Conceptual issues of local government development.pdf ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫК ОПРЕДЕЛЕНИЮМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯВ основе теоретических подходов к определениюместного самоуправления можно выделить два аспек-та: первый - рассмотрение социальных проблем в тес-ной увязке с другими проявлениями жизнедеятельно-сти на территории и изучение проблемы статуса орга-нов местного самоуправления и поиск ответа на во-прос: является ли местное самоуправление автоном-ным органом власти или представляет собой часть об-щенациональной системы управления? В рамках пер-вого аспекта исследуются формы и масштабы взаимо-действия местных властей с другими уровнями управ-ления и их эффективность в решении местных как эко-номических, так и социальных проблем; масштабы хо-зяйственной деятельности на данной территории и рольв этом возглавляющих их администраций; социальнаяситуация на территории и средства, идущие на под-держку наиболее уязвимых групп населения, молодеж-ная политика и т.д. Перечисленные элементы местногосамоуправления непосредственно определяют положе-ние на местном рынке труда, уровень жизни населенияданного муниципального образования Рассмотрение вто-рого аспекта позволяет выяснить, в какой степени мест-ные органы власти являются самостоятельными и спо-собными решать проблемы территории без поддержкивышестоящих органов управления. Для того чтобы от-ветить на поставленные вопросы, исследуем норматив-но-правовую базу бюджетных отношений.Как показывает наш анализ, большинство проблем взаконодательстве о местном самоуправлении обуслов-лено несовершенством экономических механизмов са-моорганизации муниципального образования как ос-нов-ного звена территориального хозяйствования и самоуп-равления. Следует заметить, что недавно принятый за-кон «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации» не решил постав-ленных проблем. Например, в главе III «Вопросы мест-ного значения» задачи местного самоуправления носятпреимущественно обслуживающий характер, связанныйс социальным потреблением. Задачи развития экономи-ки и увеличение доходов местного бюджета фактическинерассматриваются. В главе VIII «Экономическая ос-нова местного самоуправления» основными источника-ми пополнения местного бюджета называются муници-пальная собственность, средства местного бюджета, раз-личные имущественные права муниципального образо-вания Получение социальных благ не увязано с резуль-татами хозяйственной деятельности и вкладом населе-ния в создание общественного богатства. Не учитывает-ся также равное право граждан на природную ренту [1].В силу названных выше причин предпринимаемыеорганами местной власти действия направлены пре-имущественно на перераспределение дефицитного бюд-жета между различными территориальными уровнями,а не повышение предпринимательской активности на-селения и развитие производства. Правом преимуще-ственного положения при этом обладают Федеральныйцентр и субъекты Федерации. Муниципалитетам оста-ется лишь искать инструменты и рычаги своего выжи-вания. Изучение нормативно-правовых документов сви-детельствует, что первопричиной такого положения яви-лась законодательно допущенная ошибка при разработкеКонституции Российской Федерации. Муниципальныеобразования согласно данной редакции были определеныкак негосударственные. Но традиционно на местах орга-ны местного самоуправления воспринимаются населени-ем как государственные. Это приводит к некоторым нега-тивным последствиям. Например, органы местной властислабо заинтересованы в формировании источников соб-ственного дохода, распределительный же механизм, при-сущий переходному периоду экономики России по своейсути применительно к местным бюджетам, сохранил эле-менты централизованной плановой экономики, когда вседенежные средства концентрировались в центре, а затемперераспределялись на места.Следует заметить, что в современной отечествен-ной литературе пока недостаточно исследована пробле-ма выхода муниципальных образований из хрониче-ского дефицита, имеющего как экономические, так исоциальные последствия, и формирование экономиче-ской самоорганизации. По нашему мнению, развитиюмуниципальной экономики должно уделяться приори-тетноевнимание в деятельности органов местного са-моуправления. На сегодняшний же день основное вни-мание в специальной литературе уделяется регулиро-ванию межбюджетных отношений, т.е. финансовому ас-пекту проблемы. Однако финансовая компонента самапо себе не может выступать реальным источником раз-вития. Таким источником, безусловно, является сферапроизводства и формирующие ее факторы, среди кото-рых важнейшее место в современной экономике отво-дится человеческому фактору.