The reasonable usage of the natural resources and the protection of the environmentalas a basis of the stable nature usage.pdf Реализация принципа устойчивого развития, сфор-мулированного международным сообществом в по-следние десятилетия XX в., требует использования все-го арсенала средств, имеющихся в распоряжении чело-века. А.А. Арбатов, подчеркивая необходимость ис-пользования всех механизмов социального регулиро-вания отношений общество-природа, отмечал, что толь-ко при реализации соответствующих организацион-ных, правовых и адекватного экономического меха-низмов, возможен долгосрочный комплексный и на-дежно функционирующий подход к минеральнымресурсам как к составной части других природных ре-сурсов и биосферы в целом. Такой подход имеет сво-ей целью не защиту окружающей среды от последст-вий добычи и использования минерального сырья, акомплексное, экологически и экономически целесооб-разное развитие всех компонентов биосферы [1].В этой связи необходимо, прежде всего, провестиразграничение отношений по рациональному исполь-зованию природных ресурсов от отношений по их ох-ране. Законодательство, регулирующее отношения поиспользованию природных ресурсов, исторически по-явилось намного раньше, чем возникла потребность вих охране. По мере совершенствования технологий,оказывающих влияние на окружающую среду, антро-погенное воздействие на природу начинает играть ве-дущую роль во всех изменениях, происходящих напланете. Однако необходимость правового регулиро-вания отношений по охране окружающей среды воз-никла только в середине XX века. До этого «эколого-правовая проблема рассматривалась в составе общихпроблем правового регулирования использованияприродных ресурсов» [2]. Одним из первых серьезныхкомплексных исследований в области правового регу-лирования охраны природы явилось учебное пособиеВ.В. Петрова «Правовая охрана природы в СССР» [3].Вопрос о соотношении охраны природы и рацио-нального использования природных ресурсов, возник-ший с появлением советского экологического (приро-доохранного) законодательства, окончательно не раз-решен и до настоящего времени. Именно это, по мне-нию Н.И. Краснова, послужило причиной дискуссий осоотношении природоресурсного и природоохранитель-ного законодательства [4]. Предпринимались и другиепопытки найти критерии разграничения природоре-сурсных и экологических отношений. Так, по мнениюВ.М. Лебедева, в отличие от экологического законода-тельства нормы природоресурсного законодательствавключают в себя только те из них, которые непосред-ственно связаны с охраной природного ресурса в ходеего разведки, разработки и извлечения. Это обычноправила, опосредствующие допустимые параметрытехнологического процесса разведки, добычи природ-ного ресурса, обеспечивающие наименьшие вредныевоздействия на систему (структуру), элементами ко-торой является используемый человеком природныйресурс [5]. В литературе выделяются различные точкизрения по вопросу о соотношении рационального при-родопользования и охраны природы. Основные из нихтаковы:1) охрана природы и рациональное использованиеприродных ресурсов - равнозначные, идентичные по-нятия [6-8];2) охрана природы включается в понятие рациональ-ного природопользования, является его составной час-тью [9];3) рациональное использование природных ресур-сов, напротив, включается в содержание природоох-ранительной деятельности [10-12];4) охрана природы и природопользование - единаясложноподчиненная, взаимообусловленная задача уп-равления природопользованием в процессе производст-венной деятельности [13, 14].В основе охраны природы лежит деятельность, на-правленная на сохранение природных объектов и ок-ружающей среды в целом, в то время как использова-ние природных ресурсов преследует, прежде всего,цели поиска, разведки и извлечения в той или инойформе их полезных свойств. Рациональность в исполь-зовании природных ресурсов заключается в примене-нии технологий, приносящих наименьший вред, а так-же в добыче ресурсов в объемах, не приводящих к не-обратимым явлениям в окружающей среде. Цели лю-бой техногенной деятельности, направленной на из-влечение природных ресурсов, находятся в противо-речии с целями охраны природы. Следовательно, ра-циональное использование природных ресурсов неможет являться ни составной частью охраны приро-ды, ни охватывать ее.