизму [38. С. 81].Интересно, что несколькими годами позже многиепредложения, высказанные в ходе «всенародного об-суждения» проекта Конституции 1977 г., отражали сло-жившийся к этому времени уровень теоретических раз-работок по проблемам конституционного надзора иконтроля. Причем, как и в науке, разброс мнений былзначительным: от консервативных до либеральных, отчастных до концептуальных, от общих до конкретизи-рованных. Но в большинстве своем они не выходили запределы официальной доктрины единства государствен-ной власти и приоритета представительных органов вла-сти. Так, доцент Свердловского юридического институ-та В.Г. Прохоров полагал необходимым закрепить правоПрезидиума Верховного Совета СССР контролироватьсоблюдение Конституции СССР Верховным судом, Го-сударственным арбитражем и Генеральным прокуроромСССР соответственно при издании ими руководящихразъяснений и приказов [49. Д. 127. Л. 73]. В.Р. Меснян-кин (г. Курган) предлагал в специальной статье Кон-ституции определить органы, осуществляющие посто-янный контроль за ее соблюдением [49. Д. 100. Л. 296].А.И. Спешов (Архангельская обл.) хотел, чтобы Верхов-ный Совет СССР создал «специальный орган для над-зора за соблюдением Конституции СССР» [49. Д. 131.Л. 51]. Профессор Д.Д. Мурванидзе (г. Тбилиси) счи-тал целесообразным, чтобы такой орган находился приПрезидиуме Верховного Совета СССР [49. 115. Л. 1,96]. М.В. Черннк (Донецкая обл.) и другие полагали, чтоконтроль за соблюдением Конституции СССР, законови иных актов государственных органов Верховный Со-вет СССР должен осуществлять через постоянную Кон-ституционную комиссию [49. Д. 94. Л. 185]. При этомА. Гапаненок (Витебская обл.) думал, что такая комис-сия. помимо осуществления контроля за соблюдениемКонституции, могла бы заниматься разработкой новыхпроектов Конституции [49. Д. 120. Л. 215]. А.А. Андре-ев ограничивал компетенцию этой комиссии «повсе-дневным контролем за соответствием циркуляров, изда-ваемых министерствами и другими руководящими госу-дарственными органами, Конституции СССР». Причемкомиссия лишь должна докладывать о нарушениях Пре-зидиуму Верховного Совета СССР, который принималбы окончательные решения [49. Д. 117. Л. 150].Г А. Байкалов (г. Красноярск) считал, что Генера-льный прокурор СССР должен организовать и возгла-вить комитет по охране и защите Конституции СССР.Комитету целесообразно передать рассмотрение жалобграждан на органы власти, нарушающие КонституциюСССР, и представления органов власти в отношениилиц, посягающих на Основной Закон неправомернымидействиями [49. Д. 117. Л. 171].Кандидат юридических наук К.Д. Мухамедшнн (г. Ка-раганда) обосновал необходимостьсоздания Консти-туционного Совета - постоянно действующего надзор-ного органа Верховного Совета СССР, избираемого ими подотчетного ему. Компетенция и порядок деятель-ности Конституционного Совета, по мнению ученого,должны определятся законом. При создании этого ор-гана целесообразно учесть опыт конституционного над-зора в СССР и зарубежных социалистических странах.Кроме того, К.Д. Мухамедшин предложил подобныеорганы создать и в республиках [49. Д. 119. Л. 98-94].Автор фактически изложил точку зрения, ранее обос-нованную им в его монографии [50].В отдельных предложениях граждан отстаивалось ихправо на конституционную жалобу [49. Д. 125. Л. 203, 257;Д. 127. Л. 41]. В частности, А. Головко (г. Минск) предла-гал, чтобы такие жалобы рассматривались судом, если неустановлен иной порядок [49. Д. 113. Л. 18].Характерным для обсуждения проекта Конститу-ции СССР являлось и обращение к опыту Верховногосуда СССР 1924-1933 гг. Но этот опыт некоторымипрочитывался по-новому и уже развивался до идеи со-здания специального конституционного суда. Так, еслиМ. Духанин (г. Москва) предлагал записать в Консти-туции СССР, что контроль за ее соблюдением возлага-ется на Генерального прокурора и Верховный судСССР [49. Д. 119. Л. 129], то Г.И. Инфантов (г. Куйбы-шев) утверждал, что «Верховный суд 1924 года былпочти конституционным. Логика говорит о том, что в1977 году Верховный суд вполне может быть консти-туционным, без всяких оговорок. Конституционный судбудет украшением нашей Конституции и выбьет почву из-под ногу многих западных критиков» [49. Д. 119. Л. 215].Естественно, что и патриарх идеи отечественного су-дебного конституционного контроля В.К. Дябло (г. Ка-лининград), ссылаясь на опыт Верховного суда СССР20-х гг. и конституционных судов Югославии и Чехо-словакии (правда, последний в то время еще не былсоздан), высказался за возложение функций конститу-ционного контроля не на Верховный суд СССР, а наспециальный Конституционный суд. В основу дея-тельности этого суда профессор предлагал положитьпринцип осуществления нормоконтроля законов и ак-тов «министерств и центральных органов» по инициа-тиве самого суда, а также государственных органов иобщественных организаций и отдельных граждан. Ноученый осторожно замечал, что «в отношении законовКонституционному суду может быть представлено лишьправо давать законодательным органам свои заключе-ния о неконституционности, а отмена неконституци-онных законов должна быть исключительным полно-мочием законодательных органов.Что же касается неконституционных актов мини-стерств и других центральных органов, то они могут бытьотменены постановлениями самого Конституционногосуда» [49. Д. 118. Л. 157]. Фактически В.К. Дябло былапредложена концепция не конституционного суда, а ор-гана конституционного надзора в судебной «оболочке».Близко к этой позиции было и предложение Б.И. Рома-ненко (г. Химки Московской обл.) об учрежден™ специ-ального контрольного органа (ведомства охраны Консти-туции) при Верховном Совете СССР [49. Д. 115. Л. 96].Глубже понимали эту проблему некоторые неспе-циалисты в области конституционного права. Так, ин-женер-геолог А.С. Анисимов (г. Ленинград) предложил«предусмотреть орган, ответственный за соблюдениеКонституции - конституционный суд - с правом тол-кования неясных положений Конституции и с правом«вето на любой закон, противоречащий Конституции»[49. Д. 113. Л. 106].Официально обобщенные итоги «всенародного обсу-ждения» проекта Конституции 1977 г. свидетельствуют,что в обществе сложился интерес к конституционномуконтролю, в том числе к судебной проверке конститу-ционности нормативных актов. Причем он оказался болеезначительным как в количественном, так и качественномаспектах, чем при подготовке проекта Конституции в1962-1964 гг. Однако в отличие от времен хрущевской«оттепели» отношение партийных и советских органов кназванной проблеме никоим образом не проявилось.Члены Конституционной комиссии, члены и кандидаты вчлены ЦК КПСС, секретари обкомов КПСС, единствен-ной и правящей тогда партии, на майском и октябрьском(1977 г.) пленумах ЦК КПСС, предшествующих приня-тию Конституции СССР и обсуждавших ее проект, неподнимали вопроса о специализированном конституци-онном надзоре или судебном конституционном контроле.Не вносили они изменений и дополнений в этой части ник апрельской, ни к майской редакциям

Скачать электронную версию публикации