To the issue of elaboration of immigration legislation for far eastern regions of Russia in the end of XIX - beginning of XX centuries.pdf Ограничение притока китайских и корейских иммиг-рантов в дальневосточные районы России всегда былоодной из трудноразрешимых проблем для приамурскойадминистрации, с которой сталкивались все без исклю-чения приамурские генерал-губернаторы. Обозначимлишь основные вехи в иммиграционной политике при-амурской администрации, точнее, основные попытки ввыработке иммиграционного законодательства для даль-невосточных областей России, каждая из которых заслу-живает самостоятельного исследования.С момента присоединения Приамурья и Приморья кРоссии до Первой мировой войны отношение русскихвластей к присутствию там выходцев из соседних госу-дарств, прежде всего китайцев и корейцев, прошло слож-ный путь от привлечения иногородцев в край до стесне-ния и ограничения.Политика «привлечения» продолжалась примерно втечение первых двадцати лет владения краем, начиная сВысочайше утвержденных 26 марта 1861 г правит, разре-шавших иностранцам селиться в Амурской и Приморскойобластях с предоставлением землевладельческих льгот,освобождением от всяких налогов в течение 20 лет и т.п.Отношение местных властей к ним на первых порахбыло настолько благожелательным, что генерал-губерна-тор Восточной Сибири М.С. Корсаков в 1862 г. даже кон-сультровался с российскими дипломатическими предста-вителями в Пекине по вопросу о предоставлении сослан-ным в Южно-Уссурийский край китайским подданным безжен и без права жениться «средств к жизни семейной», радиу прочения и усиления здесь этого «трудолюбивого и раз-витого класса населения» [I] По инициативе русских жевластей в середине 1870-х гт. впервые была выписана изЧжилийской и I Паньлу некой провинций первая партия ки-тайских рабочих по контракту на 2 года, с этого времениначался неуклонный рост числа отходников из Китая.По мере освоения дальневосточной окраины, уп-рочения русской власти здесь, с одной стороны, и увели-чения китайских подданных в крае, с другой, в начале80-х гг. XIX в. с пересмотра правил 1861 г. начинаетсяполитика «стеснения». Высочайше утвержденным 26 ян-варя 1882 г. мнением Госсовета все установленные пра-вилами 26 марта 1861 г. на двадцатилетний срок льготыпо землевладениюи по освобождению от всяких нало-гов были продлены лишь для русских подданных. Пер-вый генерал-губернатор барон А.Н. Корф, находя невоз-можным из-за договоров с Китаем не только высылатькитайцев из пределов России, но даже удалять их с заня-тых ими земель вблизи границы, тем не менее, считалнеобходимым принятие мер, направленных «к стеснениюпроживания там китайцев» [2].Главной стеснительной мерой было введение в сере-дине 1880-х гг. паспортной системы - правил, согласнокоторым доступ в Приамурское генерал-губернаторстворазрешался только через определенные пункты попредъявлении китайских паспортов для визирования иобязательного приобретения в течение одного месяцарусского билета.Правила о порядке выдачи китайским подданным рус-ских билетов были введены с I мая 1885 г. в Приморскойобласти, с I августа 1886 г. - в Амурской. За визированиенационального паспорта нужно было уплаппъ 30 коп., тарусский билет - I руб. 20 коп. Кроме того, был установлендополнительный сбор в 30 коп. на покрытие расходов,свя-занных с введением паспортной системы (на канцелярс-кие расходы), то есть всего I руб. 80 коп., при этом основ-ной сбор зачислялся в государственную казну, а дополни-тельный - в депозиты местных губернаторов.Китайские подданные, не имевшие визированныхнациональных паспортов или русских билетов, высыла-лись за границу как бродяги. Русский билет выдавалина один год, затем его надо было обменять на новый суплатой предусмотренных правилами пошлин. За укло-нение от своевременного приобретения русского билетапредусматривался штраф в размере 5 руб. Поскольку этаправила законной силы не имели, по инициативе А.Н. Корфабыл принят закон 17 мая 1888 г., составивший ста-тью 344 Учреждения Сибирского, предоставивший при-амурскому генерал-губернатору право «облагать прожи-вающих в крае корейцев и китайцев, если они не владе-ют недвижимою в крае собственностью и не производятв нем торговых оборотов особыми сборами по его, гу-бернатора, усмотрению» [3J. Это право сначала предос-тавлялось «в виде опыта на 10 лет», а затем, по истече-нии этого срока, регулярно продлевалось. После законо-дательного оформления эти правила распространилисьс 1889 г. и на корейцев.