В юридической литературе справедливо отмечалось,что не возникает необходимости в охране природы, ес-ли ресурсы окружающей среды не используются. Ос-новная цель любого вида природопользования - это, впервую очередь, использование полезных свойств раз-нообразных экосистем. Люди, воздействуя на окружа-ющую среду, в первую очередь ставят перед собойцели ее использования, а не охраны [15]. Природа са-ма себя может защитить и «охранить», используя ес-тественные механизмы саморегуляции биосферы. Вэкологии известно «правило меры преобразованияприродных систем». В соответствии с ним в ходе экс-плуатации природных систем нельзя переходить не-которые пределы, позволяющие этим системам со-хранять свойство самоподдержания, включающее ме-ханизмы самоорганизации и саморегуляции [16]. Этипределы преобразования экосистем носят названиехозяйственной емкости биосферы - предельно допус-тимое антропогенное воздействие на биосферу, пре-вышение которого переводит ее в возмущенное со-стояние и со временем должно вызвать необратимыедеградационные процессы [17. С. 164]. И только когдаобъем антропогенного воздействия превышает регене-ративные возможности биосферы, тогда возникает по-требность в использовании мер, в том числе, право-вых, препятствующих дальнейшему нарастанию нега-тивных воздействий.Для того чтобы лучше понять соотношение рацио-нального природопользования и охраны природы, не-обходимо рассмотреть виды воздействия человека наокружающую среду. Во-первых, это использованиеприродных ресурсов, осуществляемое в целях их до-бычи (извлечения) - добыча полезных ископаемых,лесных ресурсов и объектов животного мира, заборводы. Во-вторых, - использование природных ресур-сов в целях, не связанных с их добычей.Для легального определения соотношения исполь-зования природных ресурсов и их охраны необходимообратиться к нормативным актам, регулирующим от-ношения по использованию и охране отдельных при-родных ресурсов. Из содержания ст. 23 закона «О не-драх» можно сделать вывод о том, что под рацио-нальным использованием недр следует понимать наи-более полное извлечение из недр запасов основных исовместно с ними залегающих полезных ископаемыхи попутных компонентов; проведение опережающегогеологического изучения недр, обеспечивающего дос-товерную оценку запасов полезных ископаемых илисвойств участка недр, предоставленного в пользова-ние в целях, не связанных с добычей полезных иско-паемых.К охране недр относятся такие мероприятия, как,например, охрана месторождений полезных ископае-мых от затопления, обводнения, пожаров и других фак-торов, снижающих качество полезных ископаемых ипромышленную ценность месторождений или ослож-няющих их разработку; предотвращение загрязнениянедр при проведении работ, связанных с пользованиемнедр, особенно при подземном хранении нефти, газаили иных веществ и материалов,захоронении вредныхвеществ и отходов производства, сбросе сточных вод.В соответствии со ст.1 водного кодекса РФ охранаводных объектов - это деятельность, направленная насохранение и восстановление водных объектов. Тре-бование рационального использования водных объек-тов можно найти в ст. 11 Кодекса, где указано, что ис-пользование водных объектов должно осуществлятьсяс минимально возможными негативными последстви-ями для них.В Лесном кодексе РФ также различаются понятиярационального использования лесов и их охраны. Так,в ст. 2 Кодекса установлено, что лесное законодатель-ство России направлено на обеспечение рационально-го и неистощительного использования лесов, их охра-ну, защиту и воспроизводство, исходя из принциповустойчивого управления лесами и сохранения биоло-гического разнообразия лесных экосистем, повыше-ния экологического и ресурсного потенциала лесов,удовлетворения потребностей общества в лесных ре-сурсах на основе научно обоснованного, многоцеле-вого лесопользования.К обязанностям по рациональному лесопользова-нию, в соответствии со ст. 83 Лесного кодекса РФ, мо-жно отнести обязанность лесопользователей не остав-лять недорубов (лесосек с незаконченными рубками)и заготовленной древесины в местах рубок по истече-нии сроков ее заготовки и вывозки. К охране лесов от-носятся такие мероприятия, как, например, ведение ра-бот способами, исключающими или ограничивающи-ми негативное воздействие пользования лесным фон-дом на состояние и воспроизводство лесов, на состоя-ние водных и других природных объектов; очистка ле-сосек; проведение лесовосстановительных мероприя-тий и др.Под охраной объектов животного мира в Федераль-ном законе «О животном мире» понимается деятель-ность, направленная на сохранение биологическогоразнообразия и обеспечение устойчивого существова-ния животного мира, а также на создание условий дляустойчивого использования и воспроизводства объек-тов животного мира.