Нормативно-правовой базой бюджетных отношенийв сфере местного самоуправления являются уставысубъектов Российской Федерации и муниципальных об-разований, законы по вопросам местного самоуправле-ния, принятые ими в пределах своей компетенции. Натерритории Томской области таковыми являются:1) Закон Томской области от 29.02 96 № 261 «О бюд-жетном устройстве и бюджетном процессе в Томскойобласти»;2) Закон Томской области от 25.07.96 № 301 «О ме-стном самоуправлении в Томской области»;3) Закон Томской области от 16.07.99 № 22-03 «О по-рядке наделения органов местного самоуправления от-дельными государственными полномочиями и переда-чи муниципальных полномочий органам государствен-ной власти Томской области»;4) Положение о межбюджетных отношениях в Том-ской области на соответствующий год.Необходимым компонентом правовой основы фи-нансов местного самоуправления являются и другие нор-мативно-правовые акты, регламентирующие отдельныевопросы организации деятельности местного само-управления. Например, в г. Томске решением Томскойгородской думы от 11.09.2001 № 43 утверждено Поло-жение «О бюджетном устройстве и бюджетном процес-се в городе Томске».Состав доходов и расходов местных бюджетов дос-таточно детально регламентирован Федеральным зако-ном «О финансовых основах местного самоуправленияв Российской Федерации» и Бюджетным кодексом Рос-сийской Федерации. В данной статье нет необходимо-сти останавливаться на них подробно.Любое муниципальное образование, независимо отвеличины его собственной доходной базы, обязано обе-спечить для населения определенный минимум муни-ципальных услуг, гарантируемых государством. Вели-чина этих услуг должна определяться социальными нор-мами и минимальными государственными социальны-ми стандартами (жилище, образование, медицина, со-циальное обслуживание и др.).Социальные нормы представляют собой показателинеобходимой обеспеченности населения важнейшими жи-лищно-коммунальными, социально-культурными и дру-гими услугами в натуральном и денежном выражении.Под Государственным минимальным социальнымстандартом понимается установленный законодательст-вом РФ минимальный уровень гарантий социальной за-щиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших по-требностей человека» (ст. 1 Федерального закона «О фи-нансовых основах местного самоуправления в РоссийскойФедерации»), На основании минимальных государствен-ных социальных стандартов и с учетом региональных цени тарифов в каждом субъекте Российской Федерации оп-ределяется минимально необходимая потребность в бюд-жетных средствах в расчете на одного жителя по теку-щим расходам. Эта величина получила название «норма-тив минимальной бюджетной обеспеченности». Умножен-ная на число жителей в муниципальном образовании, онапозволяет определить величину минимального бюджетатекущихрасходов. Минимальный местный бюджет пред-ставляет собой расчетный объем доходов и расходов ме-стного бюджета, учитывающий государственные мини-мальные социальные стандарты.Федеральным законом «Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Феде-рации» устанавливается порядок, обеспечивающий длякаждого муниципального образования минимальныйместный бюджет путем закрепления доходных источни-ков на постоянной либо долговременной основе. В слу-чаях, когда доходная часть минимального местногобюджета не обеспечена за счет этих источников, орга-ны государственной власти обязаны передавать орга-нам местного самоуправления иные доходные источ-ники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.Если же и этого недостаточно, то - дотации, субсидиии другие платежи. Данный подход получил название ((суб-сидиарное» финансирование.Фактически этот порядок не соблюдается. Минималь-ные государственные социальные стандарты находятсяпока в стадии разработки. Соответственно отсутствуютрегиональные нормативы минимальной бюджетнойобеспеченности. В этой связи большинство субъектовРФ устанавливает органам местного самоуправленияпроизвольные нормативы налоговых поступлений, ста-вящие их в критическое положение.Формирование и исполнение местного бюджетаосуществляются органами местного самоуправлениясамостоятельно в соответствии с уставом муниципаль-ного образования. При этом органы государственнойвласти должны гарантировать:1) право представительных органов местного само-управления самостоятельно определять направления ис-пользования средств местных бюджетов;2) право представительных органов местного само-управления самостоятельно распоряжаться свободны-ми остатками средств местных бюджетов, образовав-шимися в конце финансового года в результате увели-чения поступления доходов или уменьшения расходов;3) компенсацию увеличения расходов или умень-шения доходов местных бюджетов, возникших вслед-ствие принятия федеральных законов и законов субъ-ектов Российской Федерации, а также иных решенийорганов государственнойвласти.ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯИзучение зарубежного опыта позволяет выделить две«базовые» модели местного самоуправления, каждая изкоторых максимально отвечает сложившимся услови-ям той или иной страны, ее законодательному праву,степени зрелости ее социальных институтов, ментали-тету населения и т.д. Например, англосаксонская (илианглийская) модель, получившая распространение в Ве-ликобритании, США, Канаде, Австралии, имеет сле-дующие черты: местные представительные органы вы-ступают как действующие автономно в пределах пре-доставленных им полномочий, прямого подчинения цен-тральной власти нет; на местах отсутствуют уполномо-ченные центрального правительства. Контроль за деяте-льностью местных органов осуществляется «косвеннымпутем», т.е. через центральные министерства и суд.Континентальная (или французская) модель основы-вается на сочетании прямого государственного управ-ления на местах и местного самоуправления. Она ха-рактеризуется определенной соподчиненностью ниже-стоящих органов с вышестоящими. На нижнем уровнеработают специальные уполномоченные, осуществля-ющие контроль за органами местного самоуправленияДанная модель получила распространение в Европе, Ла-тинской Америке, на Ближнем Востоке, в ряде странфранкоязычной Африки.Можно указать на наличие между указанными вы-ше базовыми моделями нескольких промежуточныхмоделей. Так, в Дании существуют три уровня управле-ния: общефедеральный, региональный и местный, функ-ции которых четко разделены. На общефедеральномуровне парламент и правительство принимают законыи занимаются вопросами государственного значения.Региональные органы власти отвечают за здравоохра-нение, уход за инвалидами, общественный транспорт,экологию (контроль за предприятиями). На местномуровне органы власти отвечают за школьное образова-ние, детские сады, библиотеки, интеграцию беженцеви эмигрантов, вывоз мусора и водоснабжение, местныедороги, строительство. За каждым уровнем закрепля-ется право по сбору налогов. Поэтому местная адми-нистрация не является зависимой от центра. Соответ-ственно центр не диктует и не оценивает ее работу, чтоосуществляют сами граждане [2].На наш взгляд, для России характерным являетсязаимствование отдельных элементов как французской,так и англосаксонской моделей. Представляется необ-ходимым сочетание государственного управления исамоуправления на местах, что обусловлено рядом об-стоятельств. Во-первых, исторически сложившимся ие-рархическим государственным устройством; во-вто-рых, офомным территориальным пространством Рос-сии; в-третьих, неравномерностью экономического раз-вития территорий, что требует вмешательства и кон-троля со стороны государства; в-четвертых, оставшим-ся в наследство от социалистического периода распре-делительным механизмом, когда все распределялосьсверху; в-пятых, менталитетом народа, склонного к еди-ной вертикали власти и, наконец, в-шестых, неразвито-стью традиций самоуправления.С учетом сказанного выше, можно сделать вывод,что для России по-прежнему актуальной будет оста-ваться «вертикаль власти». Вместе с тем оптимальноерешение, по нашему мнению, будет заключаться в до-полнении ее горизонтальным уровнем (региональный,районный, муниципальный уровни управления) и фор-мировании так называемых вертикально-интегрирован-ных структур.Таким образом, система органов местного самоуп-равления должна включать две взаимодополняющие ча-сти: административную, представляющую государствен-ную власть на местах, и самоуправляющуюся - самоор-ганизация муниципальных образований. Для послед-ней характерно принятие собственных, независимых отцентрального управления, решений в рамках, опреде-ленных общенациональным законодательством. Следо-вательно, основными источниками финансирования ма-териальной базы местного управления являются:1) федеральные и региональные средства;2) собственные доходы.Как нам представляется, развитие Томской моделиместного самоуправления должно идти в направленииусиления самоуправляющейся ее части при одновре-менном сохранении административных функций какусловия обеспечения управляемости территориальныхструктур. Причем дальнейшее ее совершенствованиемы видим в применении принципа «кластерности»,который в сочетании с отраслевым и территориальнымпринципами позволит обеспечить устойчивое развитиемуниципального образования. Поясним свою мысль.