По обшему признанию, паспортные правила оказа-лись несостоятельными в качестве меры по ограничениюнаплыва в Приамурье выходцев из соседних государств,поэтому паспортный сбор являлся скорее мерой чистофискальной, направленной на получение с китайскихподданных хоть какого-нибудь дохода казне за то, что они,используя слог местных чиновников, «безданно и бес-пошлинно» эксплуатировали богатства края.Даже несмотря на увеличение в середине 1890-х гг.паспортного сбора до 5 руб. [7], число иммигрантов по-стоянно увеличивалось во все больших масштабах, осо-бенно после русско-японской войны, заметно изменив-шей положение на Дальнем Востоке. По инициативе во-енного губернатора Приморской области, которую одоб-рил и поддержал генерал-губернатор С.М. Духовской. с1 января 1894 г. в Приморской области и с 1 января 1895 г.в Амурской сбор с китайцев был увеличен до 5 руб. присохранении штрафа в прежнем размере. Этот новый5-рублевый сбор складывался га: налога в казну (4 руб.10 коп.), сбора на канцелярские расходы (30 коп.) и гер-бового сбора (60 коп.). В июне 1911 г. паспортный сборбыл увеличен еще на 15 коп. (по новому уставу гербо-вый сбор увеличивался до 75 коп.) и стал составлять5 руб. 15 коп.«Злополучная война», обострив проблему защитыдальневосточной окраины, вызвала необходимость про-ведения мероприятий по укреплению ее обороноспособ-ности и экономическому развитию. Активизация даль-невосточной политики, строительство Амурской желез-ной дороги. Владивостокской крепости и пр. способство-вали увеличению притока китайских и корейских рабо-чих, что обострило так называемый «желтый вопрос»,который вскоре приобрел общероссийское звучание, сталобсуждаться в Думе. После русско-японской войны обо-стрилась проблема, как она называлась в официальныхдокументах, «ограничения наплыва желтой расы». По-литика «стеснения» постепенно сменяется политикой«ограничения», что приводило к необходимости выработ-ки иммиграционного закона.Назначенный в 1906 г. на пост приамурского генерал-губернатора инженер-генерал П.Ф. Унтербергер в 1908 г.предписал Управлению государственных имуществ зап-ретить сдачу казенных земель в аренду китайцам и ко-рейцам и прекратил выдачу разрешений на наем корейс-ких рабочих на прииски и другие горные работы, а такжевыступил инициатором пересмотра паспортных правил:сначала во Владивостоке особое совещание выработалопроект правил, регулирующих доступ китайских и корей-ских подданных в Приамурское генерал-губернаторствои условия их проживания в крае, а затем, в мае 1908 г., пораспоряжению Совета министров было создано межве-домственное совещание по выработке проекта правил,которые предполагалось распространить и на Забайкаль-скую область Иркутского генерал-губернаторства.Этот проект (назовем его условно «проект П.Ф. Унтер-бергера») преследовал двоякую цель: с одной стороны,создать некоторые ограничения для перехода китайцев икорейцев через границу, (преимущественно корейцев, ибо,в отличие от своих предшественников, считавших главнымзлом китайцев, П.Ф. Унтербергер считал, что главная опас-ность исходит от корейцев),а с другой - подчинить их пре-бывание в российских пределах большему контролю мес-тной администрации.По новому проекту китайские и корейские подданныедопускались к пропуску и проживанию только для произ-водства торговли, промыслов и других дозволенных заня-тий при условии предъявления визированного националь-ного паспорта и приобретения русского билета, выдавае-мого на годовой срок. Стоимость билета вместе с гербо-вым сбором определялась для взрослых в 5 руб., а для де-тей от 10 до 15 лет в 2 руб. 50 коп. В отличие от предыду-щих правил проект содержал статью с перечислением пер-сон non-grata - всем, страдающим изнурительными хро-ническими недугами или заразными болезнями, опасны-ми для общества, увечным, дряхлым, малолетним (до15 лет), если следуют без семьи, неспособным добыватьсредства к существованию своим трудом проект вовсе зап-рещал прибытие в Приамурье и Забайкалье. Нарушившиеправила высылались за границу или, уплатив штраф (7 руб.25 коп.), при согласии местных властей, могли выбратьрусский билет. Предусматривалась ответственность (штраф10 руб.) всех лиц и учреждений, предоставляющих жильеи работу нарушителям (безбилетным, с просроченнымибилетами и пр.). Сбор с билетов и штрафы должны былипоступать в специальные средства МВД [4].У Совета министров проект особых возражений невызвал, и министр внутренних дел 28 октября 1908 г.