Целями охраны земель, в соответствии со ст. 12 Зе-мельного кодекса РФ, являются предотвращение де-градации, загрязнения, захламления, нарушения зе-мель, других негативных (вредных) воздействий хо-зяйственной деятельности, а также обеспечение улуч-шения и восстановления земель, подвергшихся дегра-дации, загрязнению, захламлению, нарушению, дру-гим негативным (вредным) воздействиям хозяйствен-ной деятельности.Охрана атмосферного воздуха, как указано в ст. 1Федерального закона «Об охране атмосферного воз-духа», это система мер, осуществляемых органами го-сударственной власти Российской Федерации, органа-ми государственной власти субъектов Федерации, ор-ганами местного самоуправления, юридическими ифизическими лицами для улучшения качества атмо-сферного воздуха и предотвращения его вредного воз-действия на здоровье человека и окружающую при-родную среду.Обобщение нормативных положений федерально-го законодательства об использовании и охране при-родных ресурсов позволяет сделать вывод о том, чтоохрана природных ресурсов - это комплекс различ-ных мероприятий, направленных, в первую очередь,на сохранение количественных, качественных и видо-вых характеристик ресурсов, предотвращение ухуд-шения их состояния либо повышение количественныхи качественных характеристик ресурсов. Если не за-бывать о том, что использование природных ресурсовпреследует, прежде всего, цель извлечения (использо-вания) их полезных свойств, даже без добычи самогоресурса, то следует признать, что такое использованиепрактически невозможно без нанесения вреда окру-жающей среде. Можно говорить только о большемили меньшем вреде, наносимом окружающей среде иего последствиях. Единственный, пожалуй, вид при-родопользования, не наносящий вреда окружающейсреде - это восстановление и возобновление природ-ных ресурсов. Однако этот вид природопользованияявляется следствием более раннего антропогенноговоздействия, в ходе которого произошло превышениехозяйственной емкости экосистем, в результате чеговозникла необходимость в восстановлении нарушен-ного экологического равновесия. Восстановление ивозобновление природных ресурсов как вид их ис-пользования преследует цель охраны природы, а неизвлечения полезных свойств ресурсов.Рациональное использование природных ресурсов,в отличие от их охраны, направлено, во-первых, намаксимально полное и комплексное извлечение при-родного ресурса или его полезных свойств. Неполноеили выборочное извлечение ресурса приводит впо-следствии к значительным финансовым и трудовымзатратам для добычи оставшейся части ресурса. Во-вторых, неизбежность причинения вреда окружающейсреде обусловливает включение в понятие рациональ-ного использования требование минимизации вредасамому природному ресурсу. Причем этот вред дол-жен быть на столь низком уровне, который только мо-жет быть достигнут с учетом экономических, техниче-ских и социальных факторов.Законодатель подошел к решению этого вопросаиначе. Охрана окружающей среды, в соответствии сФедеральным законом «Об охране окружающей сре-ды», - это деятельность органов государственной вла-сти Российской Федерации, органов государственнойвласти субъектов Федерации, органов местного само-управления, общественных и иных некоммерческихобъединений, юридических и физических лиц, напра-вленная на сохранение и восстановление природнойсреды, рациональное использование и воспроизводст-во природных ресурсов, предотвращение негативноговоздействия хозяйственной и иной деятельности наокружающую среду и ликвидацию ее последствий(природоохранная деятельность). Если рациональноеприродопользование, в соответствии с данным опре-делением, - только часть мероприятий по охране ок-ружающей среды, то охрана окружающей среды вклю-чает в себя рациональное использование природныхресурсов. Рациональное использование природныхресурсов рассматривается в законе как часть приро-доохранной деятельности. То есть вред, наносимыйокружающей среде в ходе, например, добычи полез-ныхископаемых, вырубке лесов, признается природо-охранной деятельностью. Нелогичность этого тезисаочевидна. Поэтому необходимо разграничивать поня-тия охраны окружающей среды и рационального ис-пользования природных ресурсов.А.К. Г'оличенков, кроме терминов «охрана приро-ды» и «рациональное природопользование», исполь-зует понятие обеспечения экологической безопасно-сти. Под охраной природы он понимает форму эколо-гической деятельности, содержанием которой являет-ся достижение и поддержание такого ее качества, прикотором возможны:а) сохранение, защита и восстановление здоровогосостояния и целостности экосистемы Земли;б) защита разнообразия флоры и фауны (биоразно-образия) для удовлетворения интересов и потребно-стей общества.