В современной экономике для стимулирования эко-номического роста приоритетной функцией местныхорганов власти становится, по мнению классика тео-рии конкуренции М. Портера, улучшение инфраструк-туры и устранение неблагоприятных условий, а затем -концентрация усилий на устранении ограничений ипрепятствий к нововведениям. Традиционное делениеэкономики по секторам (производственный и непро-из-водственный) и отраслям утрачивает свою актуаль-ность. На первое место выдвигаются кластеры, подкоторыми в общем виде понимаются системы взаимосвя-зей фирм и организаций. Применительно к муниципаль-ным образованиям под кластером мы понимаем форми-рование местными органами власти такой рыночной ин-фраструктуры, которая представляет собой единую сетьпоставщиков, производителей, потребителей, элементовпромышленной инфраструктуры, научно-исследователь-ских институтов, взаимосвязанных между собой в про-цессе создания добавочной стоимости. Кластерный под-ход принципиально меняет содержание промышленнойполитики города, что проявляется в переориентации уси-лий местных органов власти не на совершенствование ра-боты компаний, а на развитие взаимоотношений междупоставщиками и потребителями, между производителямии органами власти всех уровней. Причем рекомендуетсяразвивать все кластеры, так как все они приоритетны, всепредставляют потенциал для вклада в повышение благо-состояния населения данной территории. Что касаетсядеятельности иностранных фирм, кластерный подход несодержит блокировки их деятельности, а наоборот, ак-центирует внимание на необходимости своевременного иустойчивого открытия местного рынкаимпорту, что бу-дет способствовать повышению эффективности функцио-нирования местной экономики.Реализация кластерного принципа позволит активи-зировать деятельность на местном уровне управления,привлекая финансовые ресурсы местного бюджета. Кор-поративные решения на этом уровне способствуют по-явлению новых ресурсов, которые используются в даль-нейшем в общих интересах развития всех участниковинновационного процесса посредством согласованногоуправления финансовыми потоками. Положительнымипоследствиями возникающего в силу кластерного объ-единения синергетического эффекта являются, на нашвзгляд, следующие: расширение масштабов производ-ства, диверсификация деятельности, привлечение ин-вестиций, снижение издержек и рисков, большие воз-можности для обучения, скорость и гибкость принятияуправленческих решений. Приоритетом финансовой по-литики города становятся стратегические цели разви-тия муниципального образования.РАСПРЕДЕЛИТЕЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫПрограмма социально-экономического развития му-ниципального образования носит сегодня преимущест-венно индикативный характер, что проявляется в опре-делении приоритетных направлений деятельности ор-ганов местного самоуправления, максимальной кон-центрации усилий и ресурсов для достижения произ-водственных и социальных результатов. Она включаеторганично встраивающиеся механизмы, или регулято-ры - бюджетно-налоговые отношения, налогообложе-ние недвижимости и др. Под регуляторами мы пони-маем средства целевого упорядочения взаимодействийэлементов городской системы, их приведения в сис-темное единство, снятия возникающих противоречий.Они оказывают системоформируюшее влияние одно-временно на различные аспекты в системе муниципаль-ного управления, причем наибольший эффект достига-ется при их взаимном воздействии. Это указывает начетко выраженный системный характер регуляторов.Рассмотрим, какова эффективность воздействия на-званных выше регуляторов в реализации программы со-циально-экономического развития и обеспечении жиз-недеятельности муниципального образования на приме-ре г. Томска. Проанализируем более детально бюджетгорода за последние годы. Как видно из данных табл. 1,он постоянно дефицитен. Причем для бюджета г. Том-ска характерно общее неравномерное колебание дефи-Дефицит бюджета г.цита бюджета. Дефицит бюджета в 2001, 2002 гг. соста-вил 125, 109 млн р. соответственно. Бюджетом 2003 г.дефицит установлен в сумме 219 млн р. (больше фак-тического дефицита 2002 г. на 110 млн р.). В основном,фактический дефицит при исполнении бюджета значи-тельно ниже планового или вообще отсутствует.Т а б л и ц а 1мекав 2001-2003 гг.