About the principles and model of the Russian economic federalism.pdf Поиск наиболее эффективной формы государствен-ного устройства России делает необходимым анализразличных принципов и режимов государственной вла-сти. Федерализм, по нашему мнению, является ком-промиссом между унитарной формой организации го-сударства и конфедерацией. Он лишен многих их не-достатков и имеет ряд достоинств, не присущих этимдвум формам.По нашему мнению, наиболее фундаментальным сре-ди существующего многообразия точек зрения являет-ся подход к пониманию природы федеративного госу-дарства как системы организации в обществе государ-ственной власти, самоуправляемой на основе договора(соглашения). Данная теория обосновывается, в част-ности, в работах Дэниэля Елазара [1], Винсента Ост-рома [2]. С этих позиций договор (соглашение) рас-сматривается не как форма, а как содержание федера-тивных отношений, основа которых - согласие сторони их самоуправление. Поэтому любая федерация посвоей сути - самоуправляемое договорное государст-во, в котором разделение и осуществление государст-венной власти на всех уровнях должно основыватьсяна достижении договоренности и самоуправления. Ес-ли власть делится между центром и составными частя-ми сверху, без согласия составных частей федерации,либо без согласования с ними, то в этом случае, какиебы ни были права у территорий, государство не можетбыть признано по своей природе федеративным. И на-оборот, если власть разделена даже на основе согласиясторон, но ни центр, ни составные части не обладаютполнотой власти для осуществления своих функций, неимеют возможности самодостаточно самоуправляться,то в этом случае с той или иной степенью определен-ности можно сказать, что федерализм подменяетсяунитаризмом либо конфедеративным устройством.Тип федеративного государства определяет особен-ности модели федерализма как правового режима раз-деления государственной власти по вертикали. По этомукритерию можно выделить два типа федерализма: деле-гированный и концентрированный федерализм.Делегированный федерализм отражает особенностьобразования союзной федерации, когда полномочия цен-тральной власти определяются государствами, обра-зующими союз. При втором типе федерализма центр«спускает» или «дарит» (т.е. уменьшает степень кон-центрации власти у центра) определенный объем госу-дарственной власти территориям с учетом их интере-сов. Основным идентификационным критерием, опре-деляющим принадлежность к той или иной модели фе-дерализма, является выбор способа учреждения эле-180ментов системы разделения государственной власти повертикали,Для первого типа характерно делегирование основ-ных составляющих системы разделения государствен-ной власти снизу вверх, когда объединяющиеся суве-ренные государства управомочивают создаваемую имицентральную власть на осуществление определенногообъема власти. Второму типу присущ способ децен-трализации, то есть определение системы государст-венной власти сверху вниз без учета либо с учетоммнения территорий, которым передается определен-ный объем государственной власти.Способ образования союза влияет на типы связей всистеме разделения государственной власти и уровеньцентрализации. От него непосредственно зависит, какиефункцни будет выполнять центр, а какие будут закреп-лены за субъектами. При этом в первом случае за субъ-ектами закрепляется обычно одинаковый объем функ-ций, во втором случае - разный (именно такой типсформировался в России к началу XXI в.).С точки зрения характера отношений, определяемо-го наличием или отсутствием элементов соподчинен-ности в системе разделения государственной власти,можно выделить два типа федерализма: централизован-ный и нецентрализованный.Принцип централизации как основа разделения го-сударственной власти присущ немногим федеративнымстранам, например Индии, где на федерацию возлага-ются такие исключительные права в области законода-тельства, передача которых в других странах считаетсянеобходимой лишь для принятия решений при чрезвы-чайных обстоятельствах, а также когда парламенту фе-дерации предоставляется право законодательствоватьпо вопросам, входящим в компетенцию штатов, еслиэтого потребуют «национальные интересы». Союзныйпарламент Индии наделен правом издавать законы полюбым вопросам, содержащимся в перечне вопросов,отнесенных к компетенции штатов, если Совет штатов(верхняя палата союзного парламента) примет решениедвумя третями голосов своих членов о том, что это не-обходимо «в национальных интересах».