представил его в Государственную думу. Не останавли-ваясь на обсуждении проекта в Думе, отметим лишь, чтофинансовая комиссия Думы, одобрив в общих чертахпроект правил, признала необходимым издать его в видезакона в отношении вообще всех иностранцев, то естькак иммиграционный закон. Кроме того, финансовая ко-миссия признала недостаточно обоснованным статисти-ческим материалом дополнительные штаты (для врачеб-ного контроля, полиции, общей администрации), кото-рые прилагались к проекту МВД. Для содержания допол-нительного штата проект МВД предусматривал выделе-ние 123 800 руб. Министерство должно было предоста-вить дополнительные оправдания штатного расхода запериод доработки иммиграционного закона, на что тре-бовалось достаточно много времени.Таким образом, рассмотрение законопроекта тогдабыло отложено, все дебаты привели к тому, что вместоиммиграционного закона был принят так называемыйЗакон 21 июня 1910г. «Об установлении в пределах При-амурского генерал-губернаторства и Забайкальской об-ласти Иркутского генерал-губернаторства некоторых ог-раничений для лиц, состоящих в иностранном поддан-стве» (впервые в документах такого рода уже фигуриро-вали не «китайцы и корейцы», а «иностранцы»). По сути,это было очередное продление ст. 344 Учреждения Си-бирского, только теперь не на год, как обычно, а «впредьдо введения в действие общего иммиграционного зако-на». Запрещались найм иностранных рабочих на казен-ные работы и сдача казенной земли в аренду иностран-цам. Исключения допускались в особых случаях по по-становлениям Совета министров [5].Закон 17 мая 1888 г. продолжал оставаться, по сути,единственным средством ограничения притока иммиг-рантов, причем, по общему признанию, малоэффектив-ным. Закон 21 июня 1910 г. несколько ограничивал эко-номическую деятельность китайцев, но совершенно непозволял регулировать их допуск и проживание в рус-ских пределах.Следующий этап был связан уже с деятельностьюН.Л. Гондатги (сначала начальника Амурской экспеди-ции, затем, с 1911 г., приамурского генерал-губернатора),который стал инициатором ускорения решения этой про-блемы. В начале февраля 1913 г. Совет министров воз-ложил выработку проекта на особое межведомственноесовещание по делам Дальнего Востока под председатель-ством приамурского генерал-губернатора. И уже 9 апре-ля 1913 г. совещание обсудило представленный МВДпроект иммиграционного закона (назовем его «проектомH.JI. Гондатги») с учетом всех замечаний при обсужде-нии его в 1908-1909 гг., вместе с дополнительными шта-тами по областям, с предложением учредить специаль-ный фонд, образованный из сборов и штрафов с иност-ранных подданных, для покрытия новых расходов [6].Ни принцип организации такого фонда, ни выработан-ные правила возражений со стороны совещания не встре-тили при условии некоторых редакционных изменений.«Проект H.J1. Гондатги» много вобрал в себя из «проектаП.Ф. Унтербергера», хотя имел и существенные отличияпрежде всего в размере сборов, которые доходили до10 руб., т.е. увеличивались в два раза. Правила предложи-ли распространить на Иркутскую губернию и Якутскуюобласть Иркутского генерал-губернаторства. Совет Мини-стров 2 мая Ю13 г. поручил министру внутренних дел пред-с т а в ь этот проект для предварительного обсуждения восновные ведомства, а затем снова на одобрение прави-тельства уже с учетом замечаний глав министерств.Казалось бы. что уже ничто не мешало принятиюиммиграционного закона, почти все министры его одоб-рили без каких-либо серьезных замечаний. Оставалосьтолько представить проект в Государственную думу. Од-нако и на этот раз закон не был принят. Проект до войнытак и не получил силы закона из-за позиции Министер-ства иностранных дел.Фактически сразу после обсуждения проекта на апрель-ском межведомственном совещании началась продолжав-шаяся больше года переписка между министром иностран-ных дел С.М. Сазоновым и министром внутренних делН.А. Маклаковым [7]. которые так и не смогли прийти ксоглашению даже после внесения законопроекта в Думу в1914 г. На апрельском совещании представитель МИДа невысказал никаких замечаний по проекту, поскольку, какследу ет из отношения министра иностранных дел от 20 ап-реля 1913 г.. им передали проект за два дня до совещания,«поэтому представитель Министерства иностранных делне мог формулировать на совещании мнения своего ведом-ства относительно этого вопроса...» (8).