Доходы 2001 2002 2003Налоговые доходы (план) 1 739 1534 1922Налоговые доходы (факт) 1 709 1505Неналоговые доходы (план) 112 158 210Неналоговые доходы (факт) 118 151Дефицит (план) - 1 66 - 1 62 - 2 19Дефицит (факт) 125 109 -Схематично общий объем дефицита в 2001-2003 гг. дефицита бюджета г. Томска являются кредиты в коммер-представлен на рис. 1. Основными источниками покрытия ческих банках и продажа муниципального имущества.5 0 - г - - - - - _ _ _ _ _ _ _о 50- 1 00- 1 5 0-200- 2 5 0-зоо 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 План - 1 6 6 - 1 6 2 - 2 1 9- - факт - 1 2 5 - 1 0 9 -Рис. 1. Плановый и фактический дефицит ( - ) и профицит (+) бюджета г. Томска в 2001-2003 гг.Рассмотрим доходную часть бюджета подробнее(табл. 2). В источниках доходов превалируют налоги,что типично не только для России, но и для местныхбюджетов любой другой страны. Схематично динами-ка доходов бюджета г. Томска в разрезе налоговых иненалоговых поступлений представлена на рис. 2.Т а б л и ц а 2Структура доходов бюджета г. Томска в 2001-2003 гг.Наименование статьи дохода2001 2002 2 2003млн р. % млн р. % млн р. %Налоговые доходы, в том числе: 1709 79,6 1505 63,7 1992 71,2Налог на прибыль 440 20,5 80 3,4 114 4,0Подоходный налог 725 33,8 626 26,0 864 3,0Акцизы 13 0.6 13 0,6 45 1.6Налог на имущество 160 7,4 230 9,7 312 11,0Платежи за пользование природными ресурсами 34 1,6 73 3,0 110 3,9Прочие налоговые доходы 337 15,7 783 21.0 547 47.7Неналоговые доходы, в том числе: 118 5,5 151 6,4 210 7,5От имущества, находящегося в государственнойи муниципальной собственности 107 5,0 125 5,3 193 6,8Административные сборы, штрафные санкции 9 0,4 11 0.4 14 0.5Прочие неналоговые доходы 2 0,1 15 0,7 3 0,2Финансовая помошь из бюджетов вышестоящих уровнейбюджетной системы 90 4,2 707 29,9 400 14.3Доходы от предпринимательскойн иной приносящей доход деятельности 197 7,0Итого 2148 100,0 2363 100,0 2799 100,0Рис. 2. Динамика доходов бюджета г Томска в разрезе налоговых и неналоговых поступлений за 2001-2003 гг.Анализируя динамику развития доходной части бюд-жета г. Томска можно отметить, что основную часть при-носят налоговые доходы (в среднем более 90 % за2001-2002 г.), а именно налог на прибыль (24 % в 2001 г. и4,8 % в 2002 г.), подоходный налог (38,75 % в среднем),налог на имущество (11,3 % в среднем). Неналоговые до-ходы в среднем за анализируемый период занимают 9,9 %в общих доходах бюджета и в основном складываются inдоходов от аренды и продажи муниципального имущества.В 2000 г. поступления в бюджет г. Томска (налого-вые и неналоговые доходы) составили 1357 млн р. или104 % плановых показателей.В 2001 г. поступления в бюджет г. Томска (налоговые иненалоговые доходы) составили 2023 млн р., что в 1,49 разпревышает уровень 2000 г. В 2001 г. в структуре налого-вых поступлений городского бюджета наибольший удель-ный вес составили: платежи за право пользование природ-ными ресурсами (34 млн р. или 2 % от общей суммы нало-говых поступлений), налог на прибыль (351 млн р. или17,4 %), налог на имущество (160 млн р. или 7,9 %), подо-ходный налог с физических лиц (726 млн р. или 35,9 %) иакцизы (13 млн р. или 0,66 %). Эти налоги обеспечили в2001 г. 63,5 % всех доходов городского бюджета.В 2002 г. в городской бюджет было собрано нало-гов и других платежей на сумму 1 655 млн р., чтоменьше уровня аналогичных платежей 2001 г. на 18 %,в том числе в основном за счет снижения налога наприбыль на 81,8 % за счет снижения норматива зачис-ления в бюджет города с 20,2 до 2 %, подоходного на-лога - на 8,3 % за счет снижения норматива отчисле-ний в бюджет на 41,2 %.Практически по всем остальным доходным источ-никам городского бюджета произошло увеличение на-логовых поступлений по сравнению с 2001 г. Наиболь-Структура расходов бюджбольший рост поступлений налогов и сборов в город-ской бюджет произошел по налогам на совокупныйдоход (на 51 %), налогу на имущество физических лиц(на 65 %), земельному налогу (на 45 %). Рост поступ-лений по указанным выше налогам произошел за счетповышения уровня собираемости налогов, роста объе-ма промышленного производства.Уровень изъятия налогов в областной бюджет посравнению с 2001 г. возрос на 14,9 процентных пункта,тогда как в городской бюджет снизился на 14,3 про-центных пункта, что связано со снижением нормативазачисленияв местный бюджет налога на прибыль с 20,2 до2 % и налога на доходы физических лиц с 85 до 50 %.Снижение уровня зачисления налогов в городской бюд-жет произошло в связи с увеличением нормативов от-числений по регулирующим доходам между городскимбюджетом и бюджетами других уровней.