Объем прав по вертикали распределяется в федерати-вном государстве на основе одного из двух принципов -субсидиарности или централизации (приоритет общена-циональных интересов). В противоположность принципуцентрализации сущность принципа субсидиарности за-ключена в признании идеи самоуправления составныхчастей федеративного государства как основы разделениягосударственной власти между федерацией и ее субъек-тами. Распределение государственных полномочий в со-ответствии с принципом субсидиарности предполагаетполную адекватность компетенции каждого уровня. Ком-петенция делится таким образом, чтобы проблемы реша-лись на том уровне, на котором они возникают. Федера-льная власть вмешивается только тогда, когда проблемавыходит за рамки полномочий субъектов Федерации.Анализ принципа субсидиарности на примере госу-дарственного устройства США был дан В. Остромом[2]. При формировании федеративного устройства пе-ред США стояла задача распределения власти междуфедерацией и штатами таким образом, чтобы штаты,объединившиеся в союз, сохраняли самоуправление вовсем, что относится к их внутреннему благосостоянию,но союз не перестал бы составлять при этом одно це-лое, удовлетворяя общенациональные потребности. Помнению В. Острома, существуют объекты управления,относящиеся к ведению нации в целом (военные дела,финансы, дипломатия); затем - провинциальные по сво-ей природе и потому лучше управляемые на местах(местный бюджет, культура, здоровье людей) и, нако-нец, смешанные, являющиеся национальными, поско-льку касаются всех лиц, составляющих нацию, и в тоже время провинциальными, поскольку нет необходи-мости, чтобы вся нация о них заботилась (например,гражданские и политические права жителей США).Многие ученые считают, что одним из значимыхкритериев типологизации моделей федерализма, позво-ляющих обнаружить их особенные черты, является од-нородность субъектов Федерации с точки зрения их го-сударственно-правовой природы и статуса. По этомукритерию выделяют три типа федерализма и, соответ-ственно, три типа федеративных государств: симмет-ричный, асимметричный и симметричный с элемента-ми асимметрии.Идеальная федерация - симметричное государство,где в основу устройства положено объединение субъ-ектов Федерации, однородных по природе и равных постатусу. В настоящее время абсолютно симметричныхгосударств-федераций с юридической точки зрения пообъективным причинам не существует.Каждое федеративное государство может столкну-ться с необходимостью образования наряду с субъек-тами Федерации, которые равноправны, федеральногоокругав рамках столицы государства, федеральных тер-риторий, территорий с особым статусом на переход-ный период и т.д. Поэтому большинство федеративныхгосударств сегодня - это симметричные федерации сэлементами асимметрии. В данном случае все субъек-ты федерации признаются однородными по природе истатусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Брази-лия и другие), но конституция допускает из общегоправила исключения, которые не касаются различийгосударственно-правовой природы субъектов федера-ции, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса(например, в США - федеральный округ Колумбия, вкотором находится столица страны г. Вашингтон).Наконец, наименее удачный тип федеративного ус-тройства - асимметричная федерация. Конституция асим-метричной федерации изначально закрепляет разнород-ность субъектов Федерации по их природе и статусу (Ка-нада).Резюмируя этот обзор, хотелось бы отметить, чтомногообразие современных моделей федерализма об-легчает поиск наиболее подходящего для условий Рос-сии типа государственного устройства, оптимальноговарианта распределения функций государства междуего уровнями. В дальнейшем исследовании мы попыта-емся «наложить» каждую из рассмотренных моделей насложившуюся в России социально-экономическую об-становку, совместить с политическим и административ-но-территориальным устройством, учесть приоритетныезадачи всей страны и ее регионов и на этой основе скон-струировать российскую модель федерализма.Рассмотрим экономическую сущность федерализма.Для экономиста главным предметом рассмотрения яв-ляется вопрос о размещении и использовании ресурсови о распределении доходов внутри общественной сис-темы. А то, каким именно образом данный конкретныйуровень управления получил право на принятие своихрешений: путем простого делегирования полномочийсверху вниз (деконцентрация власти) или путем кон-ституционного наделения правом принимать решения(децентрализация власти), не так уж и важно. Если,конечно, эти различия не влияют на процедуру приня-тия решений, не лишают низовые органы самостояте-льности в расходовании собственных средств.Фор-мальное федеративное конституционное устройство го-сударства дает возможность принимать на местномуровне более эффективные решения, отражающие ну-жды и запросы населения.