Рациональное использование природных ресурсов,с его точки зрения, - это форма экологической дея-тельности, содержание которой составляют сохране-50ние качества окружающей среды и природ-ных ресур-сов, с одной стороны, и достижение таких националь-ных моделей производства и потребления и такой ме-ждународной экономической системы - с другой, прикоторых разработка природных ресурсов обеспечива-ет экономических рост и устойчивое развитие обще-ства [18].Н.И. Краснов под рациональным использованиемпонимал достижение необходимого экономическогоэффекта в осуществлении целей природопользованияс одновременным соблюдением требований охраныкак используемых природных объектов, так и окру-жающей среды в целом [19].Российский законодатель и отечественная юриди-ческая наука, к сожалению, недостаточно вниманияуделяют анализу и возможности использования в нор-мотворческой, правоприменительной деятельности инаучных исследованиях известного термина «устой-чивое развитие». По отношению к природопользова-нию он используется нечасто. Так, например, Феде-ральный закон «О животном мире» содержит опреде-ление устойчивого использования объектов животно-го мира. Под ним понимается такое использованиеобъектов животного мира, которое не приводит в дол-госрочной перспективе к истощению биологическогоразнообразия животного мира и при котором сохраня-ется способность животного мира к воспроизводствуи устойчивому существованиюВ Указе Президента РФ «О государственной стра-тегии Российской Федерации по охране окружающейсреды и обеспечению устойчивого развития» названыосновные направления деятельности по обеспечениюэкологически безопасного устойчивого развития. Кним относятся: экологически безопасное развитие сель-ского хозяйства; неистощительное использование во-зобновимых природных ресурсов; рациональное ис-пользование невозобновимых природных ресурсов; рас-ширенное использование вторичных ресурсов, утили-зация, обезвреживание и захоронение отходов.В соответствии с экологическим подходом устой-чивое развитие - такое развитие, которое не выводитглобальную цивилизацию за пределы хозяйственнойемкости биосферы. Оно не вызывает в биосфере про-цессов разрушения, деградации, результатом которыхможет стать возникновение условий, для человекапринципиально неприемлемых [17. С. 158] Видимо,было бы полезным использование и термина «устой-чивое использование природных ресурсов» или «ус-тойчивое природопользование». Под устойчивым раз-витием, применительно, например, к минерально-сырь-евым ресурсам, подразумевается гарантированное обес-печение экономической безопасности страны путем со-здания надежной минерально-сырьевой базы для удов-летворения текущих и перспективных потребностейэкономики России с учетом экологических, социаль-ных, демографических, оборонных и других факто-ров [20]. Сопоставление подходов к пониманию устой-чивого развития и устойчивого использования при-родных ресурсов, применяемых экологами и юриста-ми, позволяет определить устойчивое природопользо-вание следующим образом. Это проводимое в преде-лах хозяйственной емкости биосферы использованиеприродных ресурсов, обеспечивающее потребности вних настоящих и будущих поколений путем рацио-нального использования природных ресурсов, сохра-нения, улучшения количественных, качественных ивидовых характеристик природных ресурсов и усло-вий, предотвращения ухудшения их состояния.Таким образом, устойчивое природопользованиеможно рассматривать как такую модель использованияприродных ресурсов, в которой рациональное исполь-зование природных ресурсов неразрывно сочетается сохраной окружающей среды. Термины «устойчивоеиспользование» по отношению к природным ресурсамв последнее время использует А.К. Голиченков [21].Разграничение понятий рационального использованияприродных ресурсов, устойчивого природопользованияи охраны окружающей среды поможет не только уточ-нить содержание этих терминов, но и правильнее оце-нить соотношение и взаимную связь природоресурсно-го и экологического законодательства. Невозможноохранять, например, месторождение нефти при ее до-быче, поскольку нефть, как ресурс в данном случаеизымается, уничтожается. При этом, действительно,необходимо принятие мер по минимизации загрязне-ния воздуха при выбросах и сжигании попутного газа,вреда, причиняемого участкам лесного фонда, воднымобъектам и объектам животного мира. Но все эти ме-роприятия невозможно рассматривать как охрану само-го добываемого ресурса - нефти. В совокупности жерациональная добыча этого ресурса вместе с выполне-нием требований по охране окружающей среды (дру-гих природных ресурсов) обеспечит устойчивое приро-допользование при разработке месторождения.

Скачать электронную версию публикации