В 2002 г. в структуре налоговых поступлений го-родского бюджета наибольший удельный вес состави-ли: налог на прибыль (80 млн р. или 4,8 % от общейсуммы налоговых поступлений), налог на доходы фи-зических лиц (626 млн р. или 38 %), налог на имущест-во (230 млн р. или 14 %) и акцизы (13 млн р. или 0,8 %).Эти налоги обеспечили в 2002 г. 57 % всех доходовгородского бюджета.Общая тенденция роста доходов обусловливает так-же и рост расходов бюджета (табл. 3). Расходы муни-ципального образования имеют важное социальное зна-чение, так как они обеспечивают достижение реальныхзадач и целей, невыполнение которых может привестик социальной напряженности в городе.Планирование и исполнение бюджета по расходампоказывает постоянный рост расходов городского бюд-жета (рис. 3).Т а б л и ц а 3I г. Томска в 2001-2003 гг.Наименование статьи расходов 2001 г. 2002 г. 2003 млн р. % млн р. % млн р. г. %Государственное управление и местное самоуправление 124 5,8 173 7,0 245 8,1Правоохранительная деятельность и судебная власть 1 0,1 0 0,0 0 0,0Промышленность, энергетика и строительство 30 1,4 132 5,0 147 4,9Сельское хозяйство 3 0,1 3 0,1 5 0,2Жилищно-коммунальное хозяйство 741 34,5 464 18,6 589 19,5Социальная сфера 983 45,8 1548 62,3 1731 57,3Обслуживание государственного долга 15 0,7 35 1,0 55 1,8Прочие расходы 252 11,7 149 6,0 247 8,2Итого 2148 100,0 2472 100,0 3019 100,035001500 -;юоо ;500 ;0 2001 2002 2003- - Всего расходов (план) 21S0 2567 3019- - Всего расходов факт) 2148 2472 -Рис. 3. Плановые и фактические расходы бюджета г. Томска в 2 0 0 1 - 2 0 0 3 гг.Проанализируем структуру и динамику расходовбюджета г. Томска подробнее. В целом можно отме-тить неровную динамику расходов в разрезе отдельныхстатей бюджета.Основными статьями расходов бюджета г. Томска в2001-2002 гг. являются социальная сфера и жилищно-коммунальное хозяйство.В 2001 г. фактические расходы бюджета составили2148 млн р.; в дальнейшем наблюдается рост расходовв 2002 г. до суммы 2472 млн р. Данная тенденция ха-рактерна как для бюджета г. Томска, так и Томской об-ласти и связана с изменениями в экономике на общего-сударственном уровне. Бюджетом на 2003 г. расходыбюджета г. Томска предусмотрены в сумме 3019 млн р.За счет всех доходов и источников финансированиядефицита плановые расходы городского бюджета в2001 г. профинансированы в сумме 2148 млн р. или97,5 % плана. В ходе исполнения городского бюджетав 2001 г. в первоочередном порядке осуществлялось фи-нансирование расходов по заработной плате с начис-лениями работникам бюджетной сферы. В 2001 г. уда-лось полностью погасить задолженность по заработнойплате работникам бюджетных учреждений, финанси-руемых из городского бюджета, и обеспечить своевре-менную выплату текущей заработной платы.В 2001 г. в структуре расходов городского бюджетанаибольший удельный вес составили: жилищно-комму-нальное хозяйство (741 млн р. или 34,5 % от общей сум-мы расходов), социальная сфера (184 млн р. или 8,6 %),государственное управление (125 млн р. или 5,8 %). Со-вокупно размер приведенных выше расходов в 2001 г.составил 48,9 % от всех расходов.При плановом объеме расходов городского бюдже-та на 2002 г. в сумме 2567 млн р. исполнение состави-ло 2472 млн р. или 96 %. К уровню прошлого годатемп роста расходов составил 1,2 раза. Финансирова-ние расходов осуществлялось в пределах поступающихдоходов городского бюджета, привлечения источниковфинансирования дефицита. Функциональная структурарасходов городского бюджета за 2002 г. по сравнениюс 2001 г. не претерпела значительных изменений. Наи-больший удельный вес в структуре расходов занимаютрасходы на жилищно-коммунальное хозяйство (18,6 %),расходы на содержание социально-культурнойсферы(62,3 %). Расходы на сельское хозяйство составили 0,1 %,обслуживание внутреннего долга 1 %, расходы на го-сударственное управление 7 %.Расходы городского бюджета на 2003 г. запланиро-ваны в сумме 3019 млн р. К уровню прошлого годатемп роста расходов составил 1,2 раза. Финансирова-ние расходов, как и в 2002 г., осуществляется в преде-лах поступающих доходов городского бюджета, при-влечения источников финансирования дефицита. Функ-циональная структура расходов городского бюджета за2003 г. по сравнению с 2002 г. не претерпела значи-тельных изменений - наибольший удельный вес соста-вили: жилищно-коммунальное хозяйство (589 млн р.или 19,5 % от обшей суммы расходов), социальнаясфера (1731 млн р. или 57,3 %), государственноеуправление (245 млн р. или 8,1 %).Коэффициент обеспеченности расходов бюджета ад-министрации г. Томска собственными доходами за2003 г. составляет 1,5 (в 2001 г. данный показатель со-ставил 1,5, в 2002 г. - 1,4). Доля собственных доходовв общих доходах в 2003 г. составляет 0,8, тогда как в2001 г . - 0 , 9 и в 2002 г . - 0 , 6 .