С экономической точки зрения очевидным преиму-ществом федерализма является соединение возможно-стей унитарного правления и децентрализованного. Накаждом уровне управления вместо того, чтобы пытать-ся решить сразу все задачи, связанные с предоставле-нием общественных благ, будут осуществлять меро-приятия, наиболее эффективные только для данногоуровня. Центральное руководство будет отвечать застабилизацию экономики, наиболее равномерное рас-пределение доходов и за предоставление таких обще-ственных благ, которые больше всего влияют на бла-госостояние всего общества, всего населения страны.Дополняя это, местные органы управления могут пре-доставлять такие блага и создавать такие условия, в ко-торых заинтересованы лишь жители соответствующихместностей. В этом смысле конституционно закреп-ленный федерализм можно охарактеризовать как опти-мальную с точки зрения экономики форму правления.Поэтому можно предложить следующее экономическоеопределение федерализма: «Федерализм - сочетаниецентрализованного и децентрализованного уровней при-нятия решений, на каждом из которых делается само-стоятельный выбор относительно предоставления техобщественных благ и услуг, в которых более всего заин-тересованы жители соответствующей территории». Ко-нечно, хотелось бы дополнить это определение положе-нием о необходимости закрепления за каждым из уров-ней доходов в объемах, необходимых для предоставле-ния упомянутых благ, но это особая тема, к которой мывернемся при рассмотрении бюджетного федерализма.Для реализации экономической сущности федера-лизма (назовем это экономическим федерализмом) не-обходимы соответствующая система экономическихотношений, территориальная организация экономики.Не существует и не может существовать органическогосовпадения экономических интересов регионов и госу-дарства в целом. В этой сфере всегда имеются противо-речия, характер которых может меняться в соответствиис конкретными условиями того или иного этапа развитиястраны. Экономический механизм федеративных отно-шений в общем виде представляет собой совокупностьинструментов, обеспечивающих разрешение этих проти-воречий, взаимовыгодное объединение хозяйственных исоциальных комплексов регионов в единую рыночнуюсоциально-экономическую систему страны. Набор этихинструментов включает финансово-бюджетные регуля-торы, распределение собственности, разделение полно-мочий и предметов ведения и т.п. Сложность задачи за-ключается в том, что в каждом конкретном случае надовыбрать те из них, которые следует использовать в пер-вую очередь, необходимо обеспечить наиболее эффек-тивный и действенный их набор. Базовыми принципамирешения этой задачи, по нашему мнению, являются:общность экономических и правовых основ построенияотношений между Центром и субъектами Федерации имежду самими субъектами Федерации; гарантия общефе-деральной защиты прав граждан, товаропроизводителей,местного самоуправления; выделение институтов пуб-личной собственности и создание адекватных им меха-низмов управления; четкая регламентация предметовсовместного ведения центра и субъектов федерации.Системный подход к федерализму позволяет выде-лить три блока его экономического механизма:- федерализм собственности на землю, недра и при-родные ресурсы;- федерализм собственности на капитал (имущест-во, производственные фонды);- федерализм собственности на финансовые ресур-сы (бюджетный федерализм).Идеальной моделью федерализма, как уже говорилось,многие исследователи, зарубежные и отечественные, счи-тают делегированный, нецентрализованный федерализм сполностью самостоятельными равноправными и симмет-ричными субъектами федерации. Думается, что и для Рос-сии эта модель станет достижимой, но со временем. Дело втом, что нецентрализация в образе матрицы становитсяэффективной при условии, если она гарантирована правом,соблюдаемым всеми ячейками власти, а также надежной иуниверсальной судебной защитой.Поэтому модель нецентрализованного федерализмаприменима лишь к государствам, которые уже состоя-лись как правовые. Пока же ситуация с разделением вла-стей в России характеризуется следующими чертами:- социально-экономическим неравенством субъек-тов РФ по численности и составу населения, по ресур-сам, по развитию базовых отраслей и т.д.;- неравенством прав, фактически предоставленныхреспубликам, городам Москве и Санкт-Петербургу ипрочим субъектам федерации, несмотря на деклариро-ванное в Конституции их равенство;- обусловленным вышеперечисленным неравнымпредставительством интересов субъектов федерации вГосударственной Думе РФ, в Правительстве РФ;- наличием сложносоставных («матрешечных») субъ-ектов федерации;- концентрацией власти в Центре, обусловленнойисторическими и прочими специфически российскимипричинами.