Основным положением нового законопроекта являлосьзапрещение доступа в Приамурское генерал-губернатор-ство и Забайкальскую область Иркутского генерал-губер-наторства неимущих и неработоспособных иностранцев спомощью увеличения вдвое сбора и. самое главное, немед-ленной его у платы при переходе границы. Раньше они про-ходили. визируя национальный паспорт, и в течение меся-ца должны были приобрести русский билет.Как раз именно эта статья 1, предусматривающая вы-борку прибывающими иностранцами русского билета суплатой 10-рублевого сбора при переходе границы, и выз-вала несогласие со стороны Министерства иностранныхдел, поскольку она противоречила соглашениям с Герма-нией и Японией, предоставляющим иностранцам правопроживания в России по своим национальным паспортам,визированным русскими консулами без выборки русскихбилетов в течение 6 месяцев по прибытии в Россию.С.М. Сазонов предложил убрать это требование из ста-тьи либо не распространять его на иностранцев, пользую-щихся правом наибольшего благоприятствования.Н.А. Маклаков решительно не согласился с такой поправ-кой, поскольку это условие являлось, по его мнению, осно-вой всего проекта. Министр внутренних дел, как и при-амурский генерал-губернатор, считал выборку русскихбилетов в пограничных пунктах с уплатой сбора единствен-ным эффективным средством ограничения наплыва иммиг-рантов ш Китая и Кореи, исходя из долголетнего опыта.Поэтому HJ1. Гондатги еще в 1912 г. своей властью при-нял решение брать сборы за паспорт сразу на гранит,что вызвало протесты пограничных китайских чинов-ников и китайского правительства, и иммиграционныйзакон должен был это распоряжение узаконить.Любопытно, как меняется со временем даже тон по-лемики в письмах. С началом переписки в апреле 1913 г.министр иностранных дел сообщал, что относится «ссочувствием к необходимости принимаемого закона», абольшинство его замечаний у министра внутренних делв ответном письме «не вызывали возражений». Затем,когда в центре обсуждения осталась только статья 1, тонписем становится все более раздражительным до жест-кой формулировки в майском письме 1914 г.: «Министер-ство иностранных дел не видит каких-либо компромис-сов в вопросе о выборке иностранцами русских билетовпри переезде границы...» [7. Л. 33].Получался замкнутый круг. Проект П.Ф. Унтерберге-ра в свое время не был принят, потому что его предложи-ли распространить на всех иностранцев и издать как им-миграционный закон. Министерство иностранных дел,кстати, тогда находило это очень желательным, посколь-ку все стеснительные меры в отношении только китай-цев всегда вызывали протесты китайского правительства,они все шли через внешнеполитическое ведомство. Ког-да же. наконец, выработали обший иммиграционный за-кон. который, казалось бы, должен был положить конейэтим протестам, его основная статья находилась в про-тиворечии с договорами с Германией и Японией. Прини-мать оговорку министра иностранных дел о нераспрост-ранении статьи I на иностранцев, пользующихся правомнаибольшего благоприятствования, означало автомати-чески вызвать опять протесты китайского правительства,тем более что тогда 10-рублевый сбор уплачивали бытолько китайцы, поскольку после аннексии Кореи Япо-нией корейцы формально становились японскими пси-данными и на них распространялось право наибольшегоблагоприятствования. Исключить этот пункт вовсе и рас-пространить на китайцев право жить в течение 6 меся-цев по визированному национальному паспорту означа-ло обессмыслить весь проект. Исходя из многолетнегоопыта борьбы с наплывом китайских подданных, как разсамая большая сложность состояла в том. чтобы заста-вить их выбрать русский билет в течение одного месяца(как правило, за это время они расходились по краю, яв-ляясь в массе своей нарушителями паспортной системы).Принять же иммиграционный закон в редакции МВДозначало вызвать протесты Германии, Японии и всехпрочих иностранцев.Из-за столь существенного разногласия по основнойстатье проекта и необходимости его переработки зако-нопроект МВД был взят обратно из Государственнойдумы, так и не получив законодательного утверждения.С началом войны этот вопрос утратил спешный харак-тер. Во-первых, потому что китайцы из Европейской Рос-сии с началом войны административным порядком вы-сылались на родину, во-вторых, и в главных, после при-зыва в армию нужда в рабочих на Дальнем Востоке на-столько обострилась, что правительство решило времен-но приостановить действие мероприятий, направленныхк ограничению пользования трудом китайских и корейс-ких рабочих.

Скачать электронную версию публикации