Подводя итог сказанному выше отметим: наличиехронического дефицита бюджета свидетельствует о том,что существующие распределительные механизмы неявляются достаточно эффективными. По нашему мне-нию, это вызвано как внешними, так и внутреннимипричинами. К числу внешних причин, связанных с со-вершенствованием законодательства, следует отнестиполитическую слабость института местного самоуправ-ления и несовершенство бюджетного процесса. К вну-тренним причинам относятся: несоответствие или не-верное распределение функций местного самоуправле-ния, несовершенная организационная структура и, на-конец, неверно определенные цели развития муници-пального образования. Данные вопросы будут рас-смотрены нами ниже.ФУНКЦИИМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯРассмотрим подробнее цели и функции органов ме-стного самоуправления в РФ. Представительный органявляется выборным коллегиальным органом местногосамоуправления, состоящим из депутатов и возглавляе-мым либо главой города, либо избранным из числа де-путатов ответственным секретарем или председателем.Основными функциями представительного органаместного самоуправления являются:- рассмотрение и утверждение местного бюджета;нормотворчество;- контроль за исполнением принятых правовых ак-тов, за соблюдением законов и правовых актов органовгосударственной власти на территории города, за ис-полнением бюджета города, за деятельностью испол-нительного органа местного самоуправления (админи-страции города) и должностных лиц городского само-управления в пределах своей компетенции.В соответствии с Федеральным законом «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации» в уставах городов закрепляютсяисключительные полномочия представительных орга-нов местного самоуправления. Перечень вопросов ис-ключительной компетенции представительного органаможет существенно колебаться в зависимости от меха-низма построения взаимоотношений с администрациейгорода, но в любом случае он не может быть ширесписка предметов ведения местного самоуправления.Для реализации функций и возложенных полномочийпредставительный орган местного самоуправления впра-ве образовывать постоянные и временные комиссии.Постоянные комиссии являются постоянно действую-щими органами. Создание их производится, как прави-ло, по проблемному принципу.Администрация города является исполнительным(исполнительно-распорядительным) органом местногосамоуправления. Возглавляет ее глава администрацииили глава (мэр) города. Глава города наделен исполни-тельными, распорядительными и контрольными функ-циями, которые осуществляются на принципе едино-началия. По всем вопросам своей деятельности главагорода подотчетен представительному органу местно-го самоуправления, а вопросы деятельности включаютвсе вопросы городского значения за исключением от-несенных законодательными актами к исключительнойкомпетенции представительных органов. В составе ад-министрации города создаются функциональные, тер-риториальные (районные) и отраслевые подразделения,которые выполняют исполнительно-распорядительныеи контрольные функции.Функции местного самоуправления можно подраз-делить также на внешние и внутренние. К внешним от-носятся функции производства продукции и строите-льства объектов для иногородних потребителей, ввоза-вывоза (импорт-экспорт), охраны окружающей среды,а также функции, обеспечивающие внешние связи неэко-номического характера и пр. Внутренними функциямиявляются удовлетворениеспроса населения, обслужи-вание социально-экономической системы города, обес-печение и поддержание порядка в городе и т.п.К числу важнейших функций относятся разработкаи реализация программы социально-экономическогоразвития города. В системе управления программа со-циально-экономического развития города является клю-чевым элементом.Под комплексной программой социально-экономи-ческого развития города понимается взаимосогласо-ванная совокупность мероприятий во всех сферах жиз-недеятельности города, проводимых органами город-ского самоуправления с участием хозяйствующих субъ-ектов всех форм собственности за счет бюджетных ипривлеченных средств, направленных на повышениекачества жизни людей на территории города. Комп-лексная программа обычно состоит из общей стратегиисоциально-экономического развития города на периоддействия полномочий выборных органов местного са-моуправления и государственной власти, перечня це-лей развития и системы мероприятий органов город-ского самоуправления, необходимых для достиженияпоставленных целей; блока развития экономики; блокаразвития социальной сферы в городе; блока обеспече-ния безопасности населения и др.