Все это, помноженное на экономический кризис иобщепризнанную слабость законодательной базы, соз-дает атмосферу, коренным образом отличающуюся оттой, в которой западные страны взращивали свой фе-дерализм. Из-за этого принципы самостоятельности иавтономности субъектов федерации, невмешательстваЦентра в их дела представляются нам применительно кРоссии не только неосуществимыми, но на этапе ре-формирования экономики и восстановления хозяйстванерациональными. В условиях идеального федерализ-ма у нас могут выжить только богатые субъекты феде-рации, являющиеся в настоящее время донорами феде-рального бюджета. Основная масса субъектов, не имею-щая собственной доходной базы, но зато отягощеннаяполуразвалившимися предприятиями всех отраслей хо-зяйства, нуждается в помощи государства, в трансфер-тах. Для них самостоятельность означает существова-ние наедине со своими проблемами, без помощи извне.Налогов, собираемых на их территории, не хватит дажена оплату труда бюджетников.Поэтому мы считаем, что во время реформированияэкономических отношений, структурной перестройкии модернизации производственного аппарата, преодо-ления экономического кризиса главным принципомэкономического федерализма в России должен бытьпринципсубсидиарности.Субсидиарность означает, что государство должнодополнять регионы, по сути дела - помогать им. «Ре-гионы везде, где можно, а государство везде, где нуж-но» - так можно перефразировать известную сентен-цию JI. Эрхарда. Государство на время должно прини-мать на себя функции регионов - всех или наиболеенуждающихся. Регионы против подобного ущемлениясвоей самостоятельности не возражают, более того -сами проявляют инициативу. Как известно, примернополовина субъектов РФ заключила с Центром догово-ры и соглашения о разграничении полномочий и сфердеятельности. В большинстве из них содержатся по-ложения о передаче из региональной собственности вфедеральную различных объектов.Считаем необходимым подчеркнуть, что субсиди-арность отнюдь не означает уменьшения прав регио-нов. Более того, у них появляется новое право - правопередачи в федеральное или совместное ведение соб-ственных объектов, т.е. инициатива остается за субъ-ектами Федерации.В современной науке отмечается демократическийхарактер принципа субсидиарности как основы организа-ции федеративного устройства. По мнению О.Ю. Або-лина: «В политической философии федерализма именносубсидиарность играет роль «противовеса», нейтрализу-ющего опасность установления режима личной властиили иной формы бюрократической диктатуры. Руковод-ствуясь принципом субсидиарности, федералисты счи-тают возможным добиться четкого разграничения компе-тенции и полномочий уровней власти, не позволяя ниодному из них приобрести гипертрофированное значе-ние». И далее: «Принцип субсидиарности означает, чтовышестоящим органам власти и управления должныбыть делегированы только те политические, экономиче-ские и иные функции, которые не могут с той же эффек-тивностью выполняться нижестоящими органами» [3].Если ставить вопрос о последовательной реализацииэтого принципа, то необходимо признать, что он предпола-гает построение системы управления не «сверху вниз», ко-гда в качестве политического жеста Центр дарует перифе-рийным структурам определенную квоту управленческихкомпетенций, выступая распределителем прав и функциймежду различными эшелонами власти в иерархическойструктуре управления, а «снизу вверх». Как уже говори-лось, та или иная пирамида управления действительноможет стать достаточно устойчивой конструкцией, еслибудет основываться на фундаменте определенной полнотыуправленческих функций низовых (региональных) струк-тур с вектором взаимодействия от низовых уровней(структур) управления - к верхним эшелонам власти.При таком подходе система вертикальной субордина-ции будет трансформироваться в рыночно-партнерскуюмодель взаимоотношений, в условиях которой экономи-ческие связи между центром и регионами по поводу тойили иной управленческой услуги становятся действи-тельно экономическими. Следовательно, рыночный ха-рактер отношений партнерства постепенно будет перено-ситься с уровня горизонтальных взаимоотношений науровень вертикальных отношений управления - междууправляющей и управляемой системами.Реализация в практике реформирования принципасубсидиарное™, формирование адекватного рыночнымотношениям экономического механизма федеративныхотношений, наделение федерального центра стратегиче-ским механизмом управленческих функций способство-вало бы, несомненно, решению следующих задач:- постепенная интеграция региональных социаль-но-экономических комплексов в единое рыночно-эконо-мическое пространство;- преодоление негативной практики наделения до-полнительными правами отдельных регионов;- снижение политического прессинга на централь-ные органы власти со стороны региональных властейпо поводу расширения рамок ответственности центраперед населением того или иного региона;- обеспечение гарантий свободного, в границах оп-ределенных компетенций, выбора регионами направ-лений их экономического реформированияпри усло-вии, естественно, четкого выполнения принципа соот-несения расходов с их доходами;- ослабление тенденции центра на перенос бременирасходов по социальным и другим программам на ре-гионы и тенденции ряда субъектов Федерации отка-зать центру в праве осуществления на их территорииобщегосударственных функций;- укрепление позиций товаропроизводителей в эко-номике страны.Действие на практике принципа субсидиарности, атакже активное использование адаптивно-селективныхформ и методов в сфере обеспечения региональнойдинамики реформирования (в рамках органически це-лостного рыночного пространства страны) будет, без-условно, способствовать разрешению наиболее острыхпротиворечий между федерацией и регионами и междусамими регионами.Программа реформирования федерализма должнавключать специальные мероприятия по пространствен-ной интеграции экономики России. К ним относятся:а) стабилизация и развитие общероссийских мате-риально-технических, финансовых, информационных ин-тегрирующих систем (магистральный транспорт и связь,энергетическая и водохозяйственная системы, денеж-но-кредитная и бюджетная системы, система экологи-ческий безопасности и т.д.);б) совершенствование правового и организационно-го механизма вертикальных и горизонтальных взаимо-действий субъектов хозяйствования и управления;в) содействие развитию общероссийского террито-риального разделения труда и единого рыночного про-странства;г) осуществление мероприятий по предупреждениюи преодолению распада межрегиональных хозяйствен-ных связей, экономического и политического сепара-тизма;д) проведение государственной внешнеэкономиче-ской политики, гармонизирующей внешнеэкономиче-скую деятельность регионов на основе общего законо-дательства и в соответствии с международным автори-тетом федерального центра.Тенденции регионализации и интеграции, разуме-ется, противоречивы. Не исключено вырождение ре-гионализации в региональный сепаратизм, разрушаю-щий смысл реформы как общероссийской акции. Но ичрезмерная централизация управления реформой, ееунификация не менее губительны. Подавление эконо-мической заинтересованности на местах и недоучет ре-гиональной специфики создают базу регионального се-паратизма, поскольку в регионах усиливается убеж-денность, что действуя в одиночку или в составе ре-гиональных коалиций можно добиться большего, не-жели в общем экономическом хаосе. Всегда находятсяполитические силы, придающие экономическим про-тиворечиям центробежную направленность с ориента-цией на территориальное обособление.Усиление регионализации необходимо в макроэко-номической, структурной, инвестиционной политике.Еще бытуют иллюзии, что программы макроэкономи-ческой стабилизации, структурной перестройки эконо-мики, инвестиционной деятельности следует вначалеразрабатывать «в целом», а уж потом заниматься их«разверсткой» по регионам. В действительности такаяпоследовательность дает, как правило, неприемлемыерезультаты из-за сильного воздействия региональныхфакторов. Необходимо двухстороннее итеративное дви-жение общефедеральных и региональных проектиро-вок, как этого требует методология моделирования двух-уровневых систем «народное хозяйство - регион».Существенные особенности регионов России нетолько заставляют разрабатывать регионально диффе-ренцированные меры по реализации социально-экономических программ, но и обусловливают опреде-ленные требования к централизации ресурсов на феде-ральном уровне, к их межрегиональному перераспре-делению для обеспечения стабильности и надежностисоциально-экономической и политической систем Рос-сийской Федерации. Так, необходимость государствен-ной поддержки кризисных, депрессивных и слабо осво-енных регионов, а также функционирования межре-гиональных коммуникаций предопределяет довольнозначительной объем централизованных инвестиций. Не-обходимость поддержания минимального уровня жизнинаселения во всех регионах (независимо от их финан-сового положения) требует аккумулирования в Центрезначительных бюджетных средств и соответствующейсистемы финансовых трансфертов.