В составе комплексной программы разрабатывают-ся отраслевые программы развития промышленногопроизводства, сферы услуг населению, ЖКХ, системысоциальной защиты населения, образования, культуры,здравоохранения, физической культуры и спорта, эко-логической безопасности, общественной безопасности.Структура комплексной программы социально-эко-номического развития города в целом соответствуетструктуре социально-экономической системы города иотражает внутреннюю логику процесса социально-эко-номического развития города.Проведенный нами анализ организационных струк-тур управления городов Сибирского Федерального ок-руга, а также выполняемых ими функций позволяетсделать вывод, что они не в полной мере адекватнысовременным рыночным условиям. Например, органи-зационная структура по-прежнему формируется по от-раслевому принципу, ряд функций, имеющих место впрактике стран с развитойрыночной экономикой, невключены в обязанности местных исполнительных ор-ганов власти. Требует пересмотра и система социаль-ной поддержки населения в сторону перехода от суб-сидиарной (социальные выплаты, дотации и т.д.) к по-ощрению трудовой деятельности граждан. Так, в СШАв 1997 г. принят закон «О личной ответственности ивозможностях трудоустройства», призванный повы-сить социальную ответственность населения и укре-пить трудовую мораль [3]. Фактически мы наблюдаемтот же подход, который имел место в социалистиче-ской системе хозяйствования с ее плановой экономи-кой. Актуальной является также функция поддержкипредпринимательства.Итак, роль органов местного самоуправления в пе-реходный период экономики России остается чрезвы-чайно важной. Не вмешиваясь в деятельность частныхкомпаний в сфере производства, органы местной вла-сти должны брать на себя общественно значимыефункции, не приносящие сиюминутного дохода, но безкоторых условия воспроизводства и условия жизнинаселения не будут оптимальными с экономической исоциальной точек зрения. К ним относятся наука, об-разование, охрана окружающей среды, поддержаниесоциальной инфраструктуры, без которых невозможнопрогрессивное продвижение вперед. Это логическиподводит нас к необходимости выработки на муници-пальном уровне таких индикаторов (критериев), кото-рые бы позволили отслеживать динамику устойчивогоразвития данного муниципального образования.КРИТЕРИИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯНА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕКлючевой задачей государства является достижениевысокого качества экономического роста. Данное понятиеозначает наряду с темпами роста высокую эффективностьиспользования ресурсов, конкурентоспособность продук-ции, повышение благосостояния населения, проявляющее-ся в улучшении качества его жизни. Причем важен не крат-косрочный успех, а длительный и устойчивый рост. В этойсвязи внимание государства должно быть направлено надолгосрочную стратегию, включая все фазы общественно-го производства, оптимальное сочетание текущих страте-гических задач. Мы согласны с академиком J1. Абалкиным,который утверждает, что нельзя инструментальные пара-метры, такие как дефицит бюджета, уровень инфляции,валютный курс, выручка от экспорта, рассматривать в ка-честве конечных целей экономической политики [4]. Вэтом случае наблюдается подмена конечных целей инст-рументальными параметрами. В качестве конечных целейдолжны рассматриваться рост уровня доходов и качествожизни населения, развитие совокупного спроса, высту-пающего двигателем экономики, рост инвестиций и по-вышение наукоемкости продукции. В текущей политикеинструментальные параметры становятся целью, высшиеже национальные интересы не принимаются во внимание.Отсюда инвестиции в человеческий капитал, являющиесяосновополагающим источником развития, рассматривают-ся как вычет из общественного богатства и финансируютсяпо остаточному принципу.На национальном уровне выделяют следующие тригруппы индикаторов: экономические, социальные и эко-логические [5]. Вместе с тем индикаторы муниципаль-ного уровня не обязательно должны соотноситься снациональными и региональными, а также соотносить-ся с рекомендациями ООН. Они могут оказаться неэф-фективными на муниципальном уровне.На наш взгляд, в качестве критериев устойчивого ростаможно предложить наряду с интегральным индексом раз-вития человека следующие частные критерии развитиямуниципального образования: рост производства и дохо-дов, прогрессивные изменения в административной, соци-альной и институциональной структурах об

Скачать электронную версию публикации