Следует отметить, что регионализация, по сути - де-централизация, эффективна только в условиях симмет-ричной федерации с ограниченным количеством эконо-мически мощных регионов. Самой же серьезной колли-зией российского экономического федерализма являетсяпротиворечие между принципом равноправия субъектовфедерации, провозглашенным Конституцией, и факти-ческой их разностатусностью. Конституция РФ узако-нила в 1993 г. сложное, асимметричное, противоречивоеи нерациональное административно-территориальноеделение, которое до сих пор остается серьезным факто-ром дестабилизации социального и экономического по-ложения. Процесс разграничения институтов публичнойсобственности осуществлялся и осуществляется без опо-ры на четкую концептуальную основу, а имеющаяся нор-мативно-правовая база либо устарела, либо недостаточ-но конкретна. В результате возникла система «торга»между центром и регионами. При этом последние ис-пользуют различные стратегии и методы для того, что-бы «выторговать» себе наиболее благоприятные условия,а центр может оказать давление на непокорные регионыс помощью трансфертов, преференций, льгот и т.п.Сформировавшаяся система территориального управ-ления не позволяет в должной мере мобилизовать ре-сурсы и сконцентрировать силы на приоритетных на-правлениях, распыляет их по субъектам Федерации,функции которых туманны. Экономическое пространст-во страны, которое должно быть единым, разделено на89 региональных рынков, кратно различающихся помасштабам и ценам. Местное самоуправление, призван-ное удовлетворять самые насущные нужды населения,выведено из системы органов государственной власти илишено необходимых средств, что тоже не способствуетинтеграции сил для структурной перестройки экономи-ки - во властную вертикаль оно не входит.Таким образом, изменение целей и задач социаль-но-экономического развития страны, переход от фазыоживления к фазе интенсивногоэкономического ростатребует модернизации системы регионального управ-ления. Попытаемся сформулировать свои предложенияпо модернизации системы управления в регионах Рос-сийской Федерации. Итак, мы исходим из того, чтосложившаяся система управления региональным раз-витием не отвечает задачам концентрации сил и моби-лизации ресурсов страны для обеспечения структурнойперестройки и технического перевооружения нацио-нального хозяйства в соответствии с долгосрочнойпрограммой правительства. Ключевой задачей первогодесятилетия этого века является кардинальное улуч-шение предпринимательского и инвестиционного кли-мата в России. Без решения этой задачи модернизацияи экономический рост, по мнению разработчиков про-граммы, будут невозможны. Речь идет об улучшенииобщих условий хозяйствования, корректировке формгосударственного вмешательства в экономику, отказеот избыточного бюрократического регулирования и по-вышении эффективности действий государственнойвласти в тех сферах, где ее участие абсолютно необхо-димо и эффективно.Для решения поставленных правительством задачсистему территориального управления надо менять.Главным направлением изменения, по нашему мнению,должно стать доведение исполнительной вертикали домуниципальных образований, устранение региональ-ных, ведомственных и прочих бюрократических барье-ров на пути предпринимательской активности. Осуще-ствление этого изменения станет возможным при:- переходе от отраслевого принципа управления ктерриториальному и функциональному;- укрупнении субъектов Российской Федерации исоответствующем изменении их функций и взаимоот-ношений с другими уровнями власти в стране;- изменении структуры исполнительной власти врегионах.По нашему мнению, отраслевой принцип исчерпалсебя и только вредит в условиях рынка. Что могут сде-лать министерства, если все их бывшие отрасли пре-вратились в конкурирующие между собой множествачастных предприятий, выпускающих далеко не толькопрофильную продукцию? В этих условиях укреплениеили даже сохранение отраслевого управления оченьнапоминаетмонополизацию рынка. Недаром во всехиндустриальных странах количество отраслевых ми-нистерств минимально, а управление организовано пофункциональному или программно-целевому принци-пу. Управление должно быть сосредоточено на выпол-нении функций, о которых и говорится в данной рабо-те. Эти функции реализуются на территории конкрет-ных регионов, положение последних в социально-эко-номической системе страны характеризуется опреде-ленной политической и экономической обособленно-стью. Поэтому учет территориального принципа дол-жен означать, что целью управления является созданиесравнительно замкнутых, специализированных соци-ально-производственных комплексов на территорияхрегионов (своего рода корпораций территориальногоразвития). В условиях рынка на первое место выходитфункция государства по обустройству территории в са-мом широком смысле этого слова - создание на нейсоциально-экономического комплекса, обеспечение ра-циональной кооперации разнопрофильных предприя-тий, обеспечение населения и производства необходи-мыми услугами и условиями.Укрупнение субъектов Федерации. Это наиболее ча-сто дискутируемый вопрос, существует много авторитет-ных сторонников и противников его положительногорешения. Выше мы уже говорили, что Конституция Рос-сийской Федерации зафиксировала сложное, асиммет-ричное, нелогичное административно-территориальное де-ление, базирующееся на национальной основе, увекове-чивающее учет национального фактора при решении эко-номических задач. Это устройство нельзя даже назватьнаследием социалистического прошлого, поскольку в са-мом начале 90-х гг. многие административные образова-ния поменяли свой статус - автономные республики де-лились, национальные области стали республиками, двагорода стали субъектами федерации и т.д. Нерациональ-ность деления можно объяснить только одним - нежела-нием Центра портить отношения с региональными эли-тами, платой за их поддержку.Нам представляется вполне естественным сейчас, ко-гда политическая ситуация стабилизировалась, а эконо-мические задачи стали приоритетными, сделать админист-ративно-территориальное деление страны более воспри-имчивым к потребностям экономики, способным к осуще-ствлению крупных макроэкономических проектов. Мыпредлагаем создать на методологической и практическойбазе экономических районов (но с учетом новых реалий)15-17 макрорегионов (назовем их условно федеральнымиземлями), имеющих статус субъектов Российской Федера-ции. Федеральные округа при этом упраздняются. Регио-ны, объединившиеся в эти новые территориальные образо-вания, сохраняют оперативно-хозяйственную самостоя-тельность, имеют исполнительные органы, но лишаютсяпредставительных. Представлять интересы население всейфедеральной земли будет ее парламент, который в соот-ветствии с действующим федеральным законом об органи-зации представительных и исполнительных органов субъ-ектов Российской Федерации может быть двухпалатным.В верхней палате, по аналогии с Федеральным собраниемРоссийской Федерации, будут работать представители(руководители) регионов, а нижняя будет формироватьсяпутем выборов. На наш взгляд, такая организация предста-вительной власти будет более эффективна, чем сущест-вующая, при которой в каждом субъекте Федерации созда-ется свой представительный орган, численность депутатови аппарата которого определяется только уставом этогосубъекта Федерации. Деятельность такого органа сводится,как видно из предыдущего материала, к дублированиюфедеральных законов и к утверждению региональныхбюджетов. Поскольку при объединении регионов все ихбюджеты сольются в единый бюджет федеральной земли,полезность представительных органов упраздняемыхсубъектов Федерации будет исчерпана.Полномочия и предметы ведения федеральных зе-мель предлагается значительно увеличить, передав имчасть общегосударственных. Проведенное выше иссле-дование дает также основание рекомендовать пере-дачу им почти всех вопросов, находящихся сейчас всовместном ведении Российской Федерации и ее субъ-ектов (ст. 72 Конституции РФ). За Центром сохранитсявыполнение ряда внутренних и всех внешних функцийгосударства. При этом круг вопросов объединяемыхрегионов должен существенно сузиться. Они переда-ются федеральным землям и муниципальным районам(округам). За регионами остаются функции анализа,прогнозирования, координации и планирования согла-сованного социально-экономического развития муни-ципальных образований, входящих в регион. Тем са-мым обеспечивается:- усиление роли Центра, который, освободившисьот мелочного контроля и надзора, сосредоточит внима-ние на осуществлении правоустанавливающих функ-ций, займется государственным регулированием (в пол-ном смысле этого понятия) согласованного развитиянебольшого количества симметричных субъектов Фе-дерации;- реализация пожеланий большинства ученых-фе-дералистов и политиков о максимальном сокращениичисла предметов совместного ведения;- усиление роли и увеличение возможностей зе-мель для организации на своих территориях эффектив-ных рынков ресурсов и готовых товаров на основенаиболее полного использования конкурентных пре-имуществ и межрегиональной кооперации;- приведение в соответствие статуса и функций су-ществующих в настоящее время субъектов Федерации.Муниципальным районам (округам) передаетсячасть функций нынешних регионов. Поэтому данныерайоны (округа) следует укрупнить, увеличив потен-циал и возможности выполнять переданные им госу-дарственные